何孔蛟

（安慶師范大學(xué)人文學(xué)院，安徽安慶246133）

“郡縣治，天下安”，縣級政權(quán)建設(shè)是整個政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵?？箲?zhàn)時期，新桂系主政安徽，建立了以皖西為核心，以安徽國統(tǒng)區(qū)為主體的大別山敵后根據(jù)地。為加強大別山敵后根據(jù)地建設(shè)，鞏固自身統(tǒng)治，新桂系高度重視縣級政權(quán)建設(shè)。戰(zhàn)時大別山敵后根據(jù)地的縣長群體特征既不同于晚清的知縣，也有別于民初的知事。考察大別山敵后根據(jù)地的縣長群體，可以從一個側(cè)面了解新桂系在大別山敵后根據(jù)地的用人方針和施政特點。

一、大別山敵后根據(jù)地的抗戰(zhàn)環(huán)境和縣長職權(quán)的增強

大別山位于鄂豫皖三省交匯區(qū)域，處于南京和武漢之間，戰(zhàn)略地位十分重要，向東可以截斷津浦線，向西可以控制平漢線，向北可以扼住隴海線，向南可以威脅日軍的長江運輸[1]。1938年8月，國民政府軍委會要求李宗仁的第五戰(zhàn)區(qū)“指定八個師以上兵力，在大別山設(shè)立游擊根據(jù)地，向皖北、豫東方面挺進游擊”[2]。武漢失守后，大別山區(qū)域在形勢上已位處敵后，陷于日軍三面包圍之中。新桂系以桂軍第二十一集團軍為主力，以皖西為核心，以安徽國統(tǒng)區(qū)為主體，創(chuàng)建大別山敵后根據(jù)地。

大別山區(qū)域在地理區(qū)位上包括皖西、鄂東、豫南地區(qū)，軍事上屬于新桂系李宗仁擔任司令長官的第五戰(zhàn)區(qū)防區(qū)。1938年2月，李宗仁以第五戰(zhàn)區(qū)司令長官兼任安徽省政府主席，繼李宗仁之后，新桂系將領(lǐng)廖磊、李品仙又先后以豫鄂皖邊區(qū)游擊總司令的身份兼任安徽省政府主席。新桂系在軍事上控制了整個大別山地區(qū)，但鄂東、豫南地區(qū)行政權(quán)仍隸屬湖北、河南兩省。因此，新桂系對鄂東、豫南的行政控制較弱，大別山敵后根據(jù)地主要以皖西為核心，以安徽國統(tǒng)區(qū)為主體。

抗戰(zhàn)時期，南京、武漢相繼失陷后，大別山地區(qū)在形勢上已位居敵后，抗戰(zhàn)形勢嚴峻。為增強抗戰(zhàn)動員能力，強化集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，新桂系擴大縣長職權(quán)，縣長承擔的職責任務(wù)十分繁重，縣長的兼職涵蓋軍事、民政、財政、建設(shè)、教育、司法等方面。

從表1可知，抗戰(zhàn)初期，大別山敵后根據(jù)地各縣縣長兼職最多的達到24項，其中根據(jù)國民黨中央規(guī)定兼任的16項，根據(jù)安徽地方政府規(guī)定兼任的8項。1940年6月，為實施新縣制，提高縣政運行效率，鑒于地方行政機構(gòu)重復(fù)，縣長兼職繁多的現(xiàn)實，新桂系頒布《安徽省各縣地方行政機構(gòu)及縣長兼職調(diào)整辦法》，規(guī)定：“依事務(wù)性質(zhì)，無庸特設(shè)機關(guān)，可劃歸縣府各科辦理者，原設(shè)機關(guān)，應(yīng)即裁撤”“依事務(wù)性質(zhì)，雖應(yīng)特設(shè)機關(guān)，但不必由縣長自理者，可改由縣府高級職員兼任”[3]。進行調(diào)整后，縣長兼職雖有所減少，但兼職最多的縣長仍達到18項，未能從根本上改變縣長兼職過多的現(xiàn)象。

表1 大別山敵后根據(jù)地縣長兼職情況一覽表

二、大別山敵后根據(jù)地縣長群體的特征

明清時期，縣的最高行政長官稱為知縣，辛亥革命后改稱縣知事，南京國民政府成立后稱為縣長?？箲?zhàn)時期，大別山敵后根據(jù)地縣長的任命，主要由新桂系擔任的省主席和民政廳長以薦舉的方式產(chǎn)生，但也有少數(shù)通過考試的方式選用縣長。1943年10月15日，新桂系曾在立煌舉行縣長考試，參加考試的共35人。根據(jù)考試結(jié)果，任命“朱尚文為宿松縣縣長，沈在璣為省府秘書處秘書”[4]。但從總體上看，薦舉的方式仍是主流。作為縣級政權(quán)的最高行政長官，縣長在縣級政權(quán)的運行中發(fā)揮著極其重要的作用?？h長為一縣最高行政長官，其資格、出身、素質(zhì)和水平直接影響到一縣政務(wù)實施的成效?？箲?zhàn)時期，大別山敵后根據(jù)地縣長群體的構(gòu)成，反映了新桂系的用人取向和施政方針。

（一）年齡結(jié)構(gòu)較輕，受教育程度較高

縣長的年齡、學(xué)歷結(jié)構(gòu)反映了縣長群體的活力和綜合素養(yǎng)。新桂系治理廣西時就標榜“行新政，用新人”的施政思路[5]?！坝眯氯恕钡囊粋€重要方面就是重視使用青年干部。新桂系在大別山敵后根據(jù)地縣長的任命上同樣體現(xiàn)了“用新人”的思想。

表2 大別山敵后根據(jù)地核心區(qū)域10縣1939年度縣長情況一覽表

從表2可知，1939年度，大別山敵后根據(jù)地核心區(qū)域10縣，擔任縣長的共15人、18人次（其中3人曾先后在2縣擔任縣長）。從年齡結(jié)構(gòu)分析，15名縣長，年齡最大的48歲，最小的27歲，平均年齡只有37.13歲?？梢姡诖髣e山敵后根據(jù)地，新桂系在縣長任用上注重年輕化的導(dǎo)向十分明顯，縣長多為年富力強者擔任。從學(xué)歷結(jié)構(gòu)和受教育經(jīng)歷來看，15人中有14人受過高等或中等教育，其中7人畢業(yè)于軍事學(xué)校，1人雖沒接受過高等教育，但受過縣長訓(xùn)練班的培訓(xùn)，縣長群體總體上受教育程度較高?？箲?zhàn)時期，大別山敵后根據(jù)地艱苦復(fù)雜的環(huán)境，年輕有為的縣長更能適應(yīng)形勢的需要。

（二）軍人從政較為普遍，“桂人治皖”傾向明顯

從表2各縣縣長履歷來看，15人中有10人來自于軍隊系統(tǒng)，8人有黨政機關(guān)任職經(jīng)歷，其中5人曾擔任縣長。新桂系十分注重以軍校出身或有軍隊任職經(jīng)歷的人士擔任縣長，軍校畢業(yè)、行伍出身人數(shù)較多，軍人從政現(xiàn)象普遍?？箲?zhàn)時期，大別山敵后根據(jù)地處于復(fù)雜的抗戰(zhàn)環(huán)境之中，為隨時應(yīng)對敵人的進攻，各縣實行軍政合一，縣長兼任縣自衛(wèi)總隊隊長，在本縣區(qū)域之內(nèi)具有統(tǒng)率地方自衛(wèi)隊的職權(quán)，具備一定的軍事素養(yǎng)和軍事技能非常重要，因此很多縣長軍校出身或具有軍隊任職經(jīng)歷。1938年5月5日，國民政府行政院公布的《戰(zhàn)區(qū)各縣縣政府組織綱要》，明確規(guī)定“戰(zhàn)區(qū)各縣縣長以富有軍事學(xué)識及縣政經(jīng)驗之干員充任為原則”[6]。1938年12月，廖磊主政安徽后，遵照《戰(zhàn)區(qū)各縣縣政府組織綱要》第七條規(guī)定，結(jié)合安徽實際，訂定選用縣長標準四項，將“富有軍事學(xué)識經(jīng)驗而具有政治頭腦及優(yōu)良人格者”作為縣長選用標準的首位[7]6。

從表2縣長的籍貫分析，15名縣長中，廣西籍8名，安徽籍6名，福建籍1人。廣西籍縣長占了大半。新桂系為牢牢控制安徽各縣政權(quán)，將一批廣西籍人士調(diào)到安徽擔任縣長，地方主義意識表現(xiàn)得十分明顯。鑒于敵后抗戰(zhàn)的實際情況，《非常時期安徽省選用縣長暫行辦法》對淪陷及接近戰(zhàn)區(qū)各縣縣長的選用作了明確規(guī)定，規(guī)定除依照《安徽省縣長檢定暫行辦法》辦理外，由省政府主席依照《戰(zhàn)區(qū)各縣縣政府組織綱要》規(guī)定的任用資格標準選用，但同時規(guī)定“經(jīng)主席之特拔，認為無須考詢及訓(xùn)練者，得逕交民政廳依法提請任用”[8]。可見，由新桂系擔任的省政府主席在縣長任命上權(quán)限很大。究其原因是新桂系作為外來勢力，要立足大別山，必須要培植一批屬于自己的政治勢力，讓更多的廣西籍人士擔任縣長就成為必然選擇。

（三）更調(diào)較為頻繁，任期較為短暫

縣長任期的長短，對其治績影響至深。作為一縣之長，縣長權(quán)重責繁，沒有一定任期，難以施展抱負。根據(jù)國民政府1933年《修正縣長任用法》規(guī)定，縣長任用分為代理、試署、實授三種，代理縣長不得逾三個月，試署期限為一年，實授以三年為一任。依法實授的縣長，除自請辭職或遇縣治合并外，在任期內(nèi)不得調(diào)任[9]。因此，縣長任期應(yīng)有一定保障，但實際情況卻大相徑庭。

表3 抗戰(zhàn)期間大別山敵后根據(jù)地皖西9縣縣長更調(diào)次數(shù)統(tǒng)計表（1938—1944）

從表3可知，1938年，戰(zhàn)火燃燒至安徽，大別山淪為戰(zhàn)區(qū)，周邊縣份相繼失陷，一年之內(nèi)，大別山根據(jù)地核心區(qū)域的皖西10縣縣長更動次數(shù)達到19次，有兩個縣份更動達到3次。1939年廖磊主皖，隨著大別山區(qū)域局勢的漸趨穩(wěn)定，縣長更動次數(shù)明顯下降，但更動的頻率仍然較高。

表4 抗戰(zhàn)期間大別山敵后根據(jù)地皖西9縣縣長任期統(tǒng)計表（1938.2—1945.8）

縣長頻繁更動意味著縣長的任期短暫。從表4可知，抗戰(zhàn)時期，大別山敵后根據(jù)地核心區(qū)域9縣縣長當中，縣長平均任期最長是霍山縣，抗戰(zhàn)8年中歷經(jīng)6任縣長，縣長的平均任期16個月；任期最短的潛山、霍邱2縣，抗戰(zhàn)8年中歷經(jīng)11任縣長，縣長的平均任期只有8.7個月。1939年安徽縣長更動共70人次，其中正常調(diào)任和另有任用的20人次，辭職照準的16人次，免職的25人次，撤職和撤職查辦的9人次[10]。各縣縣長更動的原因多種，但最主要的原因是免職，其次是調(diào)任，再次是辭職。免職的主要原因是由于工作不力、縣政考核不合格。

三、縣長的待遇和薪俸

縣長的薪俸是對縣長工作賦予的酬勞和保障。合理有效的薪俸制度是縣長高效廉潔履職的保障。北洋政府時期，由于長期的軍閥割據(jù)混戰(zhàn)，安徽縣知事的薪俸定級并無統(tǒng)一標準。南京國民政府建立后，安徽各縣縣長薪俸以縣等為標準，“一等縣縣長月薪300元，折減后僅216元；二等縣縣長月薪250元，折減后僅180元；三等縣縣長月薪200元，折減后僅144元”[11]。1935年，安徽開始統(tǒng)一縣長俸額，“各縣縣長俸給，不分縣等，一律月支300元”，但“仍照通案折實支216元”[12]?？箲?zhàn)爆發(fā)后，雖然國民政府內(nèi)政部頒有縣政府官等俸表，但新桂系根據(jù)大別山根據(jù)地實際財力情況，重新擬定縣長實際支給俸額標準。

表5 1939年安徽省各縣政府薪級薪俸表（單位：元）

從表5可知，抗戰(zhàn)爆發(fā)后，因戰(zhàn)時財政經(jīng)費緊張，安徽各縣縣長薪俸有所降低，1939年縣長月俸實際支給數(shù)，由1928年的144至216元減少為150至170元，1944年才增加至340元。1939年，廖磊主政安徽后，在大別山各縣按照縣等確定縣長實際俸給，無論是一等縣、二等縣還是三等縣，縣長實際支給的薪俸只有國民政府內(nèi)政部規(guī)定的一半。縣長每月實際支給薪俸按照縣等不同，每級相差10元。李品仙主政安徽后，針對各縣“縣長及佐治人員薪金系按縣等支給，以同一職務(wù)、同一辛勞，而待遇有差，亦失公允”[13]94。于是將各縣縣長薪俸統(tǒng)一標準，不再按照縣等高低進行劃分。

表6 1944年初安徽各縣縣政府人員薪給（單位：元）

從表6可知，1944年，新桂系將各縣情況分成實施新縣制縣份、準備實施新縣制縣份和游擊區(qū)縣份三種類型，實施新縣制縣份又劃為六等，但各縣縣長薪俸基本上取消了按照縣等進行劃分的規(guī)定?？h等主要是依照各縣土地和人口面積進行劃分，但由于抗戰(zhàn)時期大別山敵后根據(jù)地各縣既有保存完整的縣份，也有部分或全部淪陷的縣份，部分淪陷的縣份雖然管轄區(qū)域和人口不多，但因為所處政治軍事環(huán)境復(fù)雜，縣長的職責任務(wù)比安全區(qū)域縣份更加繁重和危險，因此，不簡單地按照縣等確定縣長待遇是符合抗戰(zhàn)實際的。

由于日偽的經(jīng)濟封鎖和戰(zhàn)時軍需供應(yīng)的浩繁，導(dǎo)致大別山敵后根據(jù)地物價不斷上漲。而物價上漲的速度遠遠高于縣長薪俸增加的速度?！?939年土布每尺1角，1940年則漲至4角，1939年米價每斗1元5角，1940年則漲至7元左右，一年上下竟?jié)q三四倍之多，其他日用必需品亦復(fù)如是。”[14]舒城縣縣長黃示指出，“自抗戰(zhàn)進入最后階段，法幣已失去基本單位作用及其標準價值。公務(wù)人員薪給年有增加，而結(jié)果仍不能隨物價上漲得以解決，尤以縣級公務(wù)人員為最，其痛苦實不堪言”“縣級人員以須維持政府尊嚴，雖至痛苦萬分，亦多強為忍受，其富有商業(yè)技能者，多改營商業(yè)或改就行，以致縣之行政效率低落。”[15]因待遇偏低，極大影響了工作情緒，不利于行政效率的提高。各縣行政人員因“個人溫飽難維，室家衣食不繼”，最低生活難以維持，無法安心供職，造成“稍有能力者均另作他謀，不愿從事縣政工作，地方之干才日少，新政之推行愈難”的負面影響[13]94。

縣長待遇的微薄，以致生活無法保障，不僅影響工作的積極性，還容易造成貪污枉法行為的發(fā)生和吏治腐敗?！皾嵣碜院谜叨嗯腔灿^望，而希圖幸進者遂逢迎權(quán)貴以圖升遷，于是工作為之松懈，一味敷衍上官矣，不肖者甚或貪污枉法之念由生，于是則紀綱敗壞，政令廢弛?！盵16]1939年至1940年，立煌縣長蘇云輝、六安縣長覃國光、岳西縣長黎炳松等，被控伙同營商，并有違犯查禁敵貨及禁運資敵物品嫌疑，經(jīng)拘送保安處訊辦，后移解省法院依法判決[7]10-11。為應(yīng)對物價飛漲局面，保障縣長和縣行政人員的最低生活，1942年，新桂系規(guī)定縣行政人員除薪俸外，每月發(fā)給米貼。各縣在征收軍賦公糧時，隨賦帶征縣級公糧，以實物形式發(fā)給縣長和縣行政人員米貼，在一定程度上緩解了因物價上漲對縣長和縣行政人員生活的影響。

四、結(jié) 語

抗戰(zhàn)時期，新桂系主政安徽，建立了以皖西為核心的大別山敵后根據(jù)地?？h級政權(quán)在大別山敵后根據(jù)地建設(shè)中發(fā)揮著承上啟下的重要作用，縣長是縣級政權(quán)建設(shè)的核心領(lǐng)導(dǎo)力量。新桂系為應(yīng)對敵后復(fù)雜的政治軍事環(huán)境，增強政權(quán)運行效率，慎重縣長人選，提高縣長職權(quán)，對縣長賦予更多的職責和任務(wù)。大別山敵后根據(jù)地縣長的群體特征，既反映了抗戰(zhàn)時期特殊的政治軍事環(huán)境下的要求，也與新桂系“行新政，用新人”的施政理念密不可分，體現(xiàn)了新桂系的用人導(dǎo)向和施政方針。大別山敵后根據(jù)地的縣長群體呈現(xiàn)出“年輕化”“知識化”的傾向，絕大多數(shù)接受過高等或中等教育。在縣長群體當中，廣西籍人士占有很大比例，很多縣長直接從新桂系軍隊軍官中選任，既體現(xiàn)出軍人從政的傾向，也表現(xiàn)出新桂系強烈的地方主義意識。由于職責任務(wù)的繁重和嚴厲的縣政考核，縣長更動較為頻繁，平均任期較為短暫。嚴峻的敵后抗戰(zhàn)環(huán)境和物價的飛漲，縣長的待遇和薪俸較為微薄，與縣長繁重的職責任務(wù)并不相稱，少數(shù)縣長出現(xiàn)以權(quán)謀私和中飽私囊的現(xiàn)象。