程鐵鎖

摘 要：當(dāng)前行政檢察面臨著案件總體規(guī)模小、人員力量薄弱、行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督案件數(shù)量分布嚴(yán)重不均衡、社會認(rèn)知度和認(rèn)可度低等主要問題。為解決上述問題，可以行政檢察一體化為基本思路，探索建立跨院辦案團隊，集中力量辦理行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件，監(jiān)督人民法院依法審判，督促行政機關(guān)依法行政。

關(guān)鍵詞： 行政檢察 一體化辦案機制 跨院辦案團隊

2018年，最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革完成，行政檢察成為一個獨立的業(yè)務(wù)部門。最高人民檢察院以內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革為突破口，提出刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的目標(biāo)。然而，我們無法回避的是，行政檢察乃是“四大檢察”的“短板”，且為“短板中的短板”。[1]如何補齊這一短板是一個亟待解決的問題。2019年2月，最高人民檢察院第七檢察廳發(fā)布了《2019年行政檢察工作要點》，其中明確提出要建立完善行政檢察一體化機制。

一、行政檢察的獨特監(jiān)督特性——對“監(jiān)督者”的再監(jiān)督

檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，“四大檢察”均有明顯的監(jiān)督屬性。其中，行政檢察具有明顯的再監(jiān)督性，是對“監(jiān)督者”的再監(jiān)督。以與行政檢察最為相近的民事檢察為例，民事檢察、行政檢察的直接監(jiān)督對象均是人民法院。然而，人民法院在民事訴訟和行政訴訟中扮演的角色卻有明顯的不同。在民事訴訟中，人民法院居于爭議的裁斷者地位。在行政訴訟中，人民法院除了居于爭議的裁斷者地位，實際上也是一個“監(jiān)督者”?！靶姓V訟又稱‘司法審查，對于行政機關(guān)而言，是一種法律監(jiān)督制度;對于行政相對人而言，行政訴訟是一種行政法律救濟制度?！盵2]

明確行政檢察是對“監(jiān)督者”的再監(jiān)督這一特性，對于行政檢察工作的正確開展具有重要意義。行政檢察要實現(xiàn)“一手托兩家”，不能局限于審查人民法院行政訴訟行為的合法性，而是應(yīng)當(dāng)透過審查人民法院行政訴訟活動的合法性，進而審查行政機關(guān)行政行為的合法性，促進行政機關(guān)依法行政。最高人民檢察院第七檢察廳廳長張相軍在中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2019年年會上作了題為《“穿透式”行政檢察監(jiān)督與促進社會治理》的報告。該報告提出了“穿透式監(jiān)督”的概念，而“穿透式監(jiān)督”的其中一項含義便是通過直接監(jiān)督人民法院行政審判活動穿透至監(jiān)督行政機關(guān)作出的行政行為。[3]因此，我們既要明確行政檢察監(jiān)督的重心實際上在于行政權(quán)，同時也要正視行政檢察可能面臨的困難。當(dāng)前的行政訴訟可以說問題重重，以至于理論界和實務(wù)界均有人提出建立專門行政法院的倡議。[4]行政訴訟面臨的困難，行政檢察同樣無可回避。再加上自身單獨存在的問題，行政檢察可謂“難上加難”。

二、行政檢察當(dāng)前面臨的主要問題

（一）行政訴訟監(jiān)督案件總體規(guī)模小

以筆者所在的市級檢察院為例，2018年共受理各類行政訴訟監(jiān)督案件5件，全部為行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督案件，受理各類民事訴訟監(jiān)督案件72件，這二者的比例是1：14.4。這在全國也是普遍現(xiàn)象，“2018年全國檢察機關(guān)受理各類行政訴訟監(jiān)督案件17700余件，受理各類民事監(jiān)督案件10萬余件，二者的比例是1.8：10?！盵5]

（二）行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督案件數(shù)量分布嚴(yán)重不均衡

行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督案件數(shù)量小，且卻分布嚴(yán)重不均衡，呈現(xiàn)出明顯的“倒三角”態(tài)勢。省級檢察院案件數(shù)量較多，市級檢察院案件數(shù)量較少，基層檢察院案件數(shù)量幾乎為零。筆者所在的市級檢察院，2016年以來全市五個縣區(qū)檢察院行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督案件數(shù)量為零，市院行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督案件數(shù)量也僅有31件，平均每年6.2件?！?018年，全國檢察機關(guān)共受理了9000多件裁判結(jié)果監(jiān)督案件，全國3000多個基層檢察院僅受理442件?！?[6]

（三）人員力量薄弱

行政檢察人員力量薄弱是各級檢察院普遍存在的現(xiàn)象?！白罡邫z2018年以前負責(zé)行政訴訟監(jiān)督的業(yè)務(wù)處僅有3人，不少基層檢察院甚至地市院都沒有專門的行政檢察辦案組和人員，不少從事行政檢察工作的同志專業(yè)能力弱，理念更新慢，缺少行政法律背景?！?[7]以筆者所在的市級檢察院為例，2019年機構(gòu)改革后，市院行政檢察業(yè)務(wù)部門單設(shè)，共有6人，其中具有較長民事行政檢察工作經(jīng)驗的僅1人。全市5個基層檢察院均只設(shè)一名專職行政檢察工作人員，且均無行政檢察業(yè)務(wù)經(jīng)驗。

（四）社會認(rèn)知度、認(rèn)可度低

“行政檢察是檢察工作中的冷門，不為人知?！盵8]

社會公眾普遍對行政檢察較為陌生，甚至有些律師、行政機關(guān)工作人員對行政檢察也不甚了解。2019年1月至2020年8月，筆者所在的市兩級檢察院共受理行政審判人員違法行為監(jiān)督案件10件，均系依職權(quán)受理，無一件是依當(dāng)事人申請;同期共受理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件87件，其中86件系依職權(quán)受理，依當(dāng)事人申請受理的僅有1件。上述兩類案件幾無當(dāng)事人申請的現(xiàn)狀，也能反映出當(dāng)前行政檢察的社會認(rèn)知度、認(rèn)可度偏低。

三、行政檢察一體化的初步構(gòu)想——組建跨院辦案團隊

針對行政檢察當(dāng)前面臨的主要問題，可以考慮把省、市、縣三級院或市、縣兩級院行政檢察業(yè)務(wù)人員集中起來，組建以省級或市級檢察院為主導(dǎo)的跨院辦案團隊，共同辦理省級或市級檢察院受理的行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督案件。

（一）組建跨院辦案團隊的可行性

1.組建跨院辦案團隊有充分的法律依據(jù)。我國上下級檢察機關(guān)的關(guān)系屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。人民檢察院組織法第24條明確規(guī)定了上級檢察院可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件。組建跨院辦案團隊不過是“統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件”的一種常態(tài)化而已，從法律上來說不存在障礙。

2.組建跨院辦案團隊有充足的客觀條件。組建跨院辦案團隊，首先要有組建的需求，沒有需求自然談不上組建。其次要有相關(guān)單位、人員參加的意愿。如前所述，省級檢察院存在案多人少的壓力，市級檢察院案件數(shù)量較少，基層檢察院案件數(shù)量幾乎為零，兩級檢察院行政檢察業(yè)務(wù)人員普遍為案件數(shù)量過少而發(fā)愁。組建跨院辦案團隊符合組織需求與崗位需求。

（二）組建跨院辦案團隊所欲達成的主要目標(biāo)

1.緩解當(dāng)前局部案多人少的壓力。省級檢察院倘若把全省各級行政檢察業(yè)務(wù)人員充分利用起來，省級檢察院案多人少的壓力應(yīng)當(dāng)可以得到較大程度的緩解。

2.盡快提升市、縣（區(qū)）兩級檢察院行政檢察業(yè)務(wù)人員的辦案能力?！肮び破涫?，必先利其器。”做實行政檢察，必須盡快提升行政檢察業(yè)務(wù)人員的辦案能力。專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、個人的自學(xué)當(dāng)然是重要的。但檢察官教檢察官，以辦案代培訓(xùn)，兼顧了法學(xué)理論和辦案實踐，對于提升辦案能力具有極其重要的意義，可以迅速提升市、縣（區(qū)）兩級檢察院行政檢察業(yè)務(wù)人員的辦案能力。

3.提升行政檢察的社會認(rèn)知度、認(rèn)可度。提升行政檢察的社會認(rèn)知度、認(rèn)可度，要靠社會公眾知道檢察機關(guān)實際解決了哪些社會公眾普遍關(guān)心的問題。當(dāng)前和今后一段時間，行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督案件都應(yīng)當(dāng)是行政檢察集中全力重點突擊的主攻方向。集中力量辦理一批典型案件，解決一批社會公眾普遍關(guān)心的問題，行政檢察的社會認(rèn)知度、認(rèn)可度馬上就會有一個質(zhì)的飛躍。

（三）跨院辦案團隊的人員構(gòu)成及職能分工

1.人員構(gòu)成?？缭恨k案團隊的人員構(gòu)成，可由省級檢察院的1名員額檢察官+若干名本院的檢察官助理或書記員+市、縣（區(qū)）兩級檢察院的若干名員額檢察官或檢察官助理組成跨院辦案團隊。

2.職能分工。（1）省級檢察院的員額檢察官在團隊內(nèi)居于主導(dǎo)地位，指揮其他成員履行職責(zé)，對團隊辦理的案件提出處理意見并負其責(zé)任。（2）省級檢察院的檢察官助理、書記員在團隊內(nèi)處于協(xié)助地位，履行檢察官助理、書記員的法定職責(zé)。（3）市、縣（區(qū)）兩級檢察院的員額檢察官或檢察官助理在團隊內(nèi)處于協(xié)助地位，實際上充當(dāng)省級檢察院的檢察官助理。

（四）跨院辦案團隊辦理案件的主要注意事項

1.案件受理由省級檢察院負責(zé)。市、縣（區(qū)）兩級檢察院的員額檢察官或檢察官助理協(xié)助省級檢察院的員額檢察官辦理案件，并不改變案件的管轄層級和承辦人員，案件的管轄層級仍在省級檢察院，案件的承辦人仍是省級檢察院的員額檢察官。

2.告知當(dāng)事人、聽取當(dāng)事人意見應(yīng)當(dāng)以省級檢察院的名義進行。該項工作省級檢察院的員額檢察官和市、縣（區(qū)）兩級檢察院的員額檢察官或檢察官助理均可完成，但應(yīng)以省級檢察院的名義實施，以免申請人懷疑省級檢察院“推卸責(zé)任”。

3.案件的分配，施行該制度之初原則上由被訴行政行為地的市、縣（區(qū)）兩級檢察院的員額檢察官或檢察官助理協(xié)助辦理，以其他市、縣（區(qū)）兩級檢察院的員額檢察官或檢察官助理協(xié)助辦理為例外。隨著該制度的施行，宜逐步探索行政檢察監(jiān)督專業(yè)化之路。省級檢察院可以統(tǒng)籌全省行政檢察人員力量，引導(dǎo)各市級檢察院根據(jù)自身條件，形成不同的專業(yè)優(yōu)勢，通過指定管轄的方式，化“地域管轄分工”為“專業(yè)領(lǐng)域分工”。

4.相關(guān)的調(diào)查核實，省級檢察院的員額檢察官可親自實施或由本院的檢察官助理實施，也可以本院的名義指令或委托市、縣（區(qū)）兩級檢察院完成，由市、縣（區(qū)）兩級檢察院的員額檢察官或檢察官助理具體執(zhí)行。

5.市、縣（區(qū)）兩級檢察院的員額檢察官或檢察官助理審查案件材料，提出初步處理意見并向省級檢察院的員額檢察官匯報。省級檢察院的員額檢察官提出正式的審查處理意見并報省級檢察院檢察長決定。

6.以辦案為基礎(chǔ)致力于修補法律漏洞，發(fā)展完善法律。法律漏洞難以避免，行政法律體系中法律漏洞問題尤為突出。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，對此理當(dāng)有所作為，有大作為。四級檢察機關(guān)應(yīng)上下協(xié)作，注重發(fā)現(xiàn)案件背后隱藏的法律漏洞，積極調(diào)查研究，形成合理改進意見并與相關(guān)部門溝通，為發(fā)展完善法律貢獻檢察智慧和力量。

注釋：

[1] 參見張相軍：《關(guān)于做好新時代行政檢察工作的思考》，《中國檢察官》2019年第7期。

[2] 姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年版，第400頁。

[3] 參見張相軍：《“穿透式”行政檢察監(jiān)督與促進社會治理》，法治政府網(wǎng)http：//fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1021/11373.htm？urltype=tree.TreeeTempUrl&wbtreeid=1345，最后訪問日期：2019年11月25日。

[4] 參見馬懷德：《行政訴訟法的時代價值——行政訴訟三十年：回首與前行》，《中國法律評論》2019年第2期;梁鳳云：《〈行政訴訟法〉修改八論》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2012年第2期。當(dāng)前行政審判問題重重，正是行政檢察大有可為之時。倘若當(dāng)前行政審判“表現(xiàn)很好”，行政檢察存在的必要性和發(fā)展的可能性就不無疑問了。

[5] 同前注[1]。

[6] 同前注[1]。

[7] 同前注[4]。

[8] 同前注[4]。