文/鄭 輝

今年一月舉行的市十五屆人大三次會議通過了《上海市推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》。據(jù)筆者觀察，最近5年來，上海同其他省區(qū)市一樣，除了換屆之年的人代會外，在其他年份人代會的議程上也安排審議有關(guān)地方性法規(guī)的事項。換言之，代表大會行使立法權(quán)已逐漸成為一個突出亮點，正朝著常態(tài)化方向奮楫前行。

按法理講，代表大會行使立法權(quán)天經(jīng)地義，根本不算個“事兒”。1954年以來頒布實施的歷次《中華人民共和國憲法》均規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)，是國家的立法機關(guān)。1982年憲法即現(xiàn)行憲法規(guī)定，地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)，還明確規(guī)定：本行政區(qū)域特別重大事項的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會通過。然而，曾幾何時，這項憲法賦予的權(quán)能虛置甚至成了擺設(shè)，其中原因不外乎：一是，憲法、地方組織法沒有對地方人民代表大會及其常務(wù)委員會在制定地方性法規(guī)的職權(quán)方面作出各自權(quán)限范圍的劃分；二是，地方人大會議會期一般比較短，為節(jié)省時間，同時也減輕審議法規(guī)帶來的工作壓力；三是，對代表大會行使立法權(quán)的重要意義認(rèn)識不足。

從應(yīng)然層面分析，我國的根本政治制度是人民代表大會制度，人民代表大會制度的核心是人民代表大會，人民代表大會的核心是人大代表。人民代表大會不行使立法權(quán)，人大代表不審議法律，就等于國家權(quán)力機關(guān)少了一項職能，人大代表少了一項職權(quán)；常委會代替行使了人民代表大會的職責(zé)，常委會組成人員行使了代表的權(quán)利?？梢姡@種立法格局的形成有其特定的時代烙印，在今天看來已經(jīng)完全不合時宜了。要知道，人民代表大會審議法律法規(guī)，不是簡單的程序問題，而是關(guān)乎人民代表大會制度堅持和完善的問題，關(guān)乎人民當(dāng)家作主的問題。

過去五年，上海市人民代表大會審議通過了實施代表法辦法、關(guān)于代表議案的規(guī)定、關(guān)于代表書面意見的規(guī)定、老年人權(quán)益保障、食品安全、生活垃圾管理等6部地方性法規(guī)，涉及堅持完善人民代表大會制度、現(xiàn)代化國際大都市的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、保障改善民生和加強社會治理等重大問題。屬于本市特別重大事項的地方性法規(guī)由市人民代表大會審議通過，體現(xiàn)了市人民代表大會行使立法權(quán)的高度自覺和使命擔(dān)當(dāng)。

立法權(quán)是省和設(shè)區(qū)的市的人民代表大會的一項重要職權(quán)，并在地方立法過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，真正體現(xiàn)權(quán)力來自人民的宗旨，是推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的根本性制度安排。從完善人民代表大會制度的角度看，大會立法進(jìn)一步保障了地方人民代表大會全權(quán)地位的落實。從法治建設(shè)的角度看，大會立法進(jìn)一步提升特別重大事項立法的法定權(quán)威，有利于在立法工作中貫徹以人民為中心的發(fā)展理念。從提高立法質(zhì)量的角度看，大會立法完善了立法的體制機制，為落實高質(zhì)量立法開辟了新的途徑。從擴大公民有序參與的角度看，大會立法進(jìn)一步把立法機關(guān)活動與全社會的尊法學(xué)法守法用法結(jié)合起來，形成代表直接參與立法和公民有序參與之間的良性互動?？傊?，大會立法有利于發(fā)揮代表在立法中的作用，能夠更加充分地匯集和表達(dá)人民群眾意愿，凝聚各方共識，更好地體現(xiàn)民主集中制的原則，在平衡協(xié)調(diào)各方利益的關(guān)鍵條款、核心制度上獲取最大公約數(shù)，讓制度優(yōu)勢產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)從而轉(zhuǎn)化為治理效能。

隨著十九屆四中全會堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化沖鋒號的吹響，人民代表大會制度日臻完善，省級人民代表大會行使立法權(quán)的機制不斷健全、水平不斷提高，地方人民代表大會的基礎(chǔ)性立法主體地位將日益鞏固。有理由相信，這個正向互動和良性循環(huán)的過程值得期待。大會立法必將在地方民主政治和社會治理中發(fā)揮越來越重要的作用，必將在規(guī)則之治中行穩(wěn)致遠(yuǎn)。