關(guān)鍵詞：夾心層 資源枯竭型城市 財(cái)源建設(shè)

一、“夾心層”資源枯竭型城市的內(nèi)涵

“夾心層”資源枯竭型城市是指曾因資源優(yōu)勢(shì)前期發(fā)展較快，但未取得技術(shù)優(yōu)勢(shì)，資源依賴程度高，產(chǎn)業(yè)較單一，當(dāng)資源枯竭時(shí)，又不像貧困縣市能得到國(guó)家強(qiáng)力扶持，使發(fā)展難以為繼，財(cái)政特別困難的城市。

湖南省耒陽市是典型的“夾心層”資源枯竭型城市。它是湖南省最大的產(chǎn)煤基地，煤炭曾是耒陽的經(jīng)濟(jì)支柱，占財(cái)政收入的半壁江山，它又是全國(guó)17個(gè)煤炭資源枯竭城市之一，隨著資源枯竭，發(fā)展出現(xiàn)落差，導(dǎo)致財(cái)政面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

二、“夾心層”資源枯竭型城市財(cái)源建設(shè)的難點(diǎn)與問題

（一）發(fā)展環(huán)境破壞嚴(yán)重，治理難度較大

煤炭曾是耒陽經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，高峰時(shí)年產(chǎn)量1200萬噸。它雖使耒陽經(jīng)濟(jì)盛極一時(shí)，但隨著資源枯竭，問題接踵而至。如今煤炭可開采量?jī)H1.2億噸;去產(chǎn)能使耒陽2018年的煤炭產(chǎn)量跌至120萬噸，趕不上高峰時(shí)的零頭;失業(yè)礦工增多;經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，高污染、高耗能行業(yè)占“大頭”;煤矸石、粉煤灰和廢水污染土地，使其無法耕種;礦區(qū)居民職業(yè)病、癌癥發(fā)病率居高不下;地下水位下降使水資源告急;采煤沉陷區(qū)使房屋、橋梁、道路等遭受損壞;水源涵養(yǎng)能力削弱使耒陽面對(duì)2008年的洪災(zāi)不堪一擊，山林遭毀，田地受損。目前全市有礦山地質(zhì)災(zāi)害隱患157處，嚴(yán)重影響附近居民的生產(chǎn)和生活。環(huán)境的虧空需要加倍彌補(bǔ)，治理“后遺癥”需要巨大投入，這讓政府的財(cái)力難以承受，無力推進(jìn)財(cái)源建設(shè)。

（二）產(chǎn)業(yè)萎縮收益遞減，自我發(fā)展能力弱化

過去耒陽因資源而興，但單一的發(fā)展路徑在“城市自我深化”中被束縛在狹小空間，過于依賴資源型產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投入不足，發(fā)展滯后;加工業(yè)不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)畸形，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型遲緩;名優(yōu)產(chǎn)品少，附加值低、經(jīng)濟(jì)效益差。煤炭開采門檻低也使中小型企業(yè)居多，規(guī)?；潭鹊停?jīng)營(yíng)成本高，融資難融資貴，難以擴(kuò)大規(guī)模，自我發(fā)展能力弱。金融危機(jī)后，西方進(jìn)入衰退期，外煤大量進(jìn)入我國(guó)且價(jià)格低廉;國(guó)內(nèi)新能源快速發(fā)展，普通混煤從過去每噸近千元降到2019年初的每噸240元。耒陽不僅資源枯竭，還要去產(chǎn)能，致使煤炭量?jī)r(jià)齊跌，煤炭稅費(fèi)在財(cái)政收入中的占比大幅降低。加上資源開采一般遵循“先上后下，先易后難”的原則，初始開采成本低，煤炭品質(zhì)好，價(jià)格高，效益較好。隨著采掘深度、難度加大，成本提高，品質(zhì)變差，價(jià)格下跌，優(yōu)勢(shì)變劣勢(shì)，產(chǎn)量收益都在遞減。煤炭作為耒陽的支柱產(chǎn)業(yè)曾大力發(fā)展，過去煤價(jià)上漲使先入者一夜暴富，從而引發(fā)跟風(fēng)效應(yīng)，重復(fù)投資，惡性競(jìng)爭(zhēng)，既讓企業(yè)效益變差，投資者損失巨大，也使財(cái)政增收困難，整個(gè)耒陽的自我發(fā)展能力弱化。

（三）產(chǎn)業(yè)單一結(jié)構(gòu)不合理，難以產(chǎn)生綜合效應(yīng)

耒陽過去一“煤”獨(dú)大，產(chǎn)業(yè)單一，結(jié)構(gòu)脆弱，經(jīng)濟(jì)受市場(chǎng)、政策等因素影響較大。如耒陽的煤炭稅費(fèi)2010年在財(cái)政收入中的比占為59.43%，2013年就降至15.09%，原因是2012年耒陽連出兩次安全事故，國(guó)家要求關(guān)閉小煤窯。近年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求去產(chǎn)能，耒陽大量中小企業(yè)首當(dāng)其沖。資源性產(chǎn)業(yè)屬于投入型產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品缺乏深精加工，科技含量低、產(chǎn)業(yè)鏈條短，乘數(shù)效應(yīng)小，產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性、輻射性低，作為支柱產(chǎn)業(yè)既難起到引領(lǐng)帶動(dòng)作用，產(chǎn)業(yè)之間又互不配套，結(jié)構(gòu)不合理，缺乏綜合效應(yīng)。近年耒陽雖大力發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，但尚在培育期，短期難形成優(yōu)勢(shì)。長(zhǎng)期依賴資源使耒陽其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到抑制，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低水平和趨同性使財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，財(cái)源建設(shè)舉步維艱。

（四）經(jīng)濟(jì)總量偏小，稅收集中度過高

煤炭雖使耒陽經(jīng)濟(jì)快速擴(kuò)張，GDP總量在湖南曾排到第五、六名，但仍總量偏小，與位居前四名的長(zhǎng)沙、瀏陽等縣市相比差了一個(gè)級(jí)數(shù)。前四名一年的GDP都是上千億，長(zhǎng)沙縣2018年達(dá)1509.3億元，而耒陽最高年份也只有400多億。長(zhǎng)沙縣的財(cái)政收入2011年是120億元，到2018年已達(dá)350億元，耒陽的財(cái)政收入同期卻由22.63億元弱減到21.9億元。

資源產(chǎn)品屬于上游初級(jí)產(chǎn)品，價(jià)格過高，下游產(chǎn)品的價(jià)格也會(huì)水漲船高，國(guó)家為穩(wěn)定物價(jià)，就要抑制上游資源產(chǎn)品價(jià)格。過去煤炭開采主要是國(guó)有企業(yè)，創(chuàng)造的利稅大都上繳，留給地方的很少，導(dǎo)致資源富縣又是財(cái)政窮縣。煤炭作為耒陽的支柱財(cái)源，其稅費(fèi)一度占據(jù)全市稅收的半壁江山。但近年這一支柱財(cái)源坍塌，其稅收從2012年的4.77億元下降至2016年的1.8億元。后來又依賴土地經(jīng)營(yíng)與房地產(chǎn)開發(fā)，當(dāng)國(guó)家加大對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控時(shí)，財(cái)政增收就異常困難。財(cái)源結(jié)構(gòu)的單一性和高度集中性，使支柱財(cái)源基礎(chǔ)脆弱，風(fēng)險(xiǎn)極大，加上經(jīng)濟(jì)總量偏小，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，一旦經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化，就容易使財(cái)政陷入困境。

（五）剛性支出不斷增多，財(cái)政收支矛盾更加突出

分稅制改革將事權(quán)下放，財(cái)權(quán)上收，層層向上集中。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革又要求政府加強(qiáng)公共服務(wù)，醫(yī)保、養(yǎng)老等標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，教育、扶貧、三農(nóng)、環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等“補(bǔ)短板”支出不斷增多，且支出剛性，結(jié)構(gòu)固化、能增不能減。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣市，財(cái)政收入隨著農(nóng)業(yè)稅取消而明顯減少，再加上資源枯竭等因素影響，增收更加困難。作為夾心層資源枯竭型城市，耒陽既不像發(fā)達(dá)縣市有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，又不如貧困縣那樣得到國(guó)家的有力扶持;過去依賴資源使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，不如其他中等縣市由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)合理，發(fā)展較為平穩(wěn)，當(dāng)依賴的資源逐漸枯竭，發(fā)展出現(xiàn)較大落差，使耒陽的財(cái)政收支矛盾更加突出。

（六）科技投入少，自主創(chuàng)新與結(jié)構(gòu)調(diào)整能力弱化

煤炭開采技術(shù)門檻低且利潤(rùn)可觀，吸引大量社會(huì)資本進(jìn)入，使耒陽經(jīng)濟(jì)科技投入少，以物質(zhì)消耗為主。由于資源開采一次性投資大，設(shè)備、鉆井、洞道、房屋等固定資產(chǎn)具有較高的利用鎖定性，難以回收或轉(zhuǎn)作它用，形成大量沉淀成本讓企業(yè)退出的成本很高，只能低效運(yùn)營(yíng)，致使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)剛性，轉(zhuǎn)型困難，關(guān)閉整頓浪費(fèi)很大。由于耒陽過去工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，近年來雖大力招商，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，但受項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)時(shí)效和減稅讓利等影響，短期對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)有限?？萍纪度肷偈柜珀栕灾鲃?chuàng)新能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)鏈條未充分延伸，科技創(chuàng)新和營(yíng)銷人才缺乏，缺乏擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、品牌響亮的龍頭企業(yè)，創(chuàng)新能力低下。

（七）等靠要思想嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型意識(shí)不強(qiáng)

過去耒陽因資源而興，一些干部群眾盲目樂觀，安于現(xiàn)狀，養(yǎng)成靠山吃山的思想，缺乏危機(jī)感與緊迫感。當(dāng)被國(guó)家列為資源枯竭型城市，得到國(guó)家一定扶持時(shí)，一些人又產(chǎn)生等、靠、要的思想，不思進(jìn)取，缺乏主動(dòng)探索、研究培植壯大財(cái)源的思想，生財(cái)、聚財(cái)?shù)膬?nèi)生動(dòng)力不足，缺乏積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整的意識(shí)與有效舉措，也影響了財(cái)源建設(shè)的步伐。

三、對(duì)策與措施

（一）轉(zhuǎn)變觀念，不等不靠，增強(qiáng)危機(jī)感、責(zé)任感與憂患意識(shí)

作為“夾心層”資源枯竭型城市既不能只看到GDP在全省排名靠前，盲目樂觀，也不能因資源枯竭坐等國(guó)家扶持，應(yīng)增強(qiáng)危機(jī)感和憂患意識(shí)，保持清醒頭腦。積極轉(zhuǎn)變觀念，不等不靠，建立完善激勵(lì)機(jī)制，發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，擺脫資源依賴，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和困境重生。

（二）做大做強(qiáng)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加快培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高配套能力

一是引入先進(jìn)技術(shù)加快改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。促進(jìn)煤炭開采規(guī)模化，利用煤炭、煤矸石發(fā)電或發(fā)展建材，利用煤電優(yōu)勢(shì)發(fā)展煤化工、冶煉，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和產(chǎn)品質(zhì)量，使其從資源消耗型向環(huán)保效益型轉(zhuǎn)變，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高附加值，將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步做大做強(qiáng)。二是依托自身資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，培育新優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。依托楠竹資源等旅游資源打造旅游經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)與交通便利大力發(fā)展物流業(yè)，建設(shè)湘南區(qū)域性物流中心，利用油茶優(yōu)勢(shì)開辟油茶游覽風(fēng)光帶，大力發(fā)展油茶精深加工，積極承接珠三角的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展電子信息、新材料、新能源、生物健康、節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，并合理規(guī)劃，形成配套，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

（三）加強(qiáng)科技投入和人才培養(yǎng)，培育龍頭企業(yè)和名優(yōu)產(chǎn)品，充分發(fā)揮其引領(lǐng)帶動(dòng)作用

加大科技投入，推動(dòng)科技體制創(chuàng)新，完善人才引進(jìn)和使用機(jī)制，建立科技與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合、科技鏈與產(chǎn)業(yè)鏈相銜接、科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)相融合的新機(jī)制， 使科技從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外生變量變?yōu)閮?nèi)在動(dòng)力。鼓勵(lì)企業(yè)加快技術(shù)改造，開展個(gè)性化定制、柔性化生產(chǎn)，培育工匠精神，提高產(chǎn)品質(zhì)量，打造品牌，躋身行業(yè)龍頭。

（四）加強(qiáng)園區(qū)建設(shè)，促進(jìn)規(guī)模發(fā)展與集群發(fā)展，改變企業(yè)小而散、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的狀況

以園區(qū)為平臺(tái)，科學(xué)規(guī)劃，找準(zhǔn)定位，完善路網(wǎng)建設(shè)和配套服務(wù)，提高園區(qū)的吸納力和承載力，促進(jìn)關(guān)聯(lián)企業(yè)向園區(qū)集中，相互配套，構(gòu)建集中管理、集中服務(wù)、集中開發(fā)新機(jī)制，形成項(xiàng)目集中、產(chǎn)業(yè)集群、企業(yè)集聚和資源集約新模式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)孵化和關(guān)聯(lián)發(fā)展、層鏈發(fā)展、集群發(fā)展。在東江工業(yè)園、蔡倫科技創(chuàng)業(yè)園積極引入高科技企業(yè)和項(xiàng)目，推動(dòng)模具、冶煉等高污染高耗能企業(yè)向循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園搬遷，打造節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)園。以“總量擴(kuò)大、項(xiàng)目擴(kuò)充、產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張、園區(qū)擴(kuò)容”為原則，通過加強(qiáng)園區(qū)建設(shè)，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)集群升級(jí)。

（五）深化行政改革，轉(zhuǎn)變政府職能，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造良好的環(huán)境

進(jìn)一步深化行政體制和“放管服”改革，減少審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化辦事程序，形成“一站式”行政服務(wù)，打破壟斷，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，營(yíng)造統(tǒng)一開放、公平有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。通過規(guī)范行政執(zhí)法與收費(fèi)，減稅降費(fèi)，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。轉(zhuǎn)變支持財(cái)源建設(shè)方式，變直接投資為間接扶持，變資金扶持為機(jī)制引導(dǎo)，進(jìn)一步完善稅收返還、稅費(fèi)減免、信貸貼息、以獎(jiǎng)代投、代補(bǔ)等優(yōu)惠政策，并與金融、土地、價(jià)格等政策相配合，給予企業(yè)政策和資金扶持。實(shí)施對(duì)重點(diǎn)企業(yè)掛牌保護(hù)，建立領(lǐng)導(dǎo)定期聯(lián)系制度， 及時(shí)了解企業(yè)困難， 建立財(cái)政性存款與金融機(jī)構(gòu)信貸投放、納稅貢獻(xiàn)“掛鉤”機(jī)制，給予專項(xiàng)補(bǔ)助、財(cái)政性存款等措施，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)企業(yè)尤其是中小企業(yè)的信貸投放，充分發(fā)揮中小企業(yè)融資擔(dān)保公司對(duì)小微企業(yè)的支持。

（六）爭(zhēng)取支持，充實(shí)財(cái)力，為改變結(jié)構(gòu)單一、效益不高的發(fā)展?fàn)顩r提供支撐

資源枯竭型城市要緩解財(cái)政窘境，既要加強(qiáng)自身努力，也要向上反映困難，積極爭(zhēng)取，將爭(zhēng)取上級(jí)資金和項(xiàng)目列入日常重要議程，積極與相關(guān)部門溝通，反映困難，同時(shí)認(rèn)真研究國(guó)家扶持政策，掌握其具體內(nèi)容與變化動(dòng)態(tài)，并選好一批事關(guān)全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大項(xiàng)目，做好可行性研究，以便對(duì)接上級(jí)的規(guī)劃與項(xiàng)目安排，獲得更多更大的支持。

（七）引導(dǎo)企業(yè)積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，將閑置資金投入推動(dòng)二次創(chuàng)業(yè)

部分投資者因煤炭積累了大額財(cái)富，手握資金卻找不到出路，要破除這些人“小富即安”的思想，制定優(yōu)惠政策促進(jìn)煤老板“二次創(chuàng)業(yè)”。如煤老板梁國(guó)成投資近10億建成東興水泥廠，采用國(guó)內(nèi)最先進(jìn)的新型干法旋窯生產(chǎn)工藝，年產(chǎn)水泥360萬噸，消化煤矸石60萬噸、粉煤灰120萬噸，年產(chǎn)值過10億，稅收過億元;煤老板賀洪林創(chuàng)辦綠海糧油公司，成為集糧食加工、儲(chǔ)備、銷售、運(yùn)輸、物流、賓館、房地產(chǎn)于一體的企業(yè)集團(tuán)，年產(chǎn)值1.6億元;煤老板資柒林創(chuàng)辦耒陽市清潔柴油廠，用新工藝從垃圾中提煉柴油;“煤老板”曹利古由“煤老板”變?yōu)椤疤锢习濉?，并榮膺“全國(guó)糧食生產(chǎn)大戶”稱號(hào)。

（八）搞好城市土地經(jīng)營(yíng)，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)優(yōu)化

進(jìn)一步突破制度障礙，不斷深化戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等改革，確保進(jìn)城務(wù)工人員與城市居民享受同等待遇。通過城市土地經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)市域路網(wǎng)完善和城市提質(zhì)改造，不斷完善供排水、能源、通信、“三廢”處置等基礎(chǔ)設(shè)施，完善國(guó)有土地收購、整理、儲(chǔ)備、拍賣等制度，做強(qiáng)做精“土地經(jīng)濟(jì)”，力求實(shí)現(xiàn)土地收益最大化。統(tǒng)籌整合區(qū)域內(nèi)的城市資源和資產(chǎn)，強(qiáng)化市場(chǎng)運(yùn)作力度，加強(qiáng)城市空間廣告宣傳、大型公共基礎(chǔ)設(shè)施冠名等市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，使經(jīng)營(yíng)城市成為財(cái)政更具實(shí)效性的增收渠道。