解月

摘 要： 近年來，我國的國土空間規(guī)劃工作有了很大進展，國土空間規(guī)劃要求實現(xiàn)土地資源的利用最大化，所以要基于土地利用規(guī)劃角度，研究當前的國土空間規(guī)劃體系問題。本文通過對該方法的使用，分析當前存在問題的原因，并在此基礎(chǔ)上提出針對這些問題的解決方法，讓土地利用規(guī)劃水平得到有效提升。

關(guān)鍵詞： 土地利用規(guī)劃;土地資源;國土空間規(guī)劃體系

【中圖分類號】F301 ? ? 【文獻標識碼】A ? ? 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.37.015

引言：為了全面落實土地用途管制，加強土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌引導和剛性約束作用，土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)已在部分省份電子政務(wù)、國土資源“一張圖”中得到應(yīng)用。在用地審批過程中，規(guī)劃數(shù)據(jù)是對項目合規(guī)性進行決策和分析的重要依據(jù)，因此其數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性將直接影響決策的準確性。

1 國土空間規(guī)劃的概念

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。

2 基于土地利用規(guī)劃角度的國土空間規(guī)劃體系問題

2.1 定位的沖突

2018年11月，國務(wù)院發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》，該文件重點指出了國家規(guī)劃體系的總體結(jié)構(gòu)，國家發(fā)展規(guī)劃居于規(guī)劃體系正中最上位，國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃，均須依據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃編制。由此可見，發(fā)展規(guī)劃依舊處在我國規(guī)劃體系的最上層，國土空間規(guī)劃僅處于專題規(guī)劃的地位。這一定位，減弱了國土空間規(guī)劃的權(quán)威性和約束力，也與機構(gòu)改革決定中提出的“科學設(shè)定宏觀管理部門職責和權(quán)限，強化制定展戰(zhàn)略、統(tǒng)一規(guī)劃體系的職能”稍顯偏差。

2.2 土地規(guī)劃信息不足，更新緩慢，規(guī)范力度不夠

我國在對土地使用情況的信息上，呈現(xiàn)出更新緩慢與信息滯后的特點，第二次全國土地調(diào)查是2009年，第三次全國土地調(diào)查是2019年，間隔了十年，而這十年是經(jīng)濟高速發(fā)展時期，全國的城鄉(xiāng)建設(shè)情況發(fā)生了巨大變化，對于土地的使用情況掌握不及時，導致許多土地信息滯后，不能反映最新的土地使用情況，而且每次對土地使用信息的調(diào)查和更新都需要耗費大量的人力、物力和時間，工程量大，過程煩瑣，這一特點也導致了我國對于土地規(guī)劃的規(guī)范、管理不夠。

2.3 學科體系建設(shè)落后于社會經(jīng)濟發(fā)展需要

當今社會經(jīng)濟高速發(fā)展，社會已經(jīng)無法滿足于我國現(xiàn)有的國土空間規(guī)劃理念與方法體系，也并沒有適應(yīng)時代要求、與生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展等觀念相結(jié)合的支撐體系出現(xiàn)?？臻g規(guī)劃體系開始向“以人為本”與“生態(tài)文明”轉(zhuǎn)變，然而，在現(xiàn)有的空間規(guī)劃學科體系建設(shè)中，這兩個理念并沒有得到整合和落實，這使得規(guī)劃編制與實施遭遇科學性和權(quán)威性的質(zhì)疑。

2.4 在規(guī)劃上導致資源浪費

目前，我國的國土規(guī)劃工作者們，對于國土空間的規(guī)劃認識還不夠全面，在規(guī)劃過程中的考慮也就存在不周全的地方，比如對生態(tài)環(huán)境考慮不到位，未將其完全納入國土規(guī)劃的考慮范圍內(nèi)，因此會導致國土規(guī)劃不協(xié)調(diào)。由于我國的國土空間規(guī)劃體系還不夠成熟，就會使我們在規(guī)劃建設(shè)過程中，可能會出現(xiàn)重復或者脫節(jié)的規(guī)劃，而按照這種規(guī)劃進行建設(shè)，則會造成有的地方建造過后又進行二次改造，而有的地方則是一次都沒有建設(shè)過，這將使資源嚴重浪費，是不利于我國國土空間規(guī)劃持續(xù)健康發(fā)展。

3 基于土地利用規(guī)劃視角的國土空間規(guī)劃體系建設(shè)方法

3.1 加強與國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)

從規(guī)劃的性質(zhì)和定位來看，國土空間規(guī)劃和國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃在本質(zhì)上是有區(qū)別的。國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃是針對宏觀政策和經(jīng)濟發(fā)展的一個中短期規(guī)劃，是對國家戰(zhàn)略的一個短期落實;而國土空間規(guī)劃是強調(diào)空間有序發(fā)展和用途管控的一個中長期空間發(fā)展和管理戰(zhàn)略。二者應(yīng)該是一個并列關(guān)系，而不是從屬關(guān)系 ;應(yīng)以銜接為主，而非服從為主。特別是市縣層面，二者的關(guān)系應(yīng)當由黨委政府來加強協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)“一張藍圖”干到底的改革目標。

3.2 建立城市規(guī)劃與土地規(guī)劃共用的信息平臺

原城市規(guī)劃信息為了便于與建筑管理銜接，多使用CAD矢量信息平臺;而土地利用規(guī)劃基于大地信息管理，多基于GIS數(shù)據(jù)平臺。兩個信息平臺雖然有數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換接口，但由于數(shù)據(jù)庫方式不同，坐標系和信息錄入的標準不同，無法實現(xiàn)海量數(shù)據(jù)的精準對接、便利管理和實時查閱。國土空間規(guī)劃體系已提出建立統(tǒng)一的信息平臺建設(shè)的要求，應(yīng)進一步利用5G技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺，構(gòu)建既安全保密又便捷實用、兼顧城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的信息平臺，提升國土空間規(guī)劃管理效率。

3.3 深入推進技術(shù)、法規(guī)、學科建設(shè)融合

一是要加快制定完備的國土空間規(guī)劃法律法規(guī)體系，理清當前過渡時期的法律銜接和立廢改釋工作。盡快確定國土空間規(guī)劃作為上位規(guī)劃的法律地位，才能更好地保證專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的有效落實。二是要建立完善的空間規(guī)劃編制與實施規(guī)則?！岸嘁?guī)合一”難就難在合字。三是要逐步加強國土空間規(guī)劃的學科建設(shè)和理論體系發(fā)展。雖然空間規(guī)劃起源于歐洲，但我國目前在實踐過程中也積累了大量的改革和實證材料。機構(gòu)改革背景下，更多地應(yīng)關(guān)注如何融合和構(gòu)建各類規(guī)劃的理論和思維，來實現(xiàn)國土空間優(yōu)化重組的總目標。

3.4 增加以環(huán)境生態(tài)為導向的規(guī)劃分析方法

在國土空間規(guī)劃的過程中，一定不能全國各地都套用一個方法，應(yīng)當具體地區(qū)具體分析，即強化環(huán)境導向的分析方法，讓國土空間規(guī)劃不僅體系完整，而且內(nèi)容全面。例如，我國南北方地區(qū)的環(huán)境差別很大，南方沿海地區(qū)多炎熱濕潤，北方地區(qū)干燥寒冷，這就要求南方規(guī)劃者在規(guī)劃城市道路時，著重考慮道路的排水以及道路鋪設(shè)材料的耐熱性;而北方的規(guī)劃者則應(yīng)對防滑和防凍的問題更為重視。

結(jié)語：綜上所述，在新時代背景下，通過提升土地資源的利用水平、完善國土空間規(guī)劃內(nèi)容，對促進國家經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展有著非常重要的作用。只有明確方向，正確認識問題，精準實施策略，才能保證國土空間規(guī)劃具有科學性、實用性和時效性，才能符合時代發(fā)展特征。

參考文獻

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