文/中國(guó)石油大學(xué)（北京）黨政辦公室 許博 洪麗燕

一、高校依法治校的形勢(shì)和任務(wù)

高校依法治校是指運(yùn)用法治思維和方式對(duì)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理。黨的十九大將全面依法治國(guó)作為社會(huì)主義基本方略之一，依法治校是依法治國(guó)在高校的重要體現(xiàn)，是新時(shí)代高校提升治理能力和治理體系的重要手段，為高校落實(shí)立德樹人根本任務(wù)提供法治保障。《依法治教實(shí)施綱要（2016-2020年）》不僅對(duì)依法治教的總體要求進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，而且在第五點(diǎn)“深入推進(jìn)各級(jí)各類學(xué)校依法治校”中對(duì)學(xué)校章程建設(shè)、現(xiàn)代學(xué)校制度、師生權(quán)益保護(hù)、示范校創(chuàng)建活動(dòng)四個(gè)方面進(jìn)行了重點(diǎn)論述，為新時(shí)代依法治校建設(shè)提供了有力的理論指導(dǎo)和可行的措施引導(dǎo)。

我國(guó)已基本形成教育法治的體系框架。一是在基本法律方面，根據(jù)《憲法》的相關(guān)規(guī)定，針對(duì)高校管理出臺(tái)了《教育法》《高等教育法》等法律法規(guī)，為高校依法治校工作提供了法律依據(jù)。二是在具體實(shí)行規(guī)則方面，為了細(xì)化高校管理工作，也相繼出臺(tái)了《學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等相關(guān)細(xì)則規(guī)定。法律體系的不斷完善為高校依法治校工作的推進(jìn)提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

依法治校為全面深化改革提供了法律制度保障。2018年召開的全國(guó)教育法治工作會(huì)議明確了全面推進(jìn)依法治教的科學(xué)內(nèi)涵和實(shí)踐，要義為深化教育法治做出頂層設(shè)計(jì)，為高等學(xué)校依法治校、依法辦學(xué)做出全面部署。推進(jìn)依法治校需要以當(dāng)前教育法律法規(guī)為依據(jù)，以學(xué)校章程為基礎(chǔ)和前提，建立健全高校內(nèi)部規(guī)章制度，理順內(nèi)部管理體制機(jī)制，提升學(xué)校整體管理水平；推進(jìn)依法治校要保障權(quán)力運(yùn)作的公開性與透明性，避免管理工作中違法違規(guī)行為出現(xiàn)，督促和保障規(guī)章制度有效執(zhí)行；推進(jìn)依法治校需要樹立依法治校理念，要做好教職工相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，通過(guò)加強(qiáng)普法教育提升師生法治觀念，使其主動(dòng)參與學(xué)校內(nèi)部治理。

二、高校依法治校出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）教職工法治意識(shí)不強(qiáng)。依法治校要求學(xué)校職能部門在履行管理職能時(shí)不僅要遵守與教育機(jī)構(gòu)相關(guān)的法律，也要嚴(yán)格遵守學(xué)校制定發(fā)布的規(guī)范性文件。但是在高校管理中，存在個(gè)別部門在管理事務(wù)中對(duì)于業(yè)務(wù)范圍涉及的法律法規(guī)掌握不全、理解不透的現(xiàn)象。主要體現(xiàn)在：在辦學(xué)實(shí)踐中遇到問(wèn)題容易以偏概全，對(duì)于學(xué)校發(fā)布的規(guī)章制度不了解，不能夠嚴(yán)格按照規(guī)定的程序和流程處理事務(wù)；在起草規(guī)范性文件時(shí)未能從全局考慮，或是根據(jù)上級(jí)要求臨時(shí)起草文件，導(dǎo)致后續(xù)再采取“打補(bǔ)丁”的方式。

（二）學(xué)生管理程序有待規(guī)范。綜合現(xiàn)在高校頻發(fā)的學(xué)生管理案件來(lái)看，當(dāng)事學(xué)生多數(shù)提出高校在對(duì)其進(jìn)行違紀(jì)行為處分或相關(guān)事項(xiàng)處理時(shí)，存在違反法定程序、違反程序正當(dāng)原則，其中主張較為集中的兩點(diǎn)是高校在處分過(guò)程中剝奪了學(xué)生陳述和申辯的權(quán)利，以及高校在作出處分決定后沒有送達(dá)給學(xué)生本人并告知權(quán)利救濟(jì)途徑及程序。雖然《教育法》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等法律法規(guī)均賦予高?？梢栽谧灾鬓k學(xué)權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)規(guī)定對(duì)學(xué)生進(jìn)行違紀(jì)處分，并為學(xué)生維權(quán)提供了制度依據(jù)，還明確規(guī)定學(xué)校的告知送達(dá)義務(wù)與學(xué)生陳述和申辯的權(quán)利。但是，有些學(xué)校在學(xué)生違紀(jì)事件發(fā)生時(shí)，沒有按照上級(jí)文件精神規(guī)范學(xué)生受處分的正當(dāng)程序。同時(shí)，也存在學(xué)校關(guān)于學(xué)生違紀(jì)處理辦法制定不合理沒有充分保障學(xué)生權(quán)利。

（三）人事聘用流程有待規(guī)范。隨著高等學(xué)校人事制度的改革，以及一些高校存在事業(yè)編制超額的現(xiàn)象，現(xiàn)在多數(shù)高校開始采取多元化用工模式，如校聘非事業(yè)編制、合同制等。與此同時(shí)，高校涉訴的人事爭(zhēng)議類案件也與日增加，其中多數(shù)案件仲裁委全部或部分支持了勞動(dòng)者的主張。綜合而言，勞動(dòng)糾紛的發(fā)生主要有：1.合同簽訂中：外聘人員流動(dòng)性較大，多數(shù)部門（單位）與外聘人員簽訂勞動(dòng)合同通常為“一年一簽”。由此引發(fā)員工工作兩年即已經(jīng)連續(xù)簽訂了兩次固定期限合同后要求簽訂無(wú)固定期限勞動(dòng)合同，提高了學(xué)校解除單方面合同的條件。2.勞動(dòng)合同解除中：?jiǎn)挝煌ǔＲ罁?jù)《勞動(dòng)合同法》第三十九條第一項(xiàng)“嚴(yán)重違反用人單位的規(guī)章制度的”，以及第二項(xiàng)“嚴(yán)重失職，營(yíng)私舞弊，給用人單位造成重大損害的”，而單方解除勞動(dòng)合同。但是，現(xiàn)實(shí)中往往由于管理不規(guī)范、相關(guān)記錄缺失，導(dǎo)致用人單位承擔(dān)舉證不利的后果。

（四）合同管理有待規(guī)范。學(xué)校日常工作中涉及大量合同文件，相關(guān)管理制度仍存在空白。沒有規(guī)范化合同的簽訂及審批流程，缺乏對(duì)合同簽訂及履行中必要的監(jiān)管，導(dǎo)致各個(gè)部門之間存在各自為政、多頭對(duì)外的情況。多數(shù)學(xué)校在合同管理中主要存在以下幾點(diǎn)問(wèn)題：一是合同主體不適格，比如學(xué)校非法人二級(jí)單位以學(xué)校名義對(duì)外簽訂的合同。二是合同內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)，如勞動(dòng)合同中勞動(dòng)者日常工作的具體內(nèi)容，違規(guī)事項(xiàng)未進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。三是合同管理不規(guī)范，如未經(jīng)部門負(fù)責(zé)人簽字即加蓋二級(jí)單位的行政公章。此外，合同資料分散在學(xué)校各部門單位，因此不利于對(duì)合同資料進(jìn)行統(tǒng)一管理，若遇到部門機(jī)構(gòu)重新劃分，容易造成資料遺失，材料無(wú)法及時(shí)歸檔，在學(xué)校進(jìn)行財(cái)務(wù)清算時(shí)會(huì)造成賬目核對(duì)不上的后果。學(xué)校也不便于從全局角度處理與校外的合同關(guān)系，可能存在一定的隱患。

三、高校推進(jìn)依法治校工作的建議

（一）提高制度建設(shè)質(zhì)量。學(xué)校制定規(guī)章制度，要廣泛征求校內(nèi)外利益相關(guān)方的意見。建立健全各種辦事程序、內(nèi)部機(jī)構(gòu)組織規(guī)則、議事規(guī)則等，形成健全、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系。建立規(guī)范性文件定期清理制度，清理結(jié)果向師生公布。匯編并公布實(shí)施中的規(guī)章制度，便于師生了解、查閱。

（二）增強(qiáng)普法教育。在教師的入職培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)中，明確法制教育的內(nèi)容與學(xué)時(shí)，建立健全考核制度，重要的和新出臺(tái)的教育法律、法規(guī)要實(shí)現(xiàn)教師的全員普及或解讀。要使學(xué)生通過(guò)課堂教學(xué)、主題活動(dòng)、社會(huì)實(shí)踐等多種方式，掌握法律知識(shí)，培養(yǎng)法治理念。通過(guò)邀請(qǐng)法律顧問(wèn)對(duì)涉及情況較多的勞務(wù)合同、經(jīng)濟(jì)糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等事宜開展專題法律知識(shí)講座，要做到學(xué)校職能部門工作人員法務(wù)知識(shí)輪訓(xùn)全覆蓋。

（三）規(guī)范學(xué)生管理機(jī)制。高校是獨(dú)立法人單位，法律賦予了充分的辦學(xué)自主權(quán)。2015-2017年高校涉訴裁判事件達(dá)到2359件，敗訴案件多為程序不當(dāng)而非實(shí)體不當(dāng)。在有法可依的基礎(chǔ)上，學(xué)校應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行管理規(guī)范，確保程序正當(dāng)，遵守法律底線。尤其是在做出對(duì)教師、學(xué)生不利的處理或處分決定時(shí)，要嚴(yán)格按照國(guó)家或?qū)W校規(guī)定，給予其充分的陳訴和申辯機(jī)會(huì)。

（四）規(guī)范人事管理機(jī)制。根據(jù)目前相關(guān)的司法判例，學(xué)校經(jīng)常舉證不充分，究其原因還是日常管理過(guò)程中不規(guī)范。比如，有的部門不進(jìn)行考勤，也沒有簽到表，或者雖然有考勤表，但是沒有員工簽字，員工對(duì)于考勤表的真實(shí)性往往提出質(zhì)疑。不同于一般民事案件中“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則，勞動(dòng)糾紛中，相關(guān)規(guī)范性文件賦予了用人單位更重的舉證責(zé)任。因此，高校在聘用人員時(shí)，要在合同中明確雙方的權(quán)利義務(wù)；管理過(guò)程中，要加強(qiáng)管理規(guī)范化，做好日常工作的相關(guān)記錄，避免學(xué)校在涉訴案件中承擔(dān)舉證不利的后果。

（五）規(guī)范合同管理流程。一是完善合同管理制度。為規(guī)范學(xué)校合同管理，防范合同風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)學(xué)校合法權(quán)益，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，學(xué)校應(yīng)當(dāng)制定符合本單位實(shí)際情況的合同管理辦法，明確合同管理中的歸口管理部門、承辦單位及負(fù)責(zé)人的主要職責(zé)。二是需進(jìn)一步完善合同管理體系。學(xué)校各單位應(yīng)設(shè)立明確的合同管理人員，組織對(duì)合同業(yè)務(wù)的統(tǒng)一管理，使得松散的合同管理工作形成有機(jī)的整體。加強(qiáng)對(duì)合同管理流程參與部門、人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，促使合同管理流程規(guī)范化。三是建立學(xué)校合同管理信息化平臺(tái)。將合同管理流程加以固化，提高了合同管理業(yè)務(wù)的處理速度，也減少了差錯(cuò)和舞弊的發(fā)生。同時(shí)通過(guò)信息化管理系統(tǒng)的運(yùn)用，使合同業(yè)務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)規(guī)范管理、互聯(lián)互通，為學(xué)校實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的數(shù)據(jù)管理提供了良好的平臺(tái)支撐。