關(guān)雪梅 李彩鸚 薛原

1.北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院； 2.北京金凱偉業(yè)咨詢有限公司

一、評(píng)價(jià)的基本概況

北京高校從2013年下半年，按照北京市財(cái)政局的要求，開始啟動(dòng)內(nèi)部控制工作。其核心是風(fēng)險(xiǎn)防控，特別要注意的是所要控制的是風(fēng)險(xiǎn)而不是人，是要把風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)，防控經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。內(nèi)部控制既是制衡機(jī)制，也是保護(hù)機(jī)制，就像機(jī)動(dòng)車的剎車系統(tǒng)，保證單位運(yùn)行中的經(jīng)濟(jì)安全。

內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，是指單位在開展內(nèi)部控制建設(shè)之前，或在內(nèi)部控制建設(shè)的初期階段，對(duì)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)情況進(jìn)行的“摸底”評(píng)價(jià)。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，不同于內(nèi)部控制建設(shè)評(píng)價(jià)，而類同于內(nèi)部控制建設(shè)中的“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，是內(nèi)部控制建設(shè)工作的重要組成部分，屬于前端和基礎(chǔ)性工作，同時(shí)也是內(nèi)部控制體系不斷完善的基礎(chǔ)。

（一）評(píng)價(jià)的背景和目的

2008年5月22日，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范>的通知》（財(cái)會(huì)〔2008〕7號(hào)），率先在企業(yè)范圍內(nèi)推廣內(nèi)部控制規(guī)范，提出了與COSO五要素①相銜接的內(nèi)部控制體系。

圖1：基于COSO五要素的內(nèi)部控制框架示意圖

2012年11月29日，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）>的通知》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）（以下簡稱《規(guī)范通知》），從2014年1月1日起開始實(shí)施，該規(guī)范明確了內(nèi)部控制的定義和目標(biāo)、內(nèi)部控制原則、內(nèi)部控制方法等，相關(guān)規(guī)定要求與基于COSO五要素的內(nèi)部控制框架基本吻合。單位層面內(nèi)部控制對(duì)應(yīng)于“控制環(huán)境”要素，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)應(yīng)于“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”要素，業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制對(duì)應(yīng)于“控制活動(dòng)”要素，內(nèi)部控制體系信息化對(duì)應(yīng)于“信息溝通”要素，“評(píng)價(jià)與監(jiān)督”對(duì)應(yīng)于“監(jiān)督”要素。2016年6月和7月，財(cái)政部、北京市財(cái)政局先后發(fā)布了通知，提出開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，并明確了的相關(guān)要求。

評(píng)價(jià)能使各單位發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)工作中正在運(yùn)行的制度、程序、措施等存在的問題，對(duì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效防控。

圖2：內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)目的示意圖

（二）評(píng)價(jià)方法

結(jié)合內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的特點(diǎn)及高校實(shí)際情況，評(píng)價(jià)一般采用資料評(píng)價(jià)、人員訪談、穿行測(cè)試等方法開展：

1.資料評(píng)價(jià)：通過收集內(nèi)部控制相關(guān)的制度規(guī)定、各控制環(huán)節(jié)的簽字單據(jù)、申請(qǐng)審批表單等資料，評(píng)價(jià)單位內(nèi)部控制要求及實(shí)際落實(shí)情況。《評(píng)價(jià)通知》的附件2“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)分表填表說明”中，明確指出了各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)打分時(shí)應(yīng)參考的文件記錄，如對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約情況指標(biāo)應(yīng)查看權(quán)利清單及相關(guān)制度文件、預(yù)算執(zhí)行差異率可查看財(cái)政部門預(yù)算批復(fù)即單位財(cái)務(wù)報(bào)表等，因此內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)主要通過資料評(píng)價(jià)，既檢查相關(guān)資料獲取所需信息，且在評(píng)價(jià)過程中將相關(guān)文件作為支撐材料制成資料手冊(cè)備查。

2.人員訪談：通過對(duì)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員進(jìn)行一對(duì)一的訪談，了解各關(guān)鍵崗位的人員職責(zé)、工作流程、表單交接情況等，評(píng)價(jià)單位內(nèi)部控制流程及具體實(shí)施情況。在資料評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，為了進(jìn)一步了解單位內(nèi)部控制體系的現(xiàn)狀，評(píng)價(jià)工作人員可通過訪談，獲得內(nèi)部控制體系的第一手資料，更深入掌握單位現(xiàn)行內(nèi)部控制制度運(yùn)行有效性的信息。

3.穿行測(cè)試：通過模擬核心業(yè)務(wù)的流程操作，整理核心業(yè)務(wù)的制度要求、表單流轉(zhuǎn)、審核審批情況，梳理業(yè)務(wù)流程，評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)單位業(yè)務(wù)控制方面的薄弱環(huán)節(jié)。評(píng)價(jià)工作人員可追蹤某項(xiàng)或某幾項(xiàng)業(yè)務(wù)在流程中如何生成、記錄、處理和報(bào)告以及相關(guān)控制如何執(zhí)行，如具體追蹤單位的一項(xiàng)支出如何審批同意支出、同意支出后如何使用、如何報(bào)銷、如何在報(bào)告中反映等各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)及其相關(guān)控制如何執(zhí)行，以此確定流程和控制是否和評(píng)價(jià)工作人員了解的一致、是否嚴(yán)格按制度規(guī)定執(zhí)行、是否存在內(nèi)部控制缺陷。

二、評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)

（一）評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，是內(nèi)部控制建設(shè)的重要組成部分

實(shí)際上，評(píng)價(jià)類似于“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，找到現(xiàn)行內(nèi)部控制體系的疏漏，以便有針對(duì)性地對(duì)薄弱之處進(jìn)行整改完善，從而有效推動(dòng)單位該體系建設(shè)；此外，單位以后年度需對(duì)已建成的內(nèi)部控制體系進(jìn)行完善時(shí)，亦需進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估②以便摸底內(nèi)部控制體系的缺陷，從而更好地完善內(nèi)部控制體系。因此，評(píng)價(jià)是內(nèi)部控制建設(shè)的規(guī)定動(dòng)作，是財(cái)政部門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步明確和細(xì)化。

圖3：內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)與內(nèi)部控制體系關(guān)系的示意圖

（二）評(píng)價(jià)工作相較風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估更豐富，有其獨(dú)具的特點(diǎn)

雖然內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但仍有其獨(dú)有的特點(diǎn)：

第一，評(píng)價(jià)是為了推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)順利開展，因此側(cè)重于對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)開展情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，相比風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提出了一些額外要求，如在單位層面評(píng)價(jià)要點(diǎn)中包括“開展內(nèi)部控制專題培訓(xùn)”等內(nèi)容，要求單位根據(jù)國家相關(guān)政策、“三定”方案、崗位職責(zé)、發(fā)展目標(biāo)等內(nèi)容進(jìn)行專題培訓(xùn)，并通過梳理組織及業(yè)務(wù)流程進(jìn)行查漏補(bǔ)缺和流程再造。

第二，從《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》篇幅上來看，業(yè)務(wù)層面控制的篇幅要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于單位層面篇幅，但是在評(píng)價(jià)中，單位層面評(píng)價(jià)共占60分，多于業(yè)務(wù)層面評(píng)價(jià)的40分，這實(shí)際上也提醒各行政事業(yè)單位在根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果開展內(nèi)部控制建設(shè)的過程中，充分重視單位層面控制建設(shè)工作，因?yàn)閱挝粚用婵刂仆ǔＥc單位整體存在廣泛聯(lián)系，影響單位各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)開展，導(dǎo)致單位層面控制的缺陷通常對(duì)單位自身的危害會(huì)更加重大。

三、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用和成果報(bào)告內(nèi)涵

（一）評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用—“以評(píng)促建”，推動(dòng)內(nèi)部控制體系完善

評(píng)價(jià)是為內(nèi)部控制建設(shè)提供參考和指導(dǎo)，確保內(nèi)部控制全面覆蓋單位主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、彌補(bǔ)現(xiàn)有缺陷。因此，評(píng)價(jià)完成之后，需要對(duì)評(píng)價(jià)打分結(jié)果進(jìn)行梳理總結(jié)，得分較低的方面則是單位內(nèi)部控制存在缺陷的方面，需進(jìn)一步對(duì)照薄弱環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，從而達(dá)到以評(píng)促建的目的，推動(dòng)控制體系建設(shè)更加完善。

同時(shí)，評(píng)價(jià)的結(jié)果還應(yīng)用于經(jīng)驗(yàn)交流和分享，將評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行橫向?qū)Ρ龋偨Y(jié)歸納各單位經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，方便各單位交流和借鑒其他同類單位有效的內(nèi)部控制措施，從而更加有效防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）成果報(bào)告內(nèi)涵—明確整改措施，提升控制效果

《評(píng)價(jià)通知》明確規(guī)定，各行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的成果報(bào)告為：內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)報(bào)告和內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作總結(jié)報(bào)告。

在評(píng)價(jià)報(bào)告中，單位應(yīng)重點(diǎn)說明評(píng)價(jià)扣分情況，應(yīng)詳細(xì)說明存在扣分的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)要點(diǎn)、扣分原因，后續(xù)的工作內(nèi)容、完成時(shí)限等，確保單位認(rèn)真分析內(nèi)部控制存在的現(xiàn)有缺陷，認(rèn)真思考提高內(nèi)部控制水平和效果的措施。評(píng)價(jià)報(bào)告撰寫完成后，應(yīng)向單位主要負(fù)責(zé)人匯報(bào)，以確保其領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組能夠?qū)⑾嚓P(guān)建議落到實(shí)處。

另外，內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)際上是一項(xiàng)永不停止的工作，隨著法律環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等外部環(huán)境以及單位組織架構(gòu)等內(nèi)部環(huán)境的改變，單位需要重新對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估，內(nèi)部控制也應(yīng)隨之進(jìn)行更新和完善。因此，高校應(yīng)充分重視評(píng)價(jià)工作，促進(jìn)內(nèi)部控制的良性循環(huán)發(fā)展，有效杜絕廉政風(fēng)險(xiǎn)。

注釋：

①由美國COSO委員會(huì)（全國反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)發(fā)起人委員會(huì)）提出，具體包括：環(huán)境控制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控等五大要素。

②操作流程可參照內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的要求，亦可根據(jù)實(shí)際情況簡化操作。