王 迪，劉 雪

引 言

隨著我國工業(yè)化進程的不斷推進，區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染問題日趨嚴峻并制約社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展(Wu et al, 2018)。生態(tài)文明建設(shè)是實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，已成為解決中國資源耗竭、環(huán)境污染、生態(tài)惡化等問題的關(guān)鍵戰(zhàn)略(Zhang et al, 2018; Foster, 2017)。江蘇省作為沿海經(jīng)濟發(fā)達省份之一，其地理區(qū)位優(yōu)越，經(jīng)濟基礎(chǔ)良好，但面臨著資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)退化等方面的諸多挑戰(zhàn)。為此，江蘇省先后出臺一系列生態(tài)文明相關(guān)的政策文件，并把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系。但是，隨著大量相關(guān)政策文件的頒布，江蘇省經(jīng)濟社會快速發(fā)展與資源環(huán)境承載能力之間的矛盾依然突出。對此，有必要量化分析江蘇省生態(tài)文明政策文件的影響效力，評估不同類型政策工具的實施效果。為解決上述問題，本文針對江蘇省生態(tài)文明相關(guān)政策文件進行量化分析與政策效果評估。

一、 文獻綜述

就政策效力研究現(xiàn)狀而言，現(xiàn)有研究多是關(guān)注政策執(zhí)行后的最終結(jié)果如何，而對于政策文件本身卻鮮有考察(Rosenbaum et al, 2017；林伯強等，2019；李衛(wèi)兵等，2019；Zhang et al, 2019；Dong et al, 2019)。事實上，政策效果在政策執(zhí)行過程中往往受多個因素多個主體的影響，傳統(tǒng)的政策評價方法(如斷點回歸、雙重差分、工具變量法等)傾向于以政策評估結(jié)果衡量政策本身的優(yōu)劣與否，而并未將政策本身的內(nèi)容和相應(yīng)的執(zhí)行效果相結(jié)合，易導致政策評價的主觀性和不確定性(張國興等，2014；王幫俊，2019)。有鑒于此，如何從政策文本出發(fā)量化其政策效力，成為當前國內(nèi)外學者的研究重點。

通常而言，政策效力是指政策文本的內(nèi)容效度及其影響力。國內(nèi)眾多學者從政策力度、政策目標、政策措施和政策反饋等維度對其進行了廣泛的研究(羋凌云等，2017)。其中，政策力度用于反映政策的法律效力和影響力，其大小主要取決于政策發(fā)布部門的層級，用以反映政府部門對生態(tài)文明建設(shè)的重視程度；政策措施通常是指政府為實現(xiàn)既定目的所采取的手段和方法，大體可以分為命令控制型、經(jīng)濟激勵型、信息引導型與自愿參與型四種形式；政策目標用于反映政策目標的可度量程度，目標越量化得分越高；政策反饋是指政策性的法律法規(guī)、通知文件等在執(zhí)行過程中是否具有規(guī)定的執(zhí)行報告以及政策效果反饋機制(朱春奎，2011)。

一般而言，高層政府部門發(fā)布的政策文件，其政策適用性較廣，政策力度較大，而具體到對某一主體的約束力則相對較小，進而對政策目標和政策措施的量化分析和評估也會更差(張國興，2017)。由于不同政策措施的實施目標、作用對象不同，并且不同政策工具的行為動力、強制化程度及其表現(xiàn)形式也有所差異，其相應(yīng)政策效力也會有所不同。基于上述考慮，本文從政策力度、政策措施、政策目標和政策反饋四個維度對江蘇省生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)政策進行文本分析，以求識別出不同政策工具的影響效力。

針對生態(tài)文明政策，國內(nèi)學者從不同角度也開展了一系列的研究。劉曉光等(2015)以農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)為出發(fā)點，借助內(nèi)容分析方法從不同的維度對中國240件生態(tài)文明建設(shè)政策的文本形式進行定性分析，發(fā)現(xiàn)不同維度上的政策制度存在不同的問題；冉連(2017)以1978—2016年相關(guān)政策文本為樣本，對中國綠色治理在生態(tài)文明建設(shè)中的文本內(nèi)容進行分析；張振華等(2018)針對中國特色社會主義生態(tài)文明制度體系，從不同層面對其進行政策梳理，最終提出了相應(yīng)的生態(tài)文明治理體；王印紅等(2017)收集了30個省區(qū)市地方政府的相關(guān)的工作報告，通過文本分析方法對地方政府生態(tài)環(huán)境治理的注意力進行了統(tǒng)計分析，為推進我國生態(tài)文明建設(shè)提供了一定的制度保障。

綜上所述，國內(nèi)外學者有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)政策評估的研究集中于水環(huán)境、大氣環(huán)境等某一具體的領(lǐng)域，多是通過構(gòu)建指標體系間接評估政策最終的執(zhí)行效果，并且更多地集中在國家層面，而有關(guān)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)政策文本分析以及不同類型政策工具的影響效力的研究相對較少。本文將通過對江蘇省生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的政策文本進行梳理歸納，并對其政策內(nèi)容進行量化處理，從不同維度對政策文本進行效力分析，進一步檢驗不同類型政策工具對區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的異質(zhì)性影響，以求為未來區(qū)域生態(tài)文明政策的制定提供決策依據(jù)。

二、 方法與數(shù)據(jù)

(一) 政策效力評價體系

借鑒Libecap(1978)構(gòu)建法律指數(shù)的思想，本文根據(jù)政策發(fā)布部門與政策類型建立政策效力的量化指標，并在張國興等(2014)與羋凌云等(2017)的研究基礎(chǔ)上，確定區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)政策效力評價的指標賦值方式與評分標準(見表1)。

續(xù)表1

(二) 政策效力測度模型

在確定政策量化標準之后，本文邀請六位高校研究能源與環(huán)境政策領(lǐng)域的專家、三名課題組內(nèi)部成員組成評估小組，分別對考察期內(nèi)122條江蘇省生態(tài)文明相關(guān)政策從政策力度、政策目標、政策措施和政策反饋四個維度進行賦值。通過公式(1)計算第i年度所研究政策的整體效力，用公式(2)計算第i年度所研究政策的平均效力。

(1)

(2)

其中，i表示政策開始執(zhí)行的年份；N表示第i年開始執(zhí)行的政策數(shù)量；j表示第i年開始執(zhí)行的第j項政策，(mj+bj+fj)表示第j項政策的政策措施、政策目標與政策反饋的得分；pj表示第j項政策的政策力度得分；EPEi表示第i年促進生態(tài)文明建設(shè)的政策的整體效力；AEPEi表示第i年促進生態(tài)文明建設(shè)的政策平均效力。

(三) 異質(zhì)性政策工具效力評估

本文首先借鑒仇蕾與崔韻文(2018)的做法對區(qū)域生態(tài)文明水平(EEI)進行測度，以人均GDP(G)和人均生態(tài)足跡(ef)的比值來表示，用以反映區(qū)域生態(tài)文明相關(guān)政策的執(zhí)行效果(模型3)。

(3)

式中，ri為不同類型土地i的均衡因子，表示等量化處理后各種土地類型的權(quán)重系數(shù)；aj為人均第j種消費品所折算的生物生產(chǎn)性土地面積；cj與pj分別表示第j種消費品的人均消費量(kg)及其全球平均生產(chǎn)力(kg/hm2)。

在此基礎(chǔ)上，本文為考察不同政策工具對區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的異質(zhì)性影響，并綜合考慮區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展慣性以及不同政策工具的滯后效應(yīng)，建立模型(4)，以求識別區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的有效政策工具。

lnEEIt=c+αlnEEIt-1+β1LAWt-d+β2ECOt-d+β3INSt-d+β4VOLt-d+εt

(4)

式中，LAW、ECO、INS與VOL分別表示命令控制型、經(jīng)濟激勵型、信息引導型與自愿參與型政策工具的政策效力；α與βi為待估系數(shù)；t表示政策的執(zhí)行年份；d表示滯后期；εt表示隨機誤差項。為消除可能的共線性并保證數(shù)據(jù)平穩(wěn)性，本文對相關(guān)變量數(shù)據(jù)進行了取對數(shù)處理。

(四) 數(shù)據(jù)來源

通過萬方數(shù)據(jù)庫、《中國法律檢索系統(tǒng)》等對“生態(tài)文明”“生態(tài)建設(shè)”等關(guān)鍵詞進行檢索，搜集到2003-2018年江蘇省及其轄區(qū)相關(guān)的生態(tài)文明政策文件122條，本文對其進行文本分析。在對生態(tài)文明水平EEI的測度中，人均GDP數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》，并以2015年為基期按照可比價進行折算；人均生態(tài)足跡(測算結(jié)果見表2)，其生物資源消費包括農(nóng)產(chǎn)品、動物產(chǎn)品、林產(chǎn)品、水果和木材等，能源消費包括煤、焦炭、燃料油、原油、汽油、柴油和電力等，相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《江蘇省統(tǒng)計年鑒》、《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》和《中國能源統(tǒng)計年鑒》以及聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。均衡因子ri主要參考GFN(2010)的測算結(jié)果(耕地為2.82、林地為1.10、草地為0.54、水域為0.20、建筑用地為2.82、化石燃料用地為1.14)。

表2 江蘇省人均生態(tài)足跡值

三、 實證分析

(一) 政策效力的演變趨勢

本文對2003—2018年江蘇省生態(tài)文明相關(guān)的政策文本進行梳理，并借助模型(1)和模型(2)對其整體效力與平均效力進行測算，結(jié)果如圖1所示?？傮w來看，江蘇省生態(tài)文明政策整體效力與其政策數(shù)量的變化趨勢基本一致，而年均政策效力偏小。究其原因，政策整體效力的變化主要受到政策發(fā)布數(shù)量的累積效應(yīng)影響，而地方政府對政策措施、政策目標等作用機理的重視不夠，導致年均政策效力偏低，表明相關(guān)政策質(zhì)量仍有待于進一步完善與落實。

圖1 相關(guān)政策整體效力、平均效力及政策數(shù)量的演變

從變化趨勢上來看，2013年以前江蘇省更多關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)，生態(tài)文明相關(guān)政策的發(fā)布數(shù)量和整體政策效力均處于較低水平。而在2013年之后，江蘇省為響應(yīng)國家號召頒布了《江蘇省生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要》，生態(tài)文明建設(shè)成為地方政府的工作重點，生態(tài)文明相關(guān)的政策數(shù)量大幅度增長，其政策整體效力隨著政策發(fā)布數(shù)量的增長而顯著提高。相比之下，江蘇省生態(tài)文明相關(guān)政策的年均效力并未隨著政策數(shù)量的增加而有所提高，反映出既有的政策需要強化政策執(zhí)行力度，也需要進一步明確政策目標，并采取切實可行的政策規(guī)制工具。

(二) 政策效力解構(gòu)與比較

為分析江蘇省生態(tài)文明相關(guān)政策年均效力較低的原因，本文從政策力度、政策目標、政策措施與政策反饋四個維度對其進行解構(gòu)，結(jié)果如圖2所示?？傮w來看，政策效力四個維度的變化趨勢并不一致，說明江蘇省生態(tài)文明政策協(xié)同性有待提升。具體而言，國家各部委頒布的相關(guān)條例、規(guī)定和通知等相對較少，間接影響了區(qū)域生態(tài)文明政策的平均效力，從而導致政策措施、政策目標以及政策力度等缺乏宏觀戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性；此外，政策目標得分較高而政策措施得分較低，原因是政府對于政策實施的具體內(nèi)容有較為明確的規(guī)定，而對于政策落實的具體措施未能給予足夠重視；政策反饋的得分波動較大，反映出政策反饋不足，不能及時對政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的意外情況進行酌情調(diào)整。不同于已有的相關(guān)研究，江蘇省生態(tài)文明相關(guān)政策通常由全國人民代表大會等國家層面頒布，地方政府在此基礎(chǔ)上進行完善并落實，因而其政策力度的得分相對平緩且處于較高水平。

圖2 江蘇省生態(tài)文明政策效力解構(gòu)

為考察不同政策工具的影響效力，本文對四類政策工具在2003-2018年期間的政策效力進行分析。結(jié)果顯示，命令控制型政策工具的影響效力相對較大，其次是經(jīng)濟激勵型和信息型政策工具，而自愿參與型的政策工具的影響效力相對較低。這一結(jié)果表明，當前江蘇省生態(tài)文明政策主要以地方政府的行政命令為主，經(jīng)濟激勵型與信息引導型政策工具的影響力度相對較小，生態(tài)文明理念的輿論宣傳與對社會公眾參與的引導亟待加強。

(三) 異質(zhì)性政策工具影響效力評價

為考察不同政策工具的異質(zhì)性影響，本文進一步利用模型(4)對四類政策工具的影響效力進行實證檢驗，結(jié)果見表3(自愿參與型政策工具數(shù)據(jù)缺省，將此指標剔除)。回歸結(jié)果表明，調(diào)整后的R2值為85.67%，表明解釋變量對被解釋變量的解釋能力是較強的；F值通過檢驗，充分說明該模型整體的擬合程度相對較優(yōu)。模型設(shè)定過程中，考慮到政策效力賦值方法可能導致的多重共線性問題，本文利用方差膨脹因子VIF予以判斷，結(jié)果表明各因變量的VIF值均趨近于1，表明各因變量存在多重共線性問題的可能性較小?？紤]到各類政策工具的滯后影響，本文依據(jù)AIC準則和SC準則對各類政策工具的滯后期進行確定，結(jié)果表明命令控制型政策工具對區(qū)域生態(tài)文明績效有滯后2期的影響，而經(jīng)濟激勵型政策工具與信息引導型政策工具對其有滯后1期的影響。

表3 異質(zhì)性政策工具影響效力的檢驗結(jié)果

由表3可知，區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)具有一定的發(fā)展慣性，其前期政策績效對當期政策績效具有顯著影響。與此同時，不同政策工具對區(qū)域生態(tài)文明績效的影響也有所不同，且存在顯著的滯后效應(yīng)。命令控制型政策和經(jīng)濟激勵型政策能夠有效地提高江蘇省生態(tài)文明建設(shè)水平，系數(shù)分別為0.0032和0.0137，說明這兩種政策工具對于江蘇省生態(tài)文明建設(shè)具有顯著的促進作用。其中經(jīng)濟激勵型的政策效果更為明顯，其主要通過控制環(huán)保產(chǎn)品等的價格、提供補貼等方式提供給人們直接的經(jīng)濟刺激手段，使得企業(yè)、公眾等在生態(tài)文明建設(shè)期內(nèi)發(fā)揮良好的作用；而命令控制型的政策工具主要是針對生態(tài)文明建設(shè)進行一系列的行政管制辦法，從而保證政府部門制定的相關(guān)措施得以施行，顯著促進了生態(tài)文明建設(shè)水平。相比之下，信息引導型政策工具的實施效果并不理想，表明信息引導型政策工具盡管有助于營造良好的輿論環(huán)境，使得更多的群體意識到生態(tài)文明的重要性，但尚未提高社會公眾的參與動機和具體的應(yīng)用行動。羋凌云(2017)針對節(jié)能減排政策效力的研究也得出了類似結(jié)論，命令控制型與經(jīng)濟激勵型的政策工具的影響效力相對顯著，而信息引導型政策工具的影響效力相對較小。

四、 結(jié)論與建議

本文量化分析了江蘇省生態(tài)文明相關(guān)政策影響效力的演化趨勢，并評估了不同政策工具的異質(zhì)性影響。研究認為：(1) 考察期內(nèi)江蘇省生態(tài)文明政策數(shù)量與政策整體效力呈同向變化且波動較大，而政策年均效力波動較小且整體偏低；(2) 基于政策效力解構(gòu)與比較可知，江蘇省政策目標量化較為明確，政策措施相對豐富，但政策力度一般，政策反饋不足，使得政策平均效力難以有效提升；(3) 政策構(gòu)成類型和效力大小仍然以命令控制型、經(jīng)濟激勵型政策工具為主，信息引導型與公眾參與型政策工具的影響效力不足，不利于激發(fā)和保持于居民的主觀能動性；(4) 不同政策工具對區(qū)域生態(tài)文明績效的影響也有所不同，且存在顯著的滯后效應(yīng)，經(jīng)濟激勵型、命令控制型的政策工具的影響效果十分顯著，而信息引導型政策工具的影響效果卻并不顯著。

本文提出以下建議：優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，平衡各類政策措施。對于政策效力和實際的政策效果不佳的政策工具，相關(guān)部門應(yīng)究其原因并進行改善；充分發(fā)揮經(jīng)濟激勵型和命令控制型的政策作用，刺激社會、企業(yè)和公眾等主動參與生態(tài)文明建設(shè)；地方政府需不斷豐富信息型政策的內(nèi)容和形式，發(fā)揮自愿參與型政策工具的效力，形成頂層政府與基層群眾共同參與生態(tài)文明建設(shè)的社會風氣，力爭構(gòu)建一個政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。