湖北省武漢市人民檢察院課題組

摘 要：刑事訴訟中的程序空轉(zhuǎn)不僅拖延了訴訟周期，造成辦案效率低下和司法資源浪費(fèi)，而且增加了當(dāng)事人訴累，降低了人民群眾對(duì)司法辦案的正面評(píng)價(jià)。以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系旨在實(shí)現(xiàn)“有數(shù)量的質(zhì)量、效率和有質(zhì)量、效率的數(shù)量”的辦案目標(biāo)，在紓解程序空轉(zhuǎn)中發(fā)揮重要的作用。 “案-件比”通過(guò)引導(dǎo)檢察人員追求極致工作，強(qiáng)化引導(dǎo)偵查，并與其他制度形成良性循環(huán)等，可以有效減抑辦案過(guò)程中“兩退三延長(zhǎng)”等程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。在運(yùn)用“案-件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，要正確認(rèn)識(shí)“案-件比”在評(píng)價(jià)案件質(zhì)量中的作用，同時(shí)還需高度警惕“案-件比”對(duì)程序救濟(jì)的限制。

關(guān)鍵詞：“案-件比” 程序空轉(zhuǎn) 作用向度 理性認(rèn)知

一、問(wèn)題的引出：檢察工作中程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象頻發(fā)

隨著社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，人民群眾對(duì)司法產(chǎn)品的期待不再局限于合乎實(shí)體正義的審判結(jié)果，更增加了對(duì)訴訟程序流轉(zhuǎn)的有序和高效性的要求，而訴訟過(guò)程中的程序空轉(zhuǎn)則降低了人民群眾對(duì)司法的滿意度。刑事訴訟中的程序空轉(zhuǎn)是指在刑事案件偵查、起訴、審判過(guò)程中，辦案人員假借啟動(dòng)正當(dāng)訴訟程序而行延長(zhǎng)辦案期限之實(shí)的非必要、缺乏實(shí)質(zhì)作用的程序流轉(zhuǎn)。這本質(zhì)上是對(duì)程序的過(guò)度適用，是辦案人員未將工作做到極致而引發(fā)的程序回流，不僅拖延了訴訟周期，造成辦案效率的低下和司法資源的浪費(fèi)，而且增加了當(dāng)事人的訴累，降低人民群眾對(duì)程序公正和辦案效率的正面評(píng)價(jià)。刑事訴訟中濫用退回補(bǔ)充偵查、延長(zhǎng)審查起訴期限以達(dá)到“借時(shí)間”目的的情形較多，退查、延長(zhǎng)審查起訴期限在受理案件總數(shù)中占比均較高，主要原因在于辦案機(jī)關(guān)未能在每一個(gè)訴訟環(huán)節(jié)合力將工作做到極致，導(dǎo)致大量的非必要性程序回流和程序暫緩，即程序空轉(zhuǎn)問(wèn)題突出。

二、以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的提出

以“案-件比”為核心的質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（以下簡(jiǎn)稱“案-件比”）是2020年1月9日最高人民檢察院印發(fā)的《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)》中確定的，旨在努力實(shí)現(xiàn)辦案質(zhì)效最高、司法資源投入最少、當(dāng)事人感受最好“三個(gè)效果”最優(yōu)的辦案目標(biāo)。根據(jù)《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)》，“案-件比”是指發(fā)生在人民群眾身邊的“案”，與“案”進(jìn)入司法程序后所經(jīng)歷的有關(guān)訴訟環(huán)節(jié)統(tǒng)計(jì)出來(lái)的“件”相比，形成的一組對(duì)比關(guān)系。即“案-件比”是“案”的數(shù)量和“件”的數(shù)量所作的對(duì)比?！鞍浮笔侵赴l(fā)生在人民群眾身邊的具體案件，“件”是指這些具體的案件進(jìn)入司法程序后所經(jīng)歷的有關(guān)訴訟環(huán)節(jié)統(tǒng)計(jì)出來(lái)的件。需要注意的是，此處的“件”有其特殊的含義。由于“案-件比”重在引導(dǎo)檢察官在每個(gè)辦案環(huán)節(jié)將工作做到極致，從而最大限度地?cái)D壓非必要的、可避免的程序，那么將那些工作已經(jīng)做到極致但仍然無(wú)法避免的必經(jīng)訴訟程序統(tǒng)計(jì)到“件”的總數(shù)中來(lái)，則違背了該評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)立的初衷。因此，納入“件”統(tǒng)計(jì)范疇的包括了那些原本可以避免，但由于上一環(huán)節(jié)工作未做到極致而引發(fā)的，容易使人產(chǎn)生負(fù)面感受的一系列不必要的訴訟程序。而“案-件比”越高說(shuō)明“案”經(jīng)歷的不必要訴訟環(huán)節(jié)越多，訴訟周期越長(zhǎng)，當(dāng)事人對(duì)辦案活動(dòng)的評(píng)價(jià)越低，社會(huì)效果也越差，則“案-件比”與案件質(zhì)量呈負(fù)向相關(guān)。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，影響“案-件比”的主要指標(biāo)包括延長(zhǎng)審查起訴期限（三次）和退回補(bǔ)充偵查（兩次），而這也正是容易引發(fā)程序空轉(zhuǎn)的重要因素。那么，如何降低“兩退三延長(zhǎng)”[1]適用率既是減少程序空轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素，也是降低“案-件比”需要考量的因素。換言之，“案-件比”也是衡量訴訟活動(dòng)中程序空轉(zhuǎn)多少的重要指標(biāo)，“案-件比”指數(shù)越高，則反映出訴訟活動(dòng)中程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象越多。因此，有效降低“案-件比”對(duì)于減少辦案活動(dòng)中的程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象意義重大。

三、“案-件比”在紓解程序空轉(zhuǎn)中的作用

“案-件比”的建立以部分辦案人員業(yè)務(wù)活動(dòng)的粗疏為問(wèn)題導(dǎo)向，致力于通過(guò)保障訴訟程序的常態(tài)化運(yùn)作，從供給側(cè)為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的檢察產(chǎn)品。那么，“案-件比”是如何發(fā)揮其在減少程序空轉(zhuǎn)上的作用呢？主要有以下方面：

（一）正向引導(dǎo)：求極致辦案理念下減少程序贅余

一般而言，“案-件比”的理想狀態(tài)是1：1，即案件按照法律規(guī)定的既定程序線性流轉(zhuǎn)，中間不存在任何非正常的、例外的程序倒流。由于之前的案件質(zhì)量評(píng)價(jià)體系僅僅關(guān)注案件質(zhì)量，缺失對(duì)辦案效率的評(píng)價(jià)指標(biāo)，部分檢察人員辦案理念落后，仍然堅(jiān)守底線辦案思維，[2]認(rèn)為只要不違反法律規(guī)定，充分利用相應(yīng)措施在辦案期限內(nèi)審結(jié)案件即可，缺乏對(duì)辦案程序的整體把控，導(dǎo)致部分案件表面上“程序合規(guī)、合法”，實(shí)質(zhì)上工作停滯、程序空轉(zhuǎn)、質(zhì)量效率滑坡，[3]嚴(yán)重影響人民群眾對(duì)司法公正與效率的感觀。但是，“案-件比”是對(duì)辦案質(zhì)量和辦案效率的雙重評(píng)價(jià)，其以“求極致、過(guò)得硬”為整體導(dǎo)向，檢察人員為避免獲得于己不利的評(píng)價(jià)后果，必然會(huì)認(rèn)真對(duì)照評(píng)價(jià)指標(biāo)查擺不足，逐步更新司法理念，主動(dòng)擠壓“多余”不必要的業(yè)務(wù)以降低“案-件比”。一方面，樹立“極致”辦案理念，盡力在每個(gè)訴訟環(huán)節(jié)將工作做到極致，以最大限度地?cái)D壓?jiǎn)?dòng)下一個(gè)非必要程序的空間。另一方面，理順公正與效率的關(guān)系，充分認(rèn)識(shí)到效率公正對(duì)實(shí)體正義的重要性，更加注重程序啟動(dòng)的必要性和有效性。對(duì)于退查、延長(zhǎng)審查起訴期限的適用嚴(yán)格審查，嚴(yán)禁利用“兩退三延長(zhǎng)”行延長(zhǎng)辦案期限之實(shí)。

（二）反向倒逼：過(guò)硬業(yè)務(wù)能力鞏固審前主導(dǎo)地位

“案-件比”在紓解程序空轉(zhuǎn)問(wèn)題中不僅發(fā)揮了正向引導(dǎo)作用，而且形成了一種反向倒逼機(jī)制，倒逼員額檢察官練就過(guò)硬業(yè)務(wù)能力以適應(yīng)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)辦案質(zhì)效的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求。

其一，著力提升求極致業(yè)務(wù)能力，注重從整體上把控訴訟流程。以“捕訴一體”辦案機(jī)制改革為契機(jī)，缺乏批捕或者審查起訴經(jīng)驗(yàn)的檢察人員交叉互助，深入學(xué)習(xí)相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，補(bǔ)齊業(yè)務(wù)短板，不斷提升業(yè)務(wù)能力。在辦案過(guò)程中不僅要把本環(huán)節(jié)的工作做到極致，盡量不遺留任何可能引發(fā)程序倒流的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，避免因工作不深入而造成程序繁冗，人為增加當(dāng)事人的訴累;而且要樹立訴訟全局和整體觀念，立足于訴訟全局把工作做極致，對(duì)上下游關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)的工作目標(biāo)做好預(yù)演和鋪墊，把前連偵查、后接審判的檢察主導(dǎo)責(zé)任落實(shí)到位，確保訴訟環(huán)節(jié)的有序銜接和順暢進(jìn)行。[4]

其二，強(qiáng)化引導(dǎo)偵查實(shí)效，充分發(fā)揮訴前主導(dǎo)作用。充分利用審查批準(zhǔn)逮捕和審查起訴兩個(gè)訴訟環(huán)節(jié)，最大限度地促使引導(dǎo)偵查“雙向發(fā)力”。一方面，提前介入引導(dǎo)偵查。針對(duì)疑難復(fù)雜、重大敏感案件，檢察人員要主動(dòng)或應(yīng)偵查機(jī)關(guān)要求提前介入偵查，共同研判案件，從案件定性、證據(jù)收集、法律適用、偵查方向等方面引導(dǎo)偵查;另一方面，審查逮捕向后發(fā)力。批準(zhǔn)逮捕后，要從起訴證明標(biāo)準(zhǔn)的要求出發(fā)，及時(shí)引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)繼續(xù)偵查取證，捕后繼續(xù)偵查提綱不僅要列出需要補(bǔ)充偵查的事項(xiàng)，而且要將偵查方法、切入點(diǎn)和補(bǔ)偵目的等羅列清楚，這有助于緩解偵查人員對(duì)補(bǔ)偵的抵觸心理，進(jìn)一步提升補(bǔ)充偵查的可操作性和有效性。同時(shí)，審查起訴向前發(fā)力。檢察人員要實(shí)時(shí)跟蹤補(bǔ)偵的進(jìn)度和效果，及時(shí)撥正偵查偏差，彌補(bǔ)偵檢對(duì)接的“空窗期”，對(duì)偵查人員怠于取證、違法取證等活動(dòng)全程監(jiān)督，拓寬監(jiān)督的時(shí)空維度，[5]確保偵查機(jī)關(guān)及時(shí)、合法、精準(zhǔn)補(bǔ)充證據(jù)。并且要充分利用審查起訴期限，對(duì)于不需要退回補(bǔ)偵即能夠達(dá)到補(bǔ)偵效果的，可以要求偵查機(jī)關(guān)同時(shí)補(bǔ)偵，或者變被動(dòng)為主動(dòng)，在條件允許的情況下自行偵查，以此減少非必要程序啟動(dòng)，簡(jiǎn)化辦案流程，提高辦案質(zhì)效。

（三）溢出效應(yīng)：良性互動(dòng)共促程序高效利用

“案-件比”是一個(gè)綜合性的指標(biāo)，其將貫穿整個(gè)刑事檢察的多項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)聯(lián)系在一起，聚合后的溢出效應(yīng)尤為明顯。[6]

第一，與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度和速裁程序良性互動(dòng)：“案-件比”的考核促使認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度落地落實(shí)，適用率大幅攀升，而認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用則最大限度地壓縮“案-件比”中的“件”數(shù)，從而降低程序空轉(zhuǎn)。認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是刑事訴訟制度現(xiàn)代化的體現(xiàn)和要求，具有控辯協(xié)商程度高、認(rèn)罪伏法率高、化解矛盾快、訴訟便捷高效等制度優(yōu)勢(shì)。但過(guò)去案件質(zhì)量評(píng)價(jià)體系無(wú)法對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用情況作出有效評(píng)價(jià)，只要程序合法、如期結(jié)案，不論是否適用認(rèn)罪認(rèn)罰程序，均不影響案件質(zhì)量，因此部分檢察官適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的主動(dòng)性不強(qiáng)，存在“不會(huì)用、不敢用、不想用”的情況。[7]而“案-件比”嶄新評(píng)價(jià)指標(biāo)體系下強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)優(yōu)化辦案流程，用最少的司法資源定紛止?fàn)?、案結(jié)事了，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的制度優(yōu)勢(shì)正好符合要求，故客觀上提高了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用率。承辦檢察官通過(guò)法律政策答疑、思想認(rèn)識(shí)疏通、值班律師解惑、量刑建議傳導(dǎo)等多種方法，[8]促使犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰，搭建起客觀證據(jù)和主觀證據(jù)間完整的證據(jù)鎖鏈，保障訴訟活動(dòng)順暢，進(jìn)而提高訴訟效率。尤其是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度下速裁程序的廣泛適用，更是完全將“兩退三延長(zhǎng)”程序的啟動(dòng)排除在外，極大程度上降低了程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象，能夠直接降低“案-件比”。

第二，帶動(dòng)偵查機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)辦案能力的提升，共同紓解程序空轉(zhuǎn)問(wèn)題。一方面，為最大限度地減少程序空轉(zhuǎn)，承辦檢察官將對(duì)偵查質(zhì)量和補(bǔ)偵效率的更高要求傳達(dá)給偵查人員，這就促使其不斷提高偵查水平，規(guī)范辦案流程，及時(shí)收集、固定證據(jù)，切實(shí)提高偵查辦案質(zhì)量;另一方面，在降低“案-件比”目標(biāo)指引下，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能，主動(dòng)監(jiān)督人民法院審判活動(dòng)的合法性和高效性，更加嚴(yán)格把控檢察機(jī)關(guān)建議延期審理程序的啟動(dòng)和適用。這就基本上切斷了人民法院因辦案時(shí)限不足而要求檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)延期以達(dá)到“借時(shí)間”的途徑，倒逼人民法院更加及時(shí)審理案件，也能有效降低程序空轉(zhuǎn)。同時(shí)，人民法院及時(shí)開展審判活動(dòng)，能夠有效避免因刑期倒掛而引發(fā)“人為”增加被告人刑期的情況發(fā)生，有助于降低被告人上訴的概率，減少“案-件比”，而且從一定程度上保證了量刑均衡。

四、對(duì)“案-件比”減抑程序空轉(zhuǎn)作用的理性認(rèn)知

（一）正確認(rèn)識(shí)“案-件比”在評(píng)價(jià)案件質(zhì)量中的作用

首先，“案-件比”是“案”與“件”相對(duì)比并將“案”的數(shù)量取值為1時(shí)，所形成的一組對(duì)比關(guān)系，不能將其簡(jiǎn)單的看作一個(gè)比值。且此處的“件”被賦予了特殊的涵義。其次，“案-件比”是一個(gè)趨勢(shì)性判斷，不能用于直接評(píng)價(jià)所謂符合法律規(guī)定程序的個(gè)案。由于技術(shù)上無(wú)法進(jìn)行常態(tài)的跟蹤查詢和統(tǒng)計(jì)，目前階段計(jì)算“案-件比”主要采用同時(shí)段測(cè)算法，即選取同一時(shí)間段內(nèi)所有計(jì)入“案”的數(shù)據(jù)和所有計(jì)入“件”的數(shù)據(jù)的對(duì)比。此種計(jì)算方法無(wú)法確?！鞍浮焙汀凹笔且灰粚?duì)應(yīng)的關(guān)系，因此只能從整體趨勢(shì)上反映某一檢察機(jī)關(guān)一段時(shí)間內(nèi)辦案活動(dòng)的質(zhì)效情況。這也就決定了其在評(píng)價(jià)整體和個(gè)體時(shí)需有所區(qū)別。當(dāng)評(píng)價(jià)某一檢察官工作時(shí)，要根據(jù)工作做到極致能否避免來(lái)決定是否扣除“件”數(shù)，必要時(shí)可以由辦案人員作出說(shuō)明并提供輔助材料，以證明工作已經(jīng)做到極致，只是因客觀原因而導(dǎo)致程序回流。最后，“案-件比”在評(píng)價(jià)案件質(zhì)量中處于統(tǒng)領(lǐng)而非孤立的地位，與其他評(píng)價(jià)指標(biāo)共同作用，一起反映辦案活動(dòng)的質(zhì)量和效率。“案-件比”屬于檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部評(píng)價(jià)，具有客觀性強(qiáng)、說(shuō)服力強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，但也有其局限性。因此有必要引入外部評(píng)價(jià)機(jī)制，例如通過(guò)采訪訴訟參與人了解其對(duì)訴訟過(guò)程的感觀、邀請(qǐng)人民陪審員對(duì)辦案過(guò)程進(jìn)行觀察評(píng)估、與檢察官面談等方式收集信息，綜合評(píng)估出相對(duì)準(zhǔn)確的結(jié)論。[9]

（二）高度警惕“案-件比”對(duì)程序救濟(jì)的限制

“案-件比”是檢察人員業(yè)務(wù)管理的指揮棒，其本身不會(huì)限制或剝奪當(dāng)事人程序救濟(jì)的權(quán)利，但檢察人員在“案-件比”指引下的行為選擇可能會(huì)影響或者限制程序救濟(jì)。例如，為避免承擔(dān)“案-件比”過(guò)高的負(fù)面評(píng)價(jià)，承辦檢察官在訴訟過(guò)程中尤為注重引導(dǎo)偵查質(zhì)效，盡量在審查起訴期限內(nèi)要求偵查機(jī)關(guān)同步補(bǔ)充偵查或者自行補(bǔ)偵。這無(wú)疑能夠提高辦案效率，避免程序空轉(zhuǎn)，但很有可能出現(xiàn)對(duì)新證據(jù)的固定、收集不全面，審查不到位等問(wèn)題，部分案件可能無(wú)法達(dá)到退查的補(bǔ)偵效果。而且，部分檢察官可能在前期怠于引導(dǎo)補(bǔ)偵，后期盲目為降低“案-件比”而在沒(méi)有充足準(zhǔn)備的情況下匆忙起訴，不僅影響案件質(zhì)量，而且可能會(huì)損害當(dāng)事人的程序救濟(jì)權(quán)。

注釋：

[1] 即一次延長(zhǎng)審查起訴期限、二次延長(zhǎng)審查起訴期限、三次延長(zhǎng)審查起訴期限和一次退回補(bǔ)充偵查、二次退回補(bǔ)充偵查。

[2] 參見董桂文、鄭成方：《“案-件比”：新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)效的“風(fēng)向標(biāo)”》，《人民檢察》2020年第11期。

[3] 參見范仲瑾、羅向陽(yáng)、王峰：《“案-件比”的控制和優(yōu)化——以河南省許昌市檢察機(jī)關(guān)“案-件比”情況為樣本》，《人民檢察》2020年第6期。

[4] 同前注[3] 。

[5] 參見馬賢興：《依托“捕訴一體”降低“案-件比”》，《人民檢察》2020年第6期。

[6]? 同前注[2] 。

[7] 參見樊崇義、李思遠(yuǎn)：《由理念走向制度——評(píng)檢察機(jī)關(guān)以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，《人民檢察》2020年第9期。

[8] 參見楊銀如、李長(zhǎng)勝：《降低“案-件比”：適時(shí)提前介入強(qiáng)化管理考評(píng)》，《檢察日?qǐng)?bào)》2020年1月23日。

[9] 參見熊秋紅：《“案-件比”質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的學(xué)理觀察》，《人民檢察》2020年第9期。