段佳 （華東政法大學國際法學院）

低軌通信衛(wèi)星星座建設的興起與現(xiàn)行空間頻率和軌道資源分配的基本原則產(chǎn)生了一定的沖突，并對相應的空間頻率和軌道資源分配方式和協(xié)調程序提出了新的挑戰(zhàn)。為平衡空間技術的持續(xù)、有序發(fā)展和對發(fā)展中國家利益的保護，應當處理好空間頻率和軌道資源分配中的效率與公平的關系。具體而言，應當調整現(xiàn)行的空間頻率和軌道資源分配方式，加強國際合作以提升空間頻軌資源的使用效率和容納能力，以及簡化協(xié)調程序，使其能夠與低軌通信衛(wèi)星星座建設的客觀需要相適應。為保障空間頻率和軌道資源的合理分配，以及國內低軌通信衛(wèi)星星座建設的順利開展，在國際層面，中國應當積極引導相關國際規(guī)則的制定、修改和解釋朝著有利于保護發(fā)展中國家利益的方向邁進，并倡導節(jié)約利用空間頻軌資源；在國內層面，中國在鼓勵低軌通信衛(wèi)星星座建設的同時，應當進一步加強對空間頻率和軌道資源的有效管理。

1 引言

空間頻率和軌道資源是十分有限且珍貴的外空資源。就空間頻率資源而言，目前技術成熟的C和Ku等頻段的衛(wèi)星數(shù)量已趨飽和[1]，Ka、V、E等其他頻段則成為了各國競相爭奪的對象。由于新的頻段對衛(wèi)星技術有一定的要求，而處于相同或臨近位置的衛(wèi)星若使用相同頻率，則極易互相產(chǎn)生干擾，導致信息傳遞失真。[2]因此，可用的空間頻率資源實則十分有限。就軌道資源而言，其可分為三種類型：低軌道、中軌道和高軌道。其中，由于衛(wèi)星只要等距離部署在高軌道中的地球靜止軌道（GEO）上便可以實現(xiàn)全球覆蓋，因此使得地球靜止軌道已趨飽和——到2013年底，地球靜止軌道上已有447顆衛(wèi)星，平均不到1°間隔就有一顆衛(wèi)星。[3]而中、低軌道的傳輸時延雖然小于地球靜止軌道，更有利于衛(wèi)星通信，但與地球靜止軌道相比，在中、低軌道上必須部署大量衛(wèi)星才能實現(xiàn)全球覆蓋，由此，中、低軌道可容納的星座數(shù)量同樣十分有限。因此，在空間頻率和軌道資源的雙重限制下，衛(wèi)星星座的部署需要克服重重困難。

國際電信聯(lián)盟（ITU）相關規(guī)則是當前據(jù)以分配空間頻率和軌道資源的重要國際規(guī)則。低軌通信衛(wèi)星星座建設作為衛(wèi)星領域的一項重要實踐，其對空間頻率和軌道資源的利用理應適用國際電信聯(lián)盟相關規(guī)則。然而，實踐中的低軌通信衛(wèi)星星座建設的興起卻與現(xiàn)行空間頻率和軌道資源分配的基本原則產(chǎn)生了一定的沖突，并對相應的空間頻率和軌道資源分配方式和協(xié)調程序提出了新的挑戰(zhàn)。面對新興外空活動帶來的新問題，確有必要對現(xiàn)行空間頻率和軌道資源分配規(guī)則予以修訂和完善。

2 現(xiàn)行空間頻率和軌道資源的分配規(guī)則概述

空間頻率和軌道資源是全人類共有的資源，其利用需遵守國際法、尤其是外層空間法的規(guī)定。同時，國際電信聯(lián)盟法規(guī)是指導各國利用該資源的重要依據(jù)。國際電信聯(lián)盟法規(guī)由《國際電信聯(lián)盟組織法》《國際電信聯(lián)盟公約》、世界無線電通信大會及世界國際電信大會制定的行政規(guī)則組成。其中，《國際電信聯(lián)盟組織法》對空間頻率和軌道資源的分配進行了原則性的規(guī)定，世界無線電通信大會制定的《無線電規(guī)則》則提供了系統(tǒng)、詳細的規(guī)則。

空間頻率和軌道資源分配的基本原則

《國際電信聯(lián)盟組織法》第196條規(guī)定，無線電頻率和任何相關的軌道必須按照《無線電規(guī)則》的規(guī)定合理、有效和經(jīng)濟地使用，以使各國或國家集團可以在照顧發(fā)展中國家的特殊需要和某些地理位置特殊的國家需要的同時公平地使用這些軌道和數(shù)據(jù)。此外，2003年世界無線電通信大會通過的第2號決議中“關于各國以平等權利公平地使用空間無線電通信業(yè)務的對地靜止衛(wèi)星軌道和頻段”也強調在利用空間頻率和軌道資源方面，各國權利平等。因此，空間頻率和軌道資源的利用必須遵循著“合理、有效、經(jīng)濟、公平”的原則。

空間頻率和軌道資源分配的一般方式

空間頻率和軌道資源的分配方式主要有兩種：規(guī)劃法和協(xié)調法。

（1）規(guī)劃法

規(guī)劃法為每個國際電信聯(lián)盟成員國分配了名義上的地球靜止軌道位置、800MHz的帶寬和與每個國家地理邊界大致對應的服務區(qū)域。[4]規(guī)劃法雖然可以為發(fā)展中國家劃分一定的空間頻率和軌道資源，但不能保障發(fā)展中國家能實際利用該資源，其形式意義大于實質意義。在部分發(fā)展中國家因自身能力不足而只能“望天興嘆”的情況下，這些被劃分的資源難免被他國搶占。此外，規(guī)劃法為各國預留了位于高軌的地球靜止軌道位置，而未提及目前最搶手的中、低軌道資源的劃分。

（2）協(xié)調法

協(xié)調法是指根據(jù)《無線電規(guī)則》第9條和第11條進行的衛(wèi)星網(wǎng)絡或系統(tǒng)資料的提前公布、協(xié)調、頻率指配的通知和登記這一三段式程序所進行的頻率和軌道資源分配。[5]協(xié)調法是一種“先登先占”的分配方法，即誰先獲得空間頻率和軌道資源在國際電信聯(lián)盟的登記，誰就獲得對該資源的占有權。

“先登先占”規(guī)則的存在實際上使得登記國對該空間頻率和軌道獲得了永久使用的權利，因為在衛(wèi)星“壽命”終止時，登記國往往會發(fā)射新的衛(wèi)星將之取代，從而牢牢掌握該空間頻率與軌道資源。而大多數(shù)發(fā)展中國家因為較晚意識到空間頻率和軌道資源的戰(zhàn)略價值，且其自身空間技術水平有限，只能目睹他國搶占先機。等將來這些發(fā)展中國家有能力發(fā)射衛(wèi)星時，就算軌道資源還有剩余，其發(fā)射的衛(wèi)星也不能對已在軌道的衛(wèi)星造成信號干擾，這種空間頻率和軌道的雙重限制導致廣大發(fā)展中國家在空間頻率和軌道資源的分配中處于不公平地位。

3 空間頻率和軌道資源分配規(guī)則所面臨的挑戰(zhàn)

低軌通信衛(wèi)星星座建設發(fā)展現(xiàn)狀

20世紀90年代見證了低軌通信衛(wèi)星星座的興起。那時的通信巨頭摩托羅拉公司（Motorola）推出了“銥星”（Iridium）星座計劃，之后美國勞拉高通衛(wèi)星服務公司（LQSS）等其他公司也陸續(xù)開始部署通信星座，例如“全球星”（Globalstar）。雖然它們都相繼失敗，但低軌通信衛(wèi)星星座的熱潮勢不可擋。目前，已公布的低軌通信衛(wèi)星星座計劃包括但不限于“星鏈”（Starlink）項目、“一網(wǎng)”（OneWeb）星座、“另外三十億人”（O3b）星座、“電信星”（Telesat）星座、“柯伊伯”（Kuiper）星座以及我國的“鴻雁”星座、“虹云”工程、“銀河”星座等。

低軌通信衛(wèi)星星座建設與公平利用原則的沖突

公平利用空間頻率與軌道資源這一規(guī)則的產(chǎn)生是發(fā)展中國家與發(fā)達國家利益博弈的結果。隨著自身空間技術的發(fā)展和意識的覺醒，廣大發(fā)展中國家也加入了空間頻率和軌道資源的競爭隊伍。發(fā)展中國家對自身在這場資源爭奪戰(zhàn)中所處的弱勢地位非常不滿，因此力求實現(xiàn)頻率和軌道資源利用上的公平。發(fā)展中國家還呼吁發(fā)達國家對它們進行技術援助，協(xié)助發(fā)展中國家利用這些資源，從而實現(xiàn)頻率和軌道資源的共享。[6]在發(fā)展中國家不懈的爭取下，國際電信聯(lián)盟將“公平利用”這一原則加入《國際電信公約》。

而在發(fā)達國家看來，雖然各國在利用空間頻率和軌道資源方面權利平等。但是“權利平等”僅僅指的是機會平等，并不意味著發(fā)達國家要協(xié)助發(fā)展中國家實現(xiàn)事實上的平等，也不意味著要為發(fā)展中國家預留空間頻率和軌道資源直至其有能力利用這些資源為止。美國在簽署《外空條約》時就表示，《外空條約》第1條所規(guī)定的共同利益原則并不意味著其必須與其他國家分享在外空活動中獲得的利益。[7]

總而言之，發(fā)達國家和發(fā)展中國家在這個問題上都據(jù)理力爭。發(fā)達國家無意謙讓，發(fā)展中國家也不想放棄自己的利益需求。而低軌通信衛(wèi)星星座的發(fā)展則給公平利用原則帶來新的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)衛(wèi)星雖然發(fā)展迅速，但是其發(fā)射量遠遠小于星座計劃中的小衛(wèi)星，從而為發(fā)展中國家空間技術的發(fā)展贏得了較多的時間。

低軌通信衛(wèi)星星座時代的到來拉開了發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間的差距，加劇了這種不平等。2018年美國北方天空研究所（NSR）對全球寬帶通信星座進行了首次盤點，至少有15家公司已經(jīng)對外公布了寬帶通信星座發(fā)展計劃。其中，大部分星座計劃都擬發(fā)射成百上千顆小衛(wèi)星，甚至有的星座的衛(wèi)星數(shù)量達到上萬顆，規(guī)模驚人。這些星座計劃一旦全部實施，會加速空間頻率和軌道資源的消耗。

低軌通信衛(wèi)星星座建設對規(guī)劃法的挑戰(zhàn)

規(guī)劃法為各成員國預留了部分頻率和軌道資源，看似體現(xiàn)了對發(fā)展中國家的“照顧”。但是，《無線電規(guī)則》中的規(guī)劃法僅僅適用于對地球靜止軌道位置的分配，而未提及對中、低軌道位置的規(guī)劃。然而，由于目前地球靜止軌道過于擁擠，且較低軌道在縮短傳輸延時和規(guī)避信號干擾方面都有較大的優(yōu)勢，目前已在建的衛(wèi)星星座和已公布的衛(wèi)星星座計劃都集中在中低軌道地區(qū)，也即非地球靜止軌道。甚至，還有部分星座如SpaceX公司的極低地球軌道星座（VLEO）選擇了500km以下的極低軌道，以盡可能規(guī)避信號干擾，并大大降低軌道碰撞風險。[8]

由此，很難說明《無線電規(guī)則》中的規(guī)劃法能否用于低軌通信衛(wèi)星星座的頻軌資源分配問題。在法律規(guī)定不明確的情況下，各國傾向于作出利于己方的解釋。目前，低軌通信衛(wèi)星星座建設中所用頻軌的分配方法還是沿用國際社會的“慣例”——先登先占。

低軌通信衛(wèi)星星座建設對協(xié)調程序的挑戰(zhàn)

為了合理、經(jīng)濟、有效、公平地使用空間頻率和軌道資源，并避免衛(wèi)星相互之間的干擾，國際電信聯(lián)盟設計了一整套協(xié)調程序，除了技術方面的難題，還涉及協(xié)調各方政治利益的較量，因此國際電信聯(lián)盟協(xié)調程序冗長復雜。

根據(jù)《無線電規(guī)則》第9條第1款的規(guī)定，在主管部門就某一衛(wèi)星系統(tǒng)頻率進行指配之前，應向國際電信聯(lián)盟無線電通信局送交該衛(wèi)星網(wǎng)絡或衛(wèi)星系統(tǒng)的資料，且不應早于該網(wǎng)絡或系統(tǒng)的規(guī)劃啟用日期的7年之前，并且最好不遲于該日期2年之前。然而，小衛(wèi)星成本低、更新快，設計和制作壽命短于傳統(tǒng)衛(wèi)星。以SpaceX公司的“星鏈”衛(wèi)星為例，馬斯克計劃發(fā)射40000多顆衛(wèi)星，按照《無線電規(guī)則》的規(guī)定，其必須要在獲批的6年內完成一半衛(wèi)星的部署、9年內完成所有衛(wèi)星的部署，這就決定了“星鏈”衛(wèi)星的研發(fā)和制作周期短。因此，《無線電規(guī)則》中協(xié)調程序難以適用于目前興起的低軌通信衛(wèi)星星座。此外，目前SpaceX公司、一網(wǎng)公司（ONEWEB）等正在部署的低軌通信衛(wèi)星星座都將實現(xiàn)全球覆蓋，使得頻率協(xié)調難度更大。

4 低軌通信衛(wèi)星星座空間頻率和軌道資源分配建議

對空間頻率和軌道資源的分配方式進行調整

雖然《國際電信公約》一再強調要考慮發(fā)展中國家和特殊地理位置國家的需要，但是根據(jù)2003年世界無線電通信大會的決議，成員國對被分配的頻軌資源并不享有永久的優(yōu)先權。發(fā)達國家為了發(fā)展衛(wèi)星業(yè)務，在空間頻率和軌道資源的爭奪上不會作出讓步。例如，20世紀90年代LQSS公司為了使“全球星”系統(tǒng)更好地應用，“搶占”了5091～5150MHz這一本不屬于他們的頻段。

《外空條約》規(guī)定了自由探索、利用外空原則和為全人類謀利益原則，這實際上是為了保證包括非空間國家、發(fā)展中國家在內的所有國家都有參與空間探索與利用，分享空間探索帶來的利益的平等機會。[9]

當然，我們不能追求絕對的平等。人類空間技術的進步很大程度上得益于目前相對寬松的空間活動規(guī)則，過多的限制會阻礙人類文明發(fā)展的進程。空間頻率和軌道資源的分配要兼顧效率和公平。因此，相比于絕對平均地劃分空間頻率和軌道資源和放任空間發(fā)達國家的先占這兩種方式，規(guī)劃法和協(xié)調法的結合似乎更合理。但是，對發(fā)展中國家的保護必須要落到實處，才能真正實現(xiàn)“規(guī)劃法”的意義。

本文認為有三種方案可作參考：

方案一：落實對發(fā)展中國家的“照顧”。首先國際電信聯(lián)盟應將低軌道納入規(guī)劃法下，為發(fā)展中國家預留部分低軌道資源。此外，基于有的國家沒有利用這些資源的能力，為避免資源的閑置，空間發(fā)達國家可以暫時“借用”發(fā)展中國家被劃分的頻軌資源，但同時須確保對發(fā)展中國家進行經(jīng)濟補償，將其經(jīng)濟上得到的利益與發(fā)展中國家共享，或者在衛(wèi)星服務領域給予發(fā)展中國家價格優(yōu)惠。

方案二：國際電信聯(lián)盟可對空間頻率和軌道資源進行商業(yè)化分配方式，比如美國政府提出的通過拍賣衛(wèi)星軌道位置的方式對該資源進行分配。[3]此外，也可以通過對頻軌資源收取使用費用的方式，用經(jīng)濟手段使得空間頻率和軌道資源自由流轉，產(chǎn)生的收益可以參考國際海底區(qū)域資源平行開發(fā)制度，由各國人民共享。

空間頻率和軌道資源租賃、買賣的合法化也是一個理想的解決路徑。當然，為避免頻軌資源申報的惡性競爭，該方法僅可適用于規(guī)劃法下被劃分給各國的頻軌資源。

方案三：防止已獲得“既得利益”的國家“永久”地占有該頻率軌道。國際電信聯(lián)盟可對協(xié)調法進行調整—將“先登先占”中的占有根據(jù)衛(wèi)星的任務或壽命時長規(guī)定使用時限，時限到期后可重點考慮發(fā)展中國家的需要，防止已獲得“既得利益”的國家“永久”地占有該頻率或軌道。

開展旨在提高空間頻率和軌道資源使用效率的國際合作

根據(jù)2018年美國北方天空研究所（NSR）的統(tǒng)計，僅僅是寬帶通信領域，就有至少15家公司有衛(wèi)星星座計劃。目前，這個數(shù)字還在不斷增加。星座數(shù)量和建設規(guī)模日漸龐大，使對空間頻率和軌道資源的競爭達到了前所未有的程度。而通過對這些星座的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)它們功能相同或相似。例如，SpaceX公司的“星鏈”星座[10]、ONEWEB公司的“一網(wǎng)”衛(wèi)星星座、中國的“虹云”工程、“鴻雁”星座等都是低軌道衛(wèi)星通信系統(tǒng)，服務于全球互聯(lián)網(wǎng)接入。[11]且不論現(xiàn)在的空間頻率和軌道資源是否能滿足所有計劃，這么多功能相同或相似的衛(wèi)星星座計劃一旦全部實施，會占有大量的空間頻率和軌道資源，從而導致后發(fā)展起來的國家無法實施星座計劃，甚至會影響其他空間活動的正常開展。

《外空條約》規(guī)定了國際合作原則，2018年“聯(lián)合國外空會議50周年”高級別紀念活動也倡導在和平利用外空領域加強國際合作。在空間資源日漸緊缺的情況下，國際社會應大力倡導節(jié)約和高效利用。

一方面，可在全世界范圍內加強低軌通信衛(wèi)星星座建設方面的合作。為保護國家安全的需要，合作可僅局限于商業(yè)用途的低軌通信衛(wèi)星星座。在國際層面開展的合作可減少星座的數(shù)量，實現(xiàn)空間頻率和軌道資源利用的最大化。另一方面，各國應在提高空間技術領域加強合作，開發(fā)更多可使用頻段，提高現(xiàn)有空間頻率和軌道的使用效率和容納能力。

簡化空間頻率和軌道資源的協(xié)調程序

國際電信聯(lián)盟可針對衛(wèi)星研發(fā)和使用周期的不同，適當調整提交網(wǎng)絡資料的時間限制。傳統(tǒng)衛(wèi)星可沿用之前的規(guī)則，而對于使用壽命從幾周到幾年不等的小衛(wèi)星而言，可將提交網(wǎng)絡資料的截止時間相應地縮短。此外，為提高協(xié)調效率，國際上可探索高低軌衛(wèi)星操作者合作共贏的協(xié)調策略，例如構建高軌衛(wèi)星和低軌衛(wèi)星混合系統(tǒng)，使得設計干擾規(guī)避策略更加便利，從而減小協(xié)調難度。[12]

5 對中國參與空間頻率和軌道資源分配的建議

國際層面

隨著航天技術的發(fā)展進步，我國也迅速加入低軌通信衛(wèi)星星座建設的隊伍中，開始實施“鴻雁”星座和“虹云”工程等星座計劃，并取得了一些成就。

我國雖在衛(wèi)星領域發(fā)展迅速，但相比其他航天強國而言，衛(wèi)星發(fā)展時間較晚，空間頻率與軌道資源“先登先占”的分配方式使得我國錯失了很多黃金資源。我國空間資源的儲備量遠遠小于其他航天強國。

航天領域的商業(yè)化趨勢不可避免，未來各國在空間資源領域的競爭只會更加激烈，我國要想在航天領域取得長足、穩(wěn)定的發(fā)展，必須采取措施，積極應對。

在國際層面上，我國應積極參與空間頻率和軌道資源分配相關規(guī)則的談判，與其他參與國共同協(xié)商，積極引導國際規(guī)則的制定、修改和解釋朝利于我國的方向發(fā)展，延緩發(fā)達國家對空間頻率與軌道資源的搶占，為我國利用空間頻軌資源爭取更多的時間和機會。

國內層面

低軌通信衛(wèi)星星座之于我國具有重要的戰(zhàn)略意義。我國要在該領域取得進一步發(fā)展，首先應保證頻軌資源儲備充足。國外低軌通信衛(wèi)星星座發(fā)展得如火如荼，“星鏈”計劃出現(xiàn)后，SpaceX公司每次申報成百上千條軌道，我國以后想要開展星座項目會變得越來越難。面臨“僧多粥少”的現(xiàn)狀，我國可以參考ONEWEB、SpaceX公司的做法，多方案、多輪次滾動申報，提前布局多份網(wǎng)絡資料，保障我國頻軌資源儲備。其次，我國應加強對空間頻率和軌道資源的集中統(tǒng)一管理。一方面，加強對頻軌資源的研究，加快技術創(chuàng)新，積極開發(fā)適用于低軌通信衛(wèi)星星座的優(yōu)質頻軌資源。另一方面，科學有效地規(guī)劃和分配空間頻率和軌道資源，使其與我國航天發(fā)展需求相吻合。

此外，我國還應采取措施提高空間頻率和軌道資源的使用效率以及規(guī)避頻率干擾。例如，可以借鑒盧森堡等國家采取多星共軌技術應對軌道資源短缺的情況。[3]

6 結語

當前，衛(wèi)星應用已涵蓋通信、廣播、探測、導航、氣象等諸多領域，使得空間頻率和軌道資源供給與需求之間的矛盾日益加劇。低軌通信衛(wèi)星星座建設在為人類提供更加便捷、可靠的衛(wèi)星應用服務的同時，也給空間頻軌資源的分配帶來了新的挑戰(zhàn)。為平衡空間技術發(fā)展與發(fā)展中國家利益保護之間的關系，現(xiàn)行空間頻率和軌道資源分配規(guī)則應作出適時調整。而面臨國際社會對空間頻軌資源的激烈競爭，我國也應把握好低軌通信衛(wèi)星星座建設的發(fā)展機遇，積極作出應對。