孔 健

以孔孟文化遺產(chǎn)地保護(hù)為宗旨的世界銀行貸款項(xiàng)目，是我國文化遺產(chǎn)系統(tǒng)首次利用外資進(jìn)行文化遺產(chǎn)保護(hù)的大型外資項(xiàng)目，該項(xiàng)目也是山東省首次利用世界銀行貸款進(jìn)行文化遺產(chǎn)保護(hù)嘗試，項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)位于濟(jì)寧市所轄曲阜和鄒城兩座歷史文化名城。

一、文物保護(hù)類世行貸款項(xiàng)目基本情況

曲阜市文物局承擔(dān)的文物保護(hù)類世行項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括：曲阜明故城文化遺產(chǎn)保護(hù)、管理和展示；魯國故城文化遺產(chǎn)保護(hù)、管理和展示；尼山文化遺產(chǎn)保護(hù)、管理和展示；基于可續(xù)旅游的文化遺產(chǎn)展示體系，以及孔孟文化數(shù)字信息系統(tǒng)。文物保護(hù)類項(xiàng)目總投資金額為人民幣1.3億元，其中利用世行貸款金額為人民幣5627萬元，地方政府配套資金為人民幣7521萬元。截止到2017年6月底，曲阜市文物局共簽訂世行貸款合同40個(gè)，完成較大的工程項(xiàng)目20個(gè)，提款報(bào)賬69次，累計(jì)完成項(xiàng)目投資金額人民幣1.3億元，占計(jì)劃總投資100%，其中世行貸款支付人民幣5627萬元，地方政府配套支付人民幣7521萬元。

二、文物保護(hù)類世行項(xiàng)目實(shí)施過程情況

世行項(xiàng)目第一次在文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域運(yùn)用，是個(gè)全新的事物，項(xiàng)目實(shí)施面臨巨大的挑戰(zhàn)和困難，實(shí)施過程經(jīng)歷了由緩慢、滯后、改善、轉(zhuǎn)折、加速的曲折歷程。項(xiàng)目實(shí)施初期滯后的原因如下。

（一）項(xiàng)目提款報(bào)賬滯后

一是對世行項(xiàng)目程序不熟悉，特別是對提款報(bào)賬流程不熟悉。二是初期提款報(bào)賬審核程序太繁瑣，提款報(bào)賬的流程層級（省、市、縣三級財(cái)政和世行項(xiàng)目辦）多，加大了審批周期，導(dǎo)致支付承包商的周期變長，制約項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展速度。三是項(xiàng)目辦、實(shí)施機(jī)構(gòu)、承包商、監(jiān)理缺乏世行項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，缺少熟悉世行或國際工程管理和技術(shù)人員，不能及時(shí)進(jìn)行工程計(jì)量，導(dǎo)致提款報(bào)賬申請滯后。

（二）缺乏從事世行項(xiàng)目的工作經(jīng)驗(yàn)，缺少項(xiàng)目實(shí)施管理方面的技術(shù)支持

項(xiàng)目實(shí)施過程中，設(shè)計(jì)方雖熟悉地方工程慣例，但缺少綜合的設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，資源配備不充分，導(dǎo)致設(shè)計(jì)反復(fù)，不能及時(shí)提供設(shè)計(jì)文件。設(shè)計(jì)不完整、技術(shù)規(guī)范和清單與設(shè)計(jì)文件不匹配，項(xiàng)目招標(biāo)文件達(dá)不到世行要求，被多次退回進(jìn)行修改，嚴(yán)重影響了世行項(xiàng)目的進(jìn)度。

（三）項(xiàng)目監(jiān)理單位缺乏對工程造價(jià)的管理和控制

1.項(xiàng)目實(shí)施過程中，監(jiān)理單位由于缺少世行貸款項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，缺乏對工程造價(jià)的管理和控制，頻繁更換監(jiān)理工程師，導(dǎo)致項(xiàng)目在經(jīng)過監(jiān)理批準(zhǔn)結(jié)算時(shí)，存在較高的核減率。

2.項(xiàng)目中期調(diào)整，是造成項(xiàng)目進(jìn)度緩慢的一個(gè)因素。隨著項(xiàng)目的進(jìn)展，原實(shí)施方案中少數(shù)措施已不能滿足目標(biāo)要求，依據(jù)世行項(xiàng)目評估報(bào)告，信貸協(xié)定，世行和省項(xiàng)目辦根據(jù)項(xiàng)目中期檢查情況研究后，對少數(shù)項(xiàng)目的投資比例和工程量進(jìn)行了適當(dāng)?shù)奈⒄{(diào)。中期調(diào)整重組涉及比較多的子項(xiàng)目合同，影響了子項(xiàng)目合同的采購和實(shí)施以及世行項(xiàng)目的進(jìn)度。

3.項(xiàng)目中期調(diào)整后工程進(jìn)度大幅度提高。一是把實(shí)施條件發(fā)生變化、實(shí)施期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)的項(xiàng)目進(jìn)行了重新梳理和分析，對項(xiàng)目設(shè)計(jì)內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，使項(xiàng)目更具有可實(shí)施性，為最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)奠定基礎(chǔ)；二是各級政府重視加強(qiáng)對項(xiàng)目的支持力度，及時(shí)給予資源協(xié)調(diào)；三是世行加強(qiáng)技術(shù)支持和督導(dǎo)，世行與省項(xiàng)目辦針對問題項(xiàng)目協(xié)調(diào)安排，每半月的問題項(xiàng)目報(bào)告，每月一次的視頻或電話會議，每年兩次的世行檢查團(tuán)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題；四是針對各級項(xiàng)目辦和實(shí)施機(jī)構(gòu)均不熟悉世行貸款項(xiàng)目的規(guī)則，缺少國際工程管理的經(jīng)驗(yàn)，省項(xiàng)目辦經(jīng)過招標(biāo)選聘了具有世界文化遺產(chǎn)保護(hù)和世行項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)豐富的意大利海締雅咨詢公司，作為本項(xiàng)目的管理咨詢單位。并在世行支持下，創(chuàng)新地聘請PMC為項(xiàng)目監(jiān)理咨詢顧問，進(jìn)行駐地服務(wù)。通過各種培訓(xùn)和指導(dǎo)，讓參與世行項(xiàng)目人員熟悉世行項(xiàng)目的規(guī)則，PMC的投入為加速項(xiàng)目后期建設(shè)起到了至關(guān)重要的作用。

三、文物保護(hù)類世行項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）完善的組織機(jī)構(gòu)是世行貸款項(xiàng)目實(shí)施的有效保障

為保證項(xiàng)目規(guī)范管理和有序?qū)嵤?，曲阜市專門成立了由市委副書記為指揮長，發(fā)改委、財(cái)政、審計(jì)、住建、文物、規(guī)劃、環(huán)保、水利等有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員單位的世界銀行貸款項(xiàng)目指揮部。指揮部下設(shè)世行項(xiàng)目辦公室，具體協(xié)調(diào)文化產(chǎn)業(yè)園、文物局、規(guī)劃局、水利局四個(gè)實(shí)施單位世行項(xiàng)目的推進(jìn)實(shí)施。

（二）充分的前期準(zhǔn)備工作是項(xiàng)目實(shí)施成功的基礎(chǔ)

自項(xiàng)目開始實(shí)施，曲阜市文物局就成立了世行項(xiàng)目辦公室，挑選責(zé)任心強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的文物保護(hù)、工程項(xiàng)目、財(cái)務(wù)等專業(yè)的管理人員集中辦公。嚴(yán)格按照文物保護(hù)法和世界遺產(chǎn)公約的規(guī)定，穩(wěn)步推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施。

在項(xiàng)目可行性研究和設(shè)計(jì)階段，緊緊圍繞項(xiàng)目目標(biāo)，本著規(guī)劃、方案先行的原則，先后12次向國家文物局編報(bào)孔廟孔府孔林古建筑修繕方案、尼山孔廟古建筑修繕及護(hù)坡方案、魯故城北西段保護(hù)展示及環(huán)境整治方案、孔廟石碑石刻修復(fù)方案、孔氏府邸及縣衙修繕方案等，用以指導(dǎo)文物保護(hù)工程的實(shí)施。為提升文物保護(hù)技術(shù)水平，專門委托了中國文化遺產(chǎn)研究院開展了《三孔及尼山古建筑彩繪、石碑石刻、木結(jié)構(gòu)技術(shù)研究》，為工程的實(shí)施提供技術(shù)支持。

（三）健全財(cái)務(wù)管理制度有效保障項(xiàng)目資金安全

根據(jù)世行財(cái)務(wù)管理制度的規(guī)定，在工商銀行開設(shè)世行專用資金賬戶，單獨(dú)建立世行財(cái)務(wù)賬套，確保世行資金?？顚Ｓ?、單獨(dú)核算，保障世行資金使用的安全性和規(guī)范性，有利于項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理，杜絕了資金挪用和違規(guī)支出的情況發(fā)生。世行定期對項(xiàng)目實(shí)施單位的財(cái)務(wù)情況進(jìn)行全面審計(jì)，每年都指定審計(jì)機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)使用情況進(jìn)行嚴(yán)格的審計(jì)，并把審計(jì)報(bào)告分別向省審計(jì)廳、省財(cái)政廳、省項(xiàng)目辦和世行報(bào)送。

（四）規(guī)范項(xiàng)目招投標(biāo)程序有序推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度

項(xiàng)目的推進(jìn)過程中，遵循文物保護(hù)理念的同時(shí)，嚴(yán)格遵循世行貸款項(xiàng)目招投標(biāo)程序，遵守國家有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，執(zhí)行規(guī)定的建設(shè)程序、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，接受行業(yè)自律性管理，恪守職業(yè)道德，誠信守約；按照工程要求分別建立了以項(xiàng)目總監(jiān)總負(fù)責(zé)、多名現(xiàn)場監(jiān)理分工協(xié)作的監(jiān)理機(jī)構(gòu)管理體系，做到了項(xiàng)目的合法合規(guī)和有序推進(jìn)。

（五）健全監(jiān)測評價(jià)制度是項(xiàng)目管理的有效手段

按照世行的要求，在省項(xiàng)目辦的指導(dǎo)下，進(jìn)行全面的監(jiān)測和評價(jià)。成立了專門的監(jiān)測機(jī)構(gòu)，指定了監(jiān)測的程序、方法和指標(biāo)體系。監(jiān)測識別項(xiàng)目進(jìn)行中成功的地方和存在的問題，便于對項(xiàng)目及時(shí)地進(jìn)行調(diào)整，保證世行項(xiàng)目順利完成。

四、世行貸款項(xiàng)目進(jìn)行的有益探索

（一）關(guān)注對項(xiàng)目質(zhì)量的管理

山東省項(xiàng)目辦相繼出臺了《財(cái)務(wù)管理辦法》《項(xiàng)目管理制度》《招標(biāo)采購管理辦法》《合同管理辦法》，建立了世行項(xiàng)目的管理框架，促進(jìn)項(xiàng)目管理進(jìn)入良好的運(yùn)行軌道。省項(xiàng)目辦通過會議調(diào)度、組織培訓(xùn)、合同重要環(huán)節(jié)點(diǎn)進(jìn)度考核、委托咨詢專家組現(xiàn)場指導(dǎo)、現(xiàn)場檢查、批準(zhǔn)更新采購計(jì)劃等方式，開展項(xiàng)目監(jiān)測及工程管理的監(jiān)測。

自從省項(xiàng)目辦啟動咨詢服務(wù)以來，咨詢顧問專家團(tuán)隊(duì)與省項(xiàng)目辦和市項(xiàng)目辦共同工作，提供項(xiàng)目監(jiān)測和控制的實(shí)施計(jì)劃和方法，監(jiān)測和控制項(xiàng)目的實(shí)施。咨詢公司還安排了由工程管理專家、工程造價(jià)咨詢師、文保專家、水利專家、市政專家組成的現(xiàn)場咨詢監(jiān)理團(tuán)隊(duì)，對兩地項(xiàng)目辦和實(shí)施機(jī)構(gòu)提供技術(shù)援助。通過咨詢監(jiān)理的現(xiàn)場服務(wù)，曲阜市和鄒城市兩地項(xiàng)目辦和實(shí)施機(jī)構(gòu)的合同執(zhí)行能力得以提升。

（二）關(guān)注社會經(jīng)濟(jì)影響

世行項(xiàng)目實(shí)施前，注意收集旅游人次、游客滿意度、生產(chǎn)生活環(huán)境、自然生態(tài)環(huán)境、就業(yè)水平等基線數(shù)據(jù)。項(xiàng)目實(shí)施后，用重新收集的數(shù)據(jù)與基線數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，可以得出項(xiàng)目實(shí)施對所在地的社會經(jīng)濟(jì)影響。如曲阜文物保護(hù)類項(xiàng)目實(shí)施后，經(jīng)過調(diào)研，曲阜市導(dǎo)游服務(wù)的知識性和趣味性滿意度由88.6%提高到97.0%，指示性標(biāo)識牌的便利程度滿意度由91.4%提高到95.4%，文物標(biāo)識牌的知識性和趣味性滿意度由72.0%提高到94.0%，景區(qū)工作人員的服務(wù)水平由64.2%提高到96.8%。

（三）關(guān)注項(xiàng)目對環(huán)境的影響

世行項(xiàng)目在運(yùn)營過程中，委托曲阜市、鄒城市環(huán)境監(jiān)測站對施工噪聲和TSP定期進(jìn)行監(jiān)測，保證項(xiàng)目實(shí)施效果；從監(jiān)測數(shù)據(jù)及結(jié)論看，實(shí)施過程中的噪聲、TSP等指標(biāo)均符合國家有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。識別、分析和評價(jià)了揚(yáng)塵、固體廢棄物、噪聲等這些對環(huán)境影響，并制定了相應(yīng)的削減措施和監(jiān)測計(jì)劃，編制了項(xiàng)目《環(huán)境管理計(jì)劃》。

歷經(jīng)近8年的孔孟文化遺產(chǎn)保護(hù)世行貸款項(xiàng)目取得完美收官，成功引進(jìn)了世行先進(jìn)文物保護(hù)技術(shù)和管理理念，提高了文化遺產(chǎn)保護(hù)能力，正確引導(dǎo)了歷史文化名城建設(shè)，促進(jìn)了文化旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。