李鐵

“擁擠”是許多特大城市的日常。圖/法新

中國的城市規(guī)?？胺Q世界最大，這源于以14億人口為基數的城市化進程。

目前，中國大陸城區(qū)人口500萬以上的城市有約16座，其中1000萬人口以上的城市有6座。而300萬-500萬的特大城市有21座，中國的城市規(guī)模，遠超其他國家。

有著3.3億人口的美國，只有2個500萬人口以上的城市;而有著5億多人口的歐盟，500萬左右人口和以上的城市也只有3個;即使與人口差不多的印度比，中國特大城市數量也遠遠超出它;在東亞，韓國有5100多萬人，只有首爾和釜山兩座500萬人口以上的城市，日本1.26億人，500萬人口以上的城市只有2個。顯然發(fā)達國家的經驗，并不完全是以特大城市為主導的進程。

在城市化進程中，我們面臨著兩個壓力：一個是如何滿足城市人口的各類需求，并迅速提高城市化水平;另一個是如何適應城市化發(fā)展，解決城市數量增長，特大城市擴張過程中的治理問題，同時化解人口在城市聚集而可能引發(fā)的各類社會風險。

特大城市多、城市病輕，中國城市體制的兩面

中國大陸地區(qū)的特大城市人口密度較高，但是在主城區(qū)中空間分布并不均衡。

例如，重慶主城區(qū)平均人口密度為每平方公里4000多人，但是在核心的渝中區(qū)人口密度超過了每平方公里3萬人;上海主城區(qū)中，中心城區(qū)人口密度約每平方公里1.5萬人，與北京、首爾和東京相當，但在浦西，人口密度超過了每平方公里3萬人。如果看香港城市人口密度，中心城區(qū)人口密度理論上可以高達5萬人左右。

一般來說，主城區(qū)人口密度較高的都是基于原來的以老城區(qū)為依托的中心城區(qū)。而進入了新區(qū)和城市延伸的擴展區(qū)，人口密度就相對下降。

在長期的城市發(fā)展政策中，中國對大城市的發(fā)展有明確限制。上世紀80年代的城市發(fā)展指導方針就明確指出，“嚴格控制大城市，合理發(fā)展中等城市和小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)?！边@個指導方針的出發(fā)點是為防止出現一些發(fā)展中國家，比如拉美、南亞、非洲以及東南亞等國家城市化進程中人口過度向大城市，特別是向首都集中趨勢。這些國家的首都和個別城市規(guī)模過大，并由此產生了一系列的城市病，包括貧民窟、環(huán)境污染、垃圾和公共衛(wèi)生問題、交通擁堵和治安問題等，以及由此而引發(fā)的其他社會問題，已經成為國家和城市治理的痼疾。

雖然有明確的指導方針，但是由于中國的城市等級管理體制的原因，優(yōu)質資源和要素過多集中在高等級的直轄市、省會城市以及計劃單列市，因此造成了行政主導引發(fā)的現在較多特大城市的格局。

雖然中國的特大城市發(fā)展較快，但是因特殊的戶籍和土地管理制度等原因，目前特大城市并沒有出現類似一些發(fā)展中國家的城市問題。這說明中國在城市化進程中，吸取了其他發(fā)展中國家的教訓，避免了人口過度涌向大城市導致城市貧困等一系列問題。

從另一個方面看，因為中國城市的土地財政等因素，城市基礎設施建設的水平得到大幅提高，而城市公共服務供給和規(guī)劃的管控，使得基礎設施和各項社會服務水平也有較大的提升，環(huán)境污染、公共衛(wèi)生和治安等問題都得到了有效解決。

客觀地說，盡管中國的城市公共服務能力與快速的城市化規(guī)模并沒有完全匹配，但至少已經避免了長期困擾著無論是發(fā)達國家城市還是其他發(fā)展中國家城市的絕大部分城市病現象。

城市治理仍有短板，社會風險防不勝防

然而，從今年發(fā)端于武漢的新冠疫情暴發(fā)可以看到，雖然中國的城市化進程和特大城市的發(fā)展實現了穩(wěn)步有序，但是仍存在著多塊短板，如不加以解決，可能會成為未來誘發(fā)城市社會風險的動因。

一是城市就業(yè)問題是否能夠得到保障。隨著城市人口的增長，與城市居民生活最為緊密相關的就業(yè)問題將會成為城市最突出的風險點。任何城市政策，以及突發(fā)性事件，如果引發(fā)了就業(yè)危機，就會導致城市居民生活水平急劇下降，甚至可能引發(fā)城市危機。

二是公共服務供給能力與人口對公共服務的實際需求不相匹配。無論是教育，還是醫(yī)療等的服務能力，都與城市實際人口有較大的差距。

三是舊城區(qū)改造存在著高昂的成本壓力。僅以北京市中心城區(qū)的核心地帶來說，雖然密度不高，但危舊房改造成本過高，導致政府無法順利實施舊城改造，嚴重的安全隱患依然存在。

四是交通擁堵已經是中國城市治理的老大難問題。雖然各個特大城市采取了種種措施，并且加大了投入以解決交通擁堵的問題，但暫時仍無法從根本上緩解城市的交通壓力。同時，交通擁堵產生的資源浪費和機動車排放污染問題也日益突出。

五是如何消化與外來人口相關的問題，已經是城市治理過程中面臨的最大社會困惑。比如，外來人口難以享受到與戶籍人口同等的公共服務，已經造成了社會不公等現象，未來也是城市風險的重要隱患之一。

六是基礎設施供給不足，無論是地鐵和城軌，還是地下管廊的建設，雖然都是城市投入的重點，但是無法適應日益擴張的人口規(guī)模和日益增加的人口密度的需要，仍然是城市治理的短板。

七是城市管理者的治理理念仍然滯后于城市發(fā)展的需要。無論是對城市包容性的認識，或者是對市場規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律的認識，都沒有適應如此眾多人口規(guī)模的特大或超大城市的現實需求。在管理方式上，過多強調主觀愿望和理想化的色彩，忽視了不同收入水平人口的結構變化，簡單、粗暴、一刀切的管理模式，也是經常引發(fā)社會輿論關注的焦點。

八是對城市人口在高密度環(huán)境下的精神和心理的變化，從來沒有進行過深入研究。由于外來人口和本地人口并存，以及不同年齡階段的人口的結構變化，包括老齡化社會的到來，人們出于各種社會變動產生的心理壓抑，未來會通過什么方式釋放，又會引發(fā)什么樣的矛盾，目前還沒有相關的評估方式和合理的解決辦法。

未來，如果因就業(yè)形勢惡化、危機事件處置不當、城市管理過于粗暴等因素，誘發(fā)持續(xù)的社會不滿情緒，也可能導致城市危機。從美國疫情后的內亂就可以看出事情的嚴重性，雖然我們在疫情中避免了此類問題，但是長遠來看應該未雨綢繆。

風險一直都在，關鍵有沒有能力化解

所謂的城市風險，往往來自于突發(fā)性事件，其既可能由人為制造，也有預料不到的客觀事件。無論哪一種情況，都直接涉及到兩類主體，即社會大眾和管理者。應該看到，任何突發(fā)性事件的出現，重點并不在于相關問題是否存在，因為城市問題多種多樣，某種程度上來說是永恒的，而且突發(fā)性事件也很難避免。所以對城市管理者來說，化解風險的方法是否得當，是否盡最大努力采取解決措施，則是最重要的事情。

無論何種突發(fā)性事件，如果處理好了不僅會降低風險，反而會增加社會大眾對政府的信任;如果處理不好，哪怕一件微不足道的小事兒，也會釀成巨大的社會風險。

例如，突尼斯由小販引起的茉莉花革命，引爆了整個北非和中東。如何防患于未然，重點不在于事件本身，而在于解決問題的方法和如何避免問題的出現。因此，如何解決城市出現的各種問題，緩解社會壓力和釋放社會情緒，可以有無數種方法，但是絕不能漠視。否則各類社會矛盾一旦積累到臨界點，即便是微小事件，也可能會以意想不到方式誘發(fā)巨大的社會風險。

改革開放40年來，中國城市化雖然得到了世人矚目的快速發(fā)展，但是城市問題始終沒有被當作一項十分重要的、相對獨立的公共政策進行研究，中央層面也沒有專門主管城市治理的部門。現在對城市的認識，大概還是停留在城市建設和規(guī)劃層面，而對于城市中集聚的眾多人口，會給社會帶來哪些進步，同時又會引發(fā)何種風險，并沒有深刻的認識。反之，由于過度注重城市建設和規(guī)劃，把絕大部分精力放在城市“硬實力”建設上，忽視了城市治理“軟實力”的培養(yǎng)，對人口高密度聚集所產生的社會規(guī)模效應沒有加以重視。

從特大城市入手，強化城市治理的制度設計

從現實來看，雖然中國的城市化發(fā)展滯后于發(fā)達國家和一部分發(fā)展中國家，但是我們也吸取了很好的經驗教訓，同時在城市中還沒有形成完全固化的利益結構。因此，相對于其他國家來說，中國城市治理中一些獨特的發(fā)展路徑也值得繼續(xù)去總結，并形成中國特色的城市治理規(guī)律。

首先，從城市空間規(guī)劃的治理角度，需要反思，是否城市越大就越好。其實發(fā)達國家的經驗和規(guī)律并不是如此，城市規(guī)模的重點在于適度。如果我們真正按照市場規(guī)律來配置資源和要素，那么市場會自動選擇城市的發(fā)展空間。

例如，在城市的中心城區(qū)或者近郊區(qū)、遠郊區(qū)，人口和產業(yè)會根據成本和收益的空間變化自動地選擇發(fā)展空間。這樣就會形成大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分布的格局。因此，如果改變傳統(tǒng)的等級化城市管理體制，通過更為有效的方式發(fā)揮特大城市主城區(qū)周邊的小城市和小城鎮(zhèn)的作用，相應的配套基礎設施也會根據市場的變化自動選擇投入空間。

其次，城市的治理重點是對人的服務和資源的管理。如何在城市發(fā)展過程中，讓城市居民有幸福感，一方面需要加大城市基礎設施和公共服務的投入力度，另一方面也要解決城市居民的現實需求問題。

需要注意的是，城市的人口結構是不同的。當管理者以精英的理念來治理城市，就會忽視絕大部分中低收入人口就業(yè)和消費的現實需求，很可能會產生城市治理誤區(qū)。這其中一個最明顯的例子就是，城市因為追求所謂的“潔癖”，而使依賴于傳統(tǒng)社區(qū)的就業(yè)發(fā)展空間受到擠壓，并直接影響到中低收入人口的就業(yè)和生活。在這方面我們經歷的教訓太多，但始終沒有認真地總結和吸取。因此，如何理解城市治理中的以人為本、而不是以管理者為本，確實值得反思。

再次，在科學日益進步的今天，城市智慧化已經深入到每個居民的生活中，幾乎遍及城市的所有空間。至于如何更好發(fā)揮智慧化城市的作用，中國有著得天獨厚的優(yōu)勢。

沒有利益集團的干預，政府對新生事物的渴望，市場化的廣泛推廣和應用，以及企業(yè)家和科學家推動的產品研發(fā)，都給中國智慧城市的發(fā)展帶來了巨大的契機。對特大城市來說，充分發(fā)揮智慧化管理的功能，發(fā)揮由互聯網、大數據及人工智能衍生出來的共享經濟的作用，建立適應國情的城市可視和非可視的感應檢測系統(tǒng)基礎設施建設，并充分發(fā)揮企業(yè)家的創(chuàng)造精神和市場主體的熱情，通過智慧化改善城市治理方面完全可以超越西方發(fā)達國家。

比如，這次新冠疫情暴發(fā)后，中國城市大數據發(fā)揮的作用是顯而易見的。城市的各種智慧應用也大大提高了疫情的防控效率，同受到了廣大居民的歡迎。

還有，城市治理的主體關鍵在于城市社會、城市居民，在這方面，中國還有更大的空間可以挖掘。

例如，如何通過戶籍管理制度改革，把更多長期在特大城市就業(yè)的外來人口及早轉化為城市居民。這是我們現在可以提供的為數不多的、深受廣大人民群眾歡迎的利好措施。通過市民化，還可以促進這部分人在城市的消費，穩(wěn)定他們在城市投資和置業(yè)的長期預期，進而提高他們的就業(yè)和服務水平。

再如，如何通過各類文化設施的建設和互聯網資源，釋放城市居民心理宣泄的空間。開展各類文化體育活動，豐富城市居民的業(yè)余生活，通過城市間文化體育的競爭，吸引社會大眾的廣泛參與，既促進了消費，又穩(wěn)定了城市的生活。而強化各類基礎性的文化體育設施的建設，注重實用方便、就地就近、廉價，還有很多可操作的空間。

現在中國城市治理的主要矛盾集中在特大城市，但是治理思路不能局限于特大城市。也就是說，無論對人口來說，還是對城市來說，都需要考慮如何解決疏和堵的問題。而且，通過不同規(guī)模的城市來有效緩解城市中心區(qū)的壓力，應該是重點考慮的內容。

目前，中國的城鎮(zhèn)常住人口已經占總人口的60%以上，未來還要達到70%甚至更多。而且，整個國家GDP的90%以上都是由城市創(chuàng)造的，提升國際競爭力和提高人口素質，實現發(fā)展中的創(chuàng)新，也需要通過城市來解決。

因此，涉及到城市的治理、城市的社會問題、城市規(guī)劃和建設、城市智慧應用發(fā)展、城市就業(yè)、產業(yè)發(fā)展以及產業(yè)布局等問題，需要有專門部門進行研究并負責管理，而不是像現在這樣分散在各個部門?，F在有必要考慮，是否應該組建國家的城市專業(yè)主管部門，以通過部門的指導，深化政策研究，提出城市發(fā)展方針，并協(xié)調地方城市政府貫徹實施。

總之，從特大城市入手，強化城市治理的制度設計，應該盡快提到議事日程上來。

（編輯：朱弢）