陳 鵬

沈陽師范大學(xué)法學(xué)院，遼寧 沈陽 110034

一、問題銀行的退出困局

2019年5月24日，人民銀行會同銀保監(jiān)會共同發(fā)布公告稱，“鑒于目前銀行出現(xiàn)嚴(yán)重信用風(fēng)險，為保護(hù)存款保險人和其他客戶合法權(quán)益，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，人民銀行、銀保監(jiān)會會同有關(guān)方面，決定于2019年5月24日聯(lián)合對包商銀行實施接管”。

2020年8月6日，人民銀行在《2020年第二季度伙伴政策執(zhí)行報告》中回顧了包商銀行風(fēng)險處置過程，并披露包商銀行即將啟動破產(chǎn)清算程序。此外對相關(guān)涉案人員追究刑事責(zé)任。

接連上演的主債權(quán)債務(wù)危機(jī)、銀行業(yè)危機(jī)，關(guān)系到每位儲戶的錢袋子。維持市場的穩(wěn)定發(fā)展，保障儲戶的儲蓄安全，是國家金融機(jī)構(gòu)安全發(fā)展的重要因素。

市場主體退出是市場機(jī)制優(yōu)勝劣汰的必然結(jié)果［1］。目前，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的退出，正在面對諸如“大而不能倒”“倒了必不穩(wěn)”“不知如何倒”的問題。問題的主要成因是銀行退出渠道不通暢、約束機(jī)制不健全、配套措施不完善、退出成本高昂。這直接導(dǎo)致退場的銀行寥寥無幾，或者說比例偏低（與美國、英國相比）。銀行退出比例低直接影響市場發(fā)揮作用，使資源的配置失效。

企業(yè)經(jīng)營管理不善倒閉破產(chǎn)司空見慣，銀行也是企業(yè)，如果經(jīng)營不善、違規(guī)運(yùn)營或受到外部不利因素沖擊，也會陷入財務(wù)困境，進(jìn)而缺乏清償能力，當(dāng)無法自救時就需要他救［2］。這一類銀行可稱為問題銀行。從資本角度來看，資本負(fù)債表負(fù)債過高的銀行屬于問題銀行，高額負(fù)債導(dǎo)致銀行已無法抵御非預(yù)期損失風(fēng)險，存在較大風(fēng)險。從流動性角度來看，流動性不足的銀行屬于問題銀行，銀行的流動資金不足以應(yīng)對到期償付的債務(wù)，無法獲得充足的流動資金，無法履行其應(yīng)盡義務(wù)。問題銀行處置的負(fù)外部性會導(dǎo)致多米諾骨牌效應(yīng)，金融機(jī)構(gòu)之間錯綜復(fù)雜的關(guān)系導(dǎo)致牽一發(fā)而動全身［3］。我國對于銀行強(qiáng)制退出的法律制度仍需通過頂層設(shè)計以及司法實踐不斷完善健全。

二、問題銀行主要退出方式

問題銀行的強(qiáng)制退出分為兩類：第一類市場化退出，第二類破產(chǎn)清算［4］。

（一）銀行市場化退出分為兩種：第一種收購與承接，第二種設(shè)立過橋銀行

1.收購與承接

央行等具有處置權(quán)限的處置機(jī)構(gòu)，尋找具有支付能力的金融機(jī)構(gòu)，使其可以對陷入困難的銀行注資或直接收購部分甚至全部資產(chǎn)，來保證儲戶的儲蓄安全。依托健康金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)大的償付能力，將負(fù)外部性降到最低。例如，錦州銀行在2019年中小金融機(jī)構(gòu)流動性分層的大環(huán)境下，發(fā)生了暫時的流動性風(fēng)險，隨即央行會同銀保監(jiān)會牽頭建立專門工作組。錦州銀行在獲得三股強(qiáng)大的資本注入后，穩(wěn)定了社會情緒，未發(fā)生擠兌風(fēng)潮，以戰(zhàn)略重組的方式開啟了風(fēng)險化解帷幕。

2.設(shè)立過橋銀行

多適用于資產(chǎn)規(guī)模大、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、涉及范圍廣、影響波及深的大型銀行。存款保險機(jī)構(gòu)牽頭，設(shè)立一家新的過橋銀行，承接問題銀行的全部資產(chǎn)，同時負(fù)責(zé)清償其合法債務(wù)，處理業(yè)務(wù)上的問題，等待適宜金融機(jī)構(gòu)收購問題銀行。

（二）法院破產(chǎn)清算

申請破產(chǎn)清算，是直接對問題銀行判處“死刑”。產(chǎn)生的負(fù)外部性最大，如果處理不好可能造成擠兌以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定。一般此類銀行資產(chǎn)規(guī)模較小，且短時間內(nèi)沒有適宜銀行愿意對其業(yè)務(wù)或資產(chǎn)進(jìn)行收購與承接。銀行進(jìn)入破產(chǎn)清算程序后，首先由存款保險機(jī)構(gòu)在限額內(nèi)對儲戶進(jìn)行賠付，儲蓄的金額超過限額部分則同其他債權(quán)一起成為破產(chǎn)債權(quán)，從該銀行清算資產(chǎn)中受償［5］。中華人民共和國銀行破產(chǎn)“第一例”——海南發(fā)展銀行破產(chǎn)案，工作尚未全部完成；近期央行披露，包商銀行正在申請破產(chǎn)清算，將成為中國銀行破產(chǎn)“第二例”。

美國，銀行強(qiáng)制退出，由聯(lián)邦存款保險公司作為接管人，具有對問題銀行監(jiān)督、檢查的權(quán)能，負(fù)責(zé)管理其所有資產(chǎn)［6］。英國，通過《2009年銀行法》授權(quán)中央銀行，擁有獨(dú)立出售問題銀行業(yè)務(wù)的權(quán)利，無須經(jīng)過股東或債權(quán)人允許［7］。

問題銀行強(qiáng)制退出，應(yīng)秉持三大原則：保證銀行重組受益方承擔(dān)主要成本［8］；防止問題銀行向高風(fēng)險借款人提供信貸［9］；公共資金重新分配，防止通貨膨脹［10］。

三、銀行強(qiáng)制退出的路徑選擇

（一）完善我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)退出法律法規(guī)

完善我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)退出的法律法規(guī)，可以從以下三個方面入手。

首先，從立法原則考慮［11］。保障存款人合法權(quán)益，維護(hù)金融市場穩(wěn)定性，屬于市場的事情交給市場，政府所代表的行政力量適當(dāng)參與，盡量保持謙抑性，以法律作為底線，運(yùn)用市場看不見的手，綜合治理。

其次，從立法模式考慮，我國涉及銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)退出的法律包括《企業(yè)破產(chǎn)法》和《存款保險條例》。《企業(yè)破產(chǎn)法》在程序和原則角度、《存款保險條例》從存款保險制度構(gòu)建方面規(guī)范銀行退出。

最后，從立法內(nèi)容考量，我國現(xiàn)有法律體系、金融監(jiān)管體制已整體覆蓋各個金融領(lǐng)域，但考慮到銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)主要資金來源于吸儲的特殊性，通過降低銀行業(yè)退出的負(fù)外部性，維護(hù)社會穩(wěn)定。

（二）細(xì)化我國存款保險制度

使存款保險制度在中國土地上開出美麗的花。目前，我國存款保險制度所涵蓋的主體為“商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”且“最高賠付額為五十萬元”。我國存款主體包括自然人、法人還有非法人組織等，存款保險制度并不能完全保護(hù)多種存款主體的特殊性，50萬元最高賠付額也未能完全契合。應(yīng)細(xì)化存款人保護(hù)的范圍及對應(yīng)最高賠付額。通過宣傳法律保障和及時賠付政策，防止發(fā)生信任危機(jī)、出現(xiàn)大規(guī)模擠兌現(xiàn)象。將恐慌情緒和風(fēng)險蔓延的關(guān)聯(lián)阻斷，預(yù)防個案風(fēng)險升級為金融市場的系統(tǒng)性風(fēng)險。

《存款保險條例》授權(quán)存款保險基金管理機(jī)構(gòu)，審查投保的吸儲銀行資產(chǎn)負(fù)債表等關(guān)鍵信息，對其進(jìn)行早期風(fēng)險警示。細(xì)化存款賠付的啟動條件，針對金融風(fēng)險不斷變化的現(xiàn)狀，啟動條件應(yīng)由保障性啟動條件與機(jī)動性啟動條件相結(jié)合；《存款保險條例》沒有規(guī)定存款保險機(jī)構(gòu)的糾正標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險處置啟動條件、啟動標(biāo)準(zhǔn)、啟動程序，設(shè)立糾察機(jī)關(guān)，督促參考保險機(jī)構(gòu)行使其職能。存款保險基金管理機(jī)構(gòu)與央行行使接管人和清算人權(quán)力時，應(yīng)該盡可能透明化，明確權(quán)力的邊界，接受社會公眾的監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)約束措施

商業(yè)銀行強(qiáng)制退出，應(yīng)考慮以下幾個方面：資本補(bǔ)足率、資產(chǎn)增長率、重大交易授信率、杠桿率。為商業(yè)銀行設(shè)置觸發(fā)監(jiān)督的指標(biāo)，具體定量標(biāo)準(zhǔn)。一旦銀行觸碰紅線，存款保險基金管理機(jī)構(gòu)等法律授權(quán)機(jī)構(gòu)，有權(quán)限制銀行對股東分配紅利，限制或禁止一部分激進(jìn)的投資計劃、暫停銀行辦理高風(fēng)險業(yè)務(wù)的授權(quán)、暫停其不合理支出或開辦新業(yè)務(wù)的授權(quán)。設(shè)置被接管條件，即當(dāng)投保的吸儲機(jī)構(gòu)存在引發(fā)嚴(yán)重信用風(fēng)險的情形時，立即進(jìn)入被監(jiān)管、被接管、被處置的法定程序。