何明遠

內容提要：進入新時代，基于邊海防視角的現(xiàn)代空防問題對國家安全影響越來越突出，需要厘清相關概念，明確法律界定，并對其理論和實踐問題進行深入探討，力求形成廣泛共識，為建設強大穩(wěn)固的現(xiàn)代空防凝聚智力資源、提供理論支撐。一要切實確立“大空防”的理念和思維；二要加強臨近空間防衛(wèi)研究；三要深刻把握人民防空在現(xiàn)代空防中的定位；四要關注民用航空空防安全問題。

習近平主席深刻指出，“邊海防工作是治國安邦的大事，關系國家安全和發(fā)展全局”①《習近平在接見第五次全國邊海防工作會議代表時強調：強化憂患意識使命意識大局意識努力建設強大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊海防》，載《解放軍報》，2014-06-28。。黨的十九大報告明確提出“建設強大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊?？辗馈雹凇饵h的十九大報告輔導讀本》，54頁，北京，人民出版社，2017。，并首次將邊海空防作為一個整體正式寫進黨的報告。這充分彰顯了以黨的意志展示維護國家主權、安全和發(fā)展利益的戰(zhàn)略決心和政治擔當，極大地拓展豐富了傳統(tǒng)邊海防工作的內涵，為建設現(xiàn)代邊?？辗捞峁┝嘶咀裱彩宫F(xiàn)代空防成為邊海防理論研究領域亟待深化探討的一個學術問題。因此，從學術研究角度對有關現(xiàn)代空防問題進行系統(tǒng)梳理、深入分析，力求形成廣泛共識、凝聚智力資源，對于建設強大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊?？辗馈⑴ν七M國防現(xiàn)代化具有重要現(xiàn)實意義。

一、空防及其相關概念的界定

（一）空防及其相關概念

《軍語》對空防和相關概念作出如下界定：空防，是國家為保衛(wèi)主權、領土完整和安全，防備外敵入侵，對領空進行防衛(wèi)和管理的活動；領土，是國家享有主權的全部疆域，包括國家的領陸、領水、領空，以及領陸與領水的底土，是構成國家的基本要素；領空，是國家領陸和領水上空的大氣空間，是國家領土的組成部分；領陸，是國家陸地國界線以內的全部陸地和島嶼，是國家領土的基本組成部分；領水，是國界內的全部水域，包括內水和領海，是國家領土的組成部分；大氣空間，也稱空氣空間，是包圍地球的空氣層、大氣圈，密度隨高度增加而減少，約99%的大氣質量集中在30～35千米以下。

（二）空防的內涵

上述基本概念賦予邊海空防范疇內的“空防”如下內涵：一是從空防的根本目的看，維護領空的主權和安全是空防的根本目的，是空防的主要職責，也是空防概念的核心要義。二是從空防方式和手段看，平時主要使用非作戰(zhàn)方式和手段維護國家主權、領土完整和安全，但空防又具有平戰(zhàn)結合的特點，一旦非作戰(zhàn)方式不能有效維護國家主權安全時，根據(jù)有關法規(guī)和上級指示，可以立即采取作戰(zhàn)方式。三是從空防的活動空間看，具有一國主權空間的固定性，是覆蓋領陸和領水上空的大氣空間，其范圍至少從地表向上延伸至30～35千米。其上是距離地球表面20～100千米的臨近空間和下界距離地表高度約100千米的外層空間。結合地球曲率可以看出，空防的空間實質上就是主權國家上空類似“一定厚度蓋子”狀的空間。四是從空防的對象看，主要是防御來自周邊國家空域的航空器、導彈等兵器。就目前世界各國空防實踐情況看，主要是遂行傳統(tǒng)的防御任務，即防御真實高度在超低空[100米（含）以下]、低空（100～1000米），相對高度在中空[1000～7000米（含）]、高空[7000～15000米（含）]、超高空（15000米以上）飛行的有人或無人航空器。五是從空防使用力量看，我國和世界絕大多數(shù)國家空防主要使用空軍航空兵、地空導彈兵、高射炮兵、雷達兵等兵種，這些兵種在擔負其他作戰(zhàn)任務的同時，也擔負空防任務。六是從空防的管理活動看，使用民用航空管制力量對民用航空器進行有序飛行管理，也是空防的重要范疇。

二、領空和領空主權的法律界定

維護領空主權和安全，既是空防的核心要義，也是研究空防的邏輯起點。研究這一問題，必須首先搞清楚有關領空和領空主權的法律界定。

（一）關于領空的法律界定

根據(jù)有關國際公約，世界各國對領空是國家領陸和領水上空的大氣空間這一界定已形成廣泛共識，但對于領空的上部邊界劃分仍存在爭議。截至目前，由于大氣空間和外層空間不存在明確的自然界限，而確定這一界限涉及各國重大利益，因此，國際社會尚未解決外層空間和大氣空間之間的法律界限問題，一定程度上還處于“下界有底、上界模糊”的狀態(tài)。有關資料介紹，目前，國際上關于大氣空間和外層空間的界限還存在多種主張，包括航空器上升最高限度說（以空氣動力航空器飛行上限為界，通常為30～40千米）、外層空間最低界限說（以外層空間距地面的最低界限為界，約為90～110千米）、空氣構成說（以不同大氣層特點為基礎，提出50千米、90千米、200～300千米等高度為大氣空間的界限）、卡曼管轄線說（物理學家馮·卡曼通過計算，提出以離心力開始取代空氣成為飛行動力的地方為界，距離地面83千米）、飛行器功能說（以航空器適用航空法，航天器適用外層空間法），等等。上述劃界標準或隨著科學技術的發(fā)展不斷發(fā)生變化，或因大氣層條件的客觀差異而不夠穩(wěn)定，因此未能在國際上得到普遍認可和接受。我國政府高度關注大氣空間和外層空間定界問題，主張確立一個能夠為各國普遍接受的外層空間定義，有效區(qū)別大氣空間和外層空間的法律地位，有效保護各國領空安全，推進外層空間法規(guī)發(fā)展。但綜合目前科學技術發(fā)展、地球上空大氣變化物理特性、人類開發(fā)利用外層空間需要等情況看，在大氣空間和外層空間劃定一條合理的分界線，不僅是復雜的科技問題，而且也是一個重要的政治和法律問題，短時期內不可能解決。

（二）關于領空主權的法律界定

1903年12月17日，美國萊特兄弟駕駛人類第一架真正意義上的飛機成功飛向藍天，這一標志性事件，被國內外學者普遍認為開啟了人類現(xiàn)代航空時代的序幕。隨著現(xiàn)代科技飛速發(fā)展，領空主權安全已成為世界各國高度關注的重大安全問題。第一次世界大戰(zhàn)前，各國政府和學者對空氣空間的法律地位存在著不同認識和主張，有的強調空中自由，有的強調空中主權，不同主張之下還有絕對自由、有限自由，完全主權、有限主權等具體主張。第一次世界大戰(zhàn)實質性推動了領空主權問題的解決。戰(zhàn)后，各國普遍承認國家對其領土上的空氣空間具有主權，1919年簽訂的《巴黎航空公約》和1944年在芝加哥簽訂的《國際民用航空公約》都明確規(guī)定：締約各國承認，每個國家對其領土之上的大氣空間享有完全的和排他的主權?！秶H民用航空公約》也規(guī)定，凡用于軍事、海關和警察部門等的航空器為國家航空器，國家航空器未經(jīng)特別協(xié)定或許可，不得飛越或降落于另一締約國的領土。目前，地面國的領空主權已成為一條習慣法規(guī)則。根據(jù)有關國際法，各國維護領空主權安全主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是國家對本國領空有完全的排他的權力，外國飛行器未經(jīng)許可擅自飛入一國領空，國家基于領空主權有權采取措施維護領空安全。二是各國有權制定管轄外國飛行器在境內飛行的法規(guī)制度。三是各國有權保留其領空內的國內運輸權。四是各國為了安全和軍事需要，有權設立空中禁區(qū)。

三、現(xiàn)代空防研究需要關注和把握的問題

先進科技在軍事領域和航空航天領域的廣泛應用，使戰(zhàn)爭形態(tài)加速向信息化戰(zhàn)爭演變，現(xiàn)代空防在國家安全全局中的地位作用越來越突出?；趥鹘y(tǒng)邊海防視角的空防已經(jīng)遠遠不能滿足維護國家主權、安全和發(fā)展利益的需要，現(xiàn)代空防的內涵和外延正在發(fā)生深刻變化，有許多重要問題需要深入研究。

（一）切實確立“大空防”的理念和思維

國土安全是總體國家安全觀的重要內容，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本保證，事關國家主權安全、領土完整和疆域統(tǒng)一。確保國土安全是維護國家主權安全、維護國家尊嚴不可動搖的先決條件和基本原則。當前，我與絕大多數(shù)周邊國家已經(jīng)劃定邊界，來自海上方向和空天方向的安全威脅對我影響加大，從近期幾場信息化局部戰(zhàn)爭看，無一不是從空中打擊開始。因此，確保國土領空全方位安全，是現(xiàn)代空防的首要任務。與俄羅斯邊防軍體制內編有航空部隊、可以獨立遂行邊海防領域空防任務有所不同，新中國成立以來，經(jīng)過長期建設發(fā)展，我國形成了以空軍為主體，其他軍兵種、民兵、人民防空力量參加的空防力量體系，這一體系長期擔負著邊海防領域的空防任務，邊海防力量體系中沒有獨立的空防力量，邊?？辗雷鳛橐粋€整體，在實踐中由邊海防力量體系和空防力量體系按照明確的職責分工，分別或協(xié)同組織實施。邊海防范疇內的現(xiàn)代空防力量，是國家空防力量體系的重要組成部分，無論從理論上還是實踐上，從來都沒有脫離以空軍為主體的空防力量體系獨立存在，在職責任務、力量構成、指揮控制、平時管理、綜合保障、基礎設施等方面始終是一體聯(lián)動，圍繞有效維護國家領空安全，支撐形成國家一體化戰(zhàn)略能力，而不是自成一體的小系統(tǒng)、小“煙囪”。那種在邊海防學術研究中強調空防獨立性的認識和思維與實踐嚴重脫節(jié)、難以落地，本身就是偽命題。未來，著眼我國國家安全和發(fā)展需要，現(xiàn)代空防需要依托國家空防體系，以空軍為主體，構建超越領空范疇的外向型“大空防”平臺，其關鍵是向上、向外拓展，從領空、防空識別區(qū)向前盡遠拓展，與國家空防體系高度對接，與周邊鄰國協(xié)商共建空防協(xié)作區(qū)，有效保障我周邊利益區(qū)上空安全，有效維護國家主權安全和發(fā)展利益。

（二）加強臨近空間防衛(wèi)研究

傳統(tǒng)空防，主要是對來自領陸、領水上空外沿的各類空中威脅進行防衛(wèi)和管理。隨著軍事科技和武器裝備快速發(fā)展，大量隱身化、無人化、智能化、高速化的新概念武器不斷問世，傳統(tǒng)空防威脅雖仍然存在，但來自太空和臨近空間的軍事威脅對國家主權、安全的影響越來越大，臨近空間的軍事價值日益凸顯。目前，國際上尚未將臨近空間作為一個獨立的法律概念進行界定，由此帶來一系列有關穿越別國上方臨近空間飛行器是否侵犯別國主權問題的爭論。與此同時，一些能夠在臨近空間長期持續(xù)飛行，特別是在通信保障、情報收集、電子壓制、預警等方面優(yōu)勢明顯的臨近空間飛行器，已經(jīng)開始進入實際應用。近年來，美國在臨近空間技術研發(fā)上取得多項成果，美國防部《2005～2030年無人機系統(tǒng)路線圖》將臨近空間飛行器納入無人機武器范疇；法國擬研發(fā)部署在臨近空間載荷達1000公斤、可連續(xù)飛行5年的無人飛艇；英國、以色列、俄羅斯等國也取得多項研究成果。為此，在當前國際法難以對臨近空間進行清晰法律界定，而臨近空間軍事威脅卻現(xiàn)實存在的情況下，非常有必要在實踐中和學術上將針對臨近空間的防衛(wèi)問題納入現(xiàn)代空防范疇，進行深化研究。

（三）深刻把握人民防空在現(xiàn)代空防中的定位

習主席強調，“人民防空是國之大事，是國家戰(zhàn)略，是長期戰(zhàn)略”“要堅持人民防空為人民，鑄就堅不可摧的護民之盾”。①《習近平在會見第七次全國人民防空會議代表時強調：堅持人民防空為人民 開創(chuàng)人民防空事業(yè)新局面》，載《解放軍報》，2016-05-14。我國空防體系主要由偵察預警、指揮控制、空中防御、地面防空、綜合保障和人民防空力量構成，人民防空既是國防的重要組成部分，也是現(xiàn)代空防的重要任務。在“大空防”和邊海防范疇內加強人民防空問題研究，是戰(zhàn)爭形態(tài)發(fā)展和新時代賦予人民防空研究的重大課題。從軍事角度看，信息化條件下的戰(zhàn)爭形態(tài)，已經(jīng)改變了以往按部就班、由邊海防外沿向內陸縱深梯次進攻的作戰(zhàn)模式，從空中、海上、遠程對高價值戰(zhàn)略目標實施突然精準打擊，是信息化戰(zhàn)爭的基本方式。人民防空作為重要防御手段，與要地防空、野戰(zhàn)防空相結合，在未來戰(zhàn)爭中將成為“看得見硝煙”的重要戰(zhàn)場和首輪斗爭，共同支撐平戰(zhàn)一體的現(xiàn)代空防。國家現(xiàn)代空防的能力越強，人民防空的壓力就會越小，反之遭受的損失就會越大。我國沿邊特別是沿海地區(qū)集中了大量多年改革開放的成果，這些成果直接關系國計民生，直接影響國家經(jīng)濟發(fā)展。因此，加強這些地區(qū)的人民防空就顯得尤為重要。從這個意義上講，現(xiàn)代空防體系與現(xiàn)代人民防空體系，都是強大穩(wěn)固現(xiàn)代邊?？辗赖闹匾ㄔO內容，目前，我國部分沿邊沿海地區(qū)人防辦、邊海防辦等常設職能機構合署辦公的模式，也是二者密切關系的具體體現(xiàn)。當前，迫切需要破除學科專業(yè)發(fā)展壁壘，從國家安全和備戰(zhàn)打仗高度深化推進現(xiàn)代空防范疇內人民防空問題研究。

（四）關注民用航空空防安全問題

民用航空空防，是國際國內民用航空領域為有效預防和制止人為非法干擾民用航空的犯罪與行為，保證民用航空活動安全、正常、高效運行，依法實施的安保和管理活動。確保民用航空空防安全是航空安保的核心工作。新中國成立后，我國根據(jù)周邊安全形勢發(fā)展和面臨的安全威脅，建立了由空軍統(tǒng)一組織管理和實施的航空管制體制，這是確保國家安全的需要，是維護空中秩序和安全的必要措施。多年來，人民空軍始終堅持空防空管一體、軍民一體、全域一體，忠實履行使命任務，為保衛(wèi)國家領空安全提供了有效戰(zhàn)略支撐。目前，我國已經(jīng)構建了以國際航空法和國內航空法為主體的航空法法規(guī)體系，先后批準加入《國際民用航空公約》（簡稱《芝加哥公約》）《統(tǒng)一國際航空運輸某些規(guī)則的公約》（簡稱《華沙公約》）《關于制止非法劫持航空器的公約》（簡稱《海牙公約》）《關于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》（簡稱《蒙特利爾公約》）《制止與國際民用航空有關的非法行為的公約》（簡稱《北京公約》）《制止非法支持航空器公約的補充議定書》（簡稱《北京議定書》）等系列公約，簽訂了一大批國際航空議定書和雙邊協(xié)議、國際標準，同時制定了由《中華人民共和國民用航空法》《民用航空器適航管理條例》等法律、行政法規(guī)、行業(yè)規(guī)章構成的國內航空法法規(guī)體系，為確保民航領域的空防安全奠定了法律基礎。如《中華人民共和國民用航空法》第174條第1款明確規(guī)定，外國民用航空器根據(jù)其國籍登記國政府與中華人民共和國政府簽訂的協(xié)定、協(xié)議的規(guī)定，或者經(jīng)中華人民共和國國務院民用航空主管部門批準或者接受，方可飛入、飛出中華人民共和國領空和在中華人民共和國境內飛行、降落。

雖然“空防安全”等許多空軍使用的軍事用語在民航領域延續(xù)使用至今，但其內涵已經(jīng)與現(xiàn)代空防有所不同。當前，世界各國民用航空空防安全工作應對的主要威脅是恐怖活動和極端個體的破壞襲擊，這些事件一旦發(fā)生（如2001年“9·11”事件），對國家安全同樣產(chǎn)生重大影響。因此，民航反恐成為空防安全的重中之重。與此同時，對民用航空范疇的不明空情和低慢小目標處置也成為世界性難題，無人飛行器侵犯領空事件屢見不鮮，同樣嚴重威脅各國日?？辗腊踩?。無論從“大空防”還是邊海防范疇的空防研究角度看，這些新問題新挑戰(zhàn)都應納入現(xiàn)代空防研究范疇，給予高度關注。