傅寶勝

內(nèi)容提要：美軍成立之初，實(shí)行“陸海分立、戰(zhàn)建合一”的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制。二戰(zhàn)后，該體制經(jīng)過結(jié)束陸海分立、推動(dòng)戰(zhàn)建分開、完善戰(zhàn)建分開3個(gè)階段的改革，已日臻成熟。回顧總結(jié)美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革，有4點(diǎn)啟示：統(tǒng)帥總攬是根本，戰(zhàn)建分開是關(guān)鍵，一分到底是保證，聯(lián)指改革優(yōu)先是途徑。

當(dāng)今世界，戰(zhàn)爭(zhēng)實(shí)踐最多的是美軍，能夠?qū)Υ髧?guó)加以威脅的也是美軍。第二次世界大戰(zhàn)后，美軍改革領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的呼聲和實(shí)踐從未停歇。其中，有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)。研究其領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革，對(duì)現(xiàn)代軍隊(duì)改革有所啟示。

一、美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的脈絡(luò)

美國(guó)于1789年設(shè)立陸軍部，1798年設(shè)立海軍部。自此，總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)指揮下的“陸海分立、戰(zhàn)建合一”體制成為美軍特色。但是，美西戰(zhàn)爭(zhēng)暴露出弊端，表明這一體制不能有效聯(lián)合，甚至除總統(tǒng)外，沒人能協(xié)調(diào)指揮各軍種。至第二次世界大戰(zhàn)，美國(guó)總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和軍方一致認(rèn)為，必須建立聯(lián)合指揮體制。1942年2月，美軍仿照英軍，成立參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議（下簡(jiǎn)稱“參聯(lián)會(huì)”）和作戰(zhàn)司令部，并取得一定成效，但未從根本上解決聯(lián)合指揮問題。戰(zhàn)后，美軍啟動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革，大致經(jīng)歷3個(gè)階段。

（一）戰(zhàn)后至1958年為第一階段，結(jié)束陸海軍種分立

為消除陸海分立體制的弊端，1945年12月，杜魯門總統(tǒng)提議成立國(guó)防部，設(shè)國(guó)防部長(zhǎng)、參謀長(zhǎng)和陸海空3名助理國(guó)防部長(zhǎng)；遭海軍及其國(guó)會(huì)支持者強(qiáng)烈反對(duì)后，被迫放棄設(shè)立參謀長(zhǎng)、接受設(shè)立參聯(lián)會(huì)。1946年的第一份《聯(lián)合司令部計(jì)劃》規(guī)定，設(shè)立6個(gè)地區(qū)性作戰(zhàn)司令部，各由1名參聯(lián)會(huì)成員作為執(zhí)行代理人。1947年7月26日，杜魯門簽署“妥協(xié)版”《1947年國(guó)家安全法案》，創(chuàng)設(shè)國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)，下轄陸軍部、海軍部和新成立的空軍部；設(shè)立國(guó)防部長(zhǎng)、賦予參聯(lián)會(huì)法律地位；1948年3月，簽署《基韋斯特協(xié)議》，明確作戰(zhàn)司令部下設(shè)各軍種組成司令部，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)指揮本軍種部隊(duì)。由于國(guó)防部長(zhǎng)和軍種部長(zhǎng)同為內(nèi)閣成員，且國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳僅54人、聯(lián)合參謀部不超過100人，上弱下強(qiáng)的弊端十分突出。

首任國(guó)防部長(zhǎng)為設(shè)計(jì)“妥協(xié)”方案的海軍部長(zhǎng)福雷斯特爾，其上任后深感體制運(yùn)行困難、無法控制軍種爭(zhēng)斗和矛盾，請(qǐng)求修改《1947年國(guó)家安全法案》。1949年3月，總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交修法議案并獲通過。8月10日，軍事機(jī)構(gòu)改稱國(guó)防部，軍種部長(zhǎng)不再作為內(nèi)閣成員，設(shè)參聯(lián)會(huì)主席作為牽頭人（無表決權(quán)），聯(lián)合參謀部增至200人，并增強(qiáng)了國(guó)防部長(zhǎng)的職權(quán)，使統(tǒng)帥機(jī)關(guān)從形式統(tǒng)一走向?qū)嵸|(zhì)統(tǒng)一，形成了“總統(tǒng)/國(guó)防部長(zhǎng)—軍種部長(zhǎng)/參聯(lián)會(huì)作為作戰(zhàn)司令部執(zhí)行代理的軍種參謀長(zhǎng)—作戰(zhàn)司令部和其他一級(jí)司令部”的“戰(zhàn)建合一”體制。但是，軍種參謀長(zhǎng)仍實(shí)際操控參聯(lián)會(huì)。

1953年，新任總統(tǒng)艾森豪威爾認(rèn)為，1947年改革形成的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，只是由各自為政的軍種組成的松散聯(lián)盟，沒有汲取二戰(zhàn)的教訓(xùn)。遂向國(guó)會(huì)提交第6號(hào)國(guó)防部改組計(jì)劃，突出明確美軍指揮鏈，再次強(qiáng)化國(guó)防部長(zhǎng)職權(quán)，賦予參聯(lián)會(huì)主席領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合參謀部，于當(dāng)年6月30日生效。但是，為加強(qiáng)對(duì)軍種控制、強(qiáng)化參聯(lián)會(huì)聯(lián)合思維，這一計(jì)劃通過指派1名軍種部長(zhǎng)為戰(zhàn)區(qū)執(zhí)行代理人，而將軍種部長(zhǎng)置于指揮鏈中，導(dǎo)致指揮關(guān)系混亂。1957年10月，蘇聯(lián)人造衛(wèi)星率先上天。艾森豪威爾抓住這一時(shí)機(jī)，再次審查和改革領(lǐng)導(dǎo)指揮體制。

（二）1958～1986年為第二階段，推動(dòng)戰(zhàn)建分開

1958年4月，艾森豪威爾向國(guó)會(huì)提交國(guó)防部改組法案，建議國(guó)防部長(zhǎng)作為總統(tǒng)首席助手掌控國(guó)防部，將軍種調(diào)出指揮鏈，由參聯(lián)會(huì)取代軍種部長(zhǎng)充當(dāng)作戰(zhàn)司令部代理人等。該法案獲國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。這就從法律上剝離了軍種指揮權(quán)，形成了“總統(tǒng)/國(guó)防部長(zhǎng)通過參聯(lián)會(huì)—作戰(zhàn)司令部—軍種組成司令部”和“國(guó)防部長(zhǎng)通過國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳—各軍種部/軍種參謀部—軍種一級(jí)司令部”的“戰(zhàn)建分開”體制雛形，標(biāo)志著美軍向集中領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)合指揮邁出了關(guān)鍵一步。但該法案未觸及“參聯(lián)會(huì)由軍種控制”的體制缺陷，也未能提出避免“軍種利用人事任免和資源分配干預(yù)作戰(zhàn)司令部指揮”的有效措施，軍種權(quán)力仍然偏大，實(shí)際上仍干預(yù)聯(lián)合指揮。

1961年，肯尼迪總統(tǒng)任命擁有大型企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的麥克納馬拉為國(guó)防部長(zhǎng)，重點(diǎn)對(duì)建設(shè)管理體制進(jìn)行改革。麥克納馬拉以《1958年國(guó)防部改組法》為依據(jù)，以加強(qiáng)國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳為核心，創(chuàng)設(shè)系統(tǒng)分析助理防長(zhǎng)辦公室和國(guó)防情報(bào)局、國(guó)防供應(yīng)局、國(guó)防合同審計(jì)局等，統(tǒng)管三軍事務(wù)機(jī)構(gòu)；改組軍種部支援機(jī)構(gòu)，成立陸、海、空的器材司令部；推行規(guī)劃—項(xiàng)目—預(yù)算體系等。以此強(qiáng)化了國(guó)防部長(zhǎng)對(duì)各軍種的掌控，提高了資源配置和使用效益，基本解決了美軍建設(shè)的統(tǒng)管問題。

1980年4月24日，美國(guó)營(yíng)救伊朗扣留人質(zhì)的行動(dòng)失敗，表明美軍仍缺乏有效的聯(lián)合指揮，高額的國(guó)防費(fèi)也無法滿足國(guó)家安全需求。在國(guó)防部長(zhǎng)反對(duì)的情況下，1982年2月3日，參聯(lián)會(huì)主席瓊斯空軍上將利用第二任期即將結(jié)束的時(shí)機(jī)，向國(guó)會(huì)提出建議：現(xiàn)行參聯(lián)會(huì)體制只有達(dá)成一致才能行動(dòng)，一旦發(fā)生危機(jī)，聯(lián)合體系將四分五裂；建議立法規(guī)定：美軍的指揮序列為總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)通過參聯(lián)會(huì)主席，而不是參聯(lián)會(huì)指揮作戰(zhàn)司令部，但行政事務(wù)必須放權(quán)給各軍種。1986年4月1日，里根總統(tǒng)簽署第219號(hào)國(guó)家安全決策指令，批準(zhǔn)無須立法的改組事宜，從而拉開美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制重大改革的序幕。

（三）1986年至今為第三階段，完善戰(zhàn)建分開

1986年10月1日，里根簽署《戈德華特—尼科爾斯國(guó)防部改組法》，規(guī)定：美軍指揮鏈為總統(tǒng)/國(guó)防部長(zhǎng)通過參聯(lián)會(huì)主席—作戰(zhàn)司令部司令，行政鏈為國(guó)防部長(zhǎng)通過國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳—各軍種部/軍種參謀部；國(guó)防部長(zhǎng)對(duì)國(guó)防部事務(wù)擁有最終權(quán)力；參聯(lián)會(huì)主席為總統(tǒng)首席軍事顧問，負(fù)責(zé)提出資源分配和使用建議、制定聯(lián)合訓(xùn)練政策條令；總統(tǒng)提名軍官晉升中將以上須聽取參聯(lián)會(huì)主席的聯(lián)合任職評(píng)價(jià)，沒有聯(lián)合崗位任職經(jīng)歷不得晉升準(zhǔn)將；設(shè)立采辦副國(guó)防部長(zhǎng)一職，負(fù)責(zé)后勤、技術(shù)、采辦工作，地位僅次于常務(wù)副防長(zhǎng)而高于軍種部長(zhǎng)和其他副防長(zhǎng)等。通過設(shè)立強(qiáng)勢(shì)參聯(lián)會(huì)主席、完善聯(lián)合優(yōu)先制度等措施，排除了國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳和軍種部對(duì)聯(lián)合指揮的干擾。

同時(shí)，美軍改組了各軍種一級(jí)司令部，建立了部隊(duì)任務(wù)輪換機(jī)制。比如，陸軍將一級(jí)司令部分為三類：一是履行部隊(duì)建設(shè)管理職能的陸軍司令部，主要有4個(gè)，即領(lǐng)導(dǎo)駐本土現(xiàn)役部隊(duì)的陸軍部隊(duì)司令部；為陸軍提供技術(shù)、采購(gòu)及后勤支援的陸軍器材司令部；負(fù)責(zé)士兵招募、訓(xùn)練和制訂條令、訓(xùn)練部隊(duì)的陸軍訓(xùn)練與條令司令部；負(fù)責(zé)加快現(xiàn)代化進(jìn)程、保持代差優(yōu)勢(shì)的陸軍未來司令部。二是向作戰(zhàn)司令部提供并指揮所屬部隊(duì)的陸軍組成司令部，有6個(gè)地區(qū)作戰(zhàn)司令部，即印太、歐洲、中央、非洲、北方、南方司令部；4個(gè)職能作戰(zhàn)司令部，即網(wǎng)絡(luò)空間、戰(zhàn)略暨航天和導(dǎo)彈防御、地面部署與配送、特種司令部。三是具有直屬隊(duì)性質(zhì)的直接報(bào)告單位，即醫(yī)療司令部、工程司令部等。例如，陸軍按任務(wù)性質(zhì)，將部隊(duì)分為可部署部隊(duì)、完備部隊(duì)、恢復(fù)部隊(duì)，并實(shí)行定期輪換。由此，形成的“總統(tǒng)/國(guó)防部長(zhǎng)通過參聯(lián)會(huì)主席—作戰(zhàn)司令部—軍種組成司令部—可部署部隊(duì)”的聯(lián)合指揮體制，以及“國(guó)防部長(zhǎng)通過國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳—軍種部/軍種參謀部—一級(jí)司令部—完備/恢復(fù)部隊(duì)”的建設(shè)管理體制，標(biāo)志著美軍“戰(zhàn)建分開”體制走向成熟。

“9·11”事件后，小布什政府陸續(xù)組建北方司令部以加強(qiáng)本土防御，重建戰(zhàn)略司令部以強(qiáng)化對(duì)戰(zhàn)略力量指揮，建立常務(wù)副防長(zhǎng)牽頭的新“規(guī)劃—項(xiàng)目—預(yù)算—執(zhí)行”體系。2015年，美國(guó)發(fā)起新一輪領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革。主要舉措有：一是國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳的采辦、技術(shù)與后勤副防長(zhǎng)辦公室，分拆為研究與工程副防長(zhǎng)辦公室和采辦與后勤副防長(zhǎng)辦公室；二是設(shè)立獨(dú)立的首席管理官，不再由常務(wù)副防長(zhǎng)兼任；三是升級(jí)網(wǎng)絡(luò)司令部、航天司令部為作戰(zhàn)司令部。

二、美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的特點(diǎn)

回顧第二次世界大戰(zhàn)后美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的歷史，貫穿其中的一條主線，就是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、戰(zhàn)建分開、聯(lián)指優(yōu)先”。

（一）加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是唯一目標(biāo)

戰(zhàn)后，美軍的幾次重大領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革，無一不是圍繞加強(qiáng)對(duì)三軍的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，特別是確?？偨y(tǒng)的最高指揮權(quán)展開的。法律上，1787年制定的美國(guó)《憲法》，已經(jīng)把“民選總統(tǒng)統(tǒng)帥三軍、擁有最高指揮權(quán)，文官制定政策、控制軍隊(duì)”貫徹國(guó)民理念。實(shí)際上，隨著戰(zhàn)爭(zhēng)越來越復(fù)雜，總統(tǒng)難以憑借一己之力高效指揮軍隊(duì)，和平時(shí)期的總統(tǒng)更難以把主要精力放在領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)上。因此，通過文官控制軍隊(duì)，就成為改革領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的最高原則。其實(shí)質(zhì)，是確保總統(tǒng)高效指揮軍隊(duì)、確保資產(chǎn)階級(jí)政黨掌控軍隊(duì)。

但是，美軍長(zhǎng)期形成的陸海軍分立體制，嚴(yán)重制約了總統(tǒng)對(duì)三軍的高效指揮和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，破除體制弊端成為美軍改革的核心目標(biāo)。從1947～1949年的改革，成立國(guó)防部、設(shè)立文職國(guó)防部長(zhǎng)，成立參聯(lián)會(huì)、明確牽頭人；到1958年的改革，明確國(guó)防部長(zhǎng)為總統(tǒng)首席助手、參聯(lián)會(huì)主席領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合參謀部，規(guī)定美軍指揮鏈為“總統(tǒng)/國(guó)防部長(zhǎng)通過參聯(lián)會(huì)—作戰(zhàn)司令部”；再到1986年的改革，強(qiáng)化國(guó)防部長(zhǎng)權(quán)威、指揮鏈調(diào)整為“總統(tǒng)/國(guó)防部長(zhǎng)通過參聯(lián)會(huì)主席—作戰(zhàn)司令部”，美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的改革都注重加強(qiáng)總統(tǒng)對(duì)三軍的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮，打造最精干的指揮鏈、最有力的首席助手、最高效的軍事顧問。且持續(xù)用力、鍥而不舍。

（二）強(qiáng)化戰(zhàn)建分開是不變主題

美軍3個(gè)階段的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革，始終不變的主題就是“戰(zhàn)建分開”。只不過受傳統(tǒng)觀念、利益集團(tuán)、治軍原則、認(rèn)知水平的制約，這種改革是一個(gè)由主到次、自上而下的漸進(jìn)過程。每個(gè)階段主要解決當(dāng)時(shí)能夠達(dá)成共識(shí)的焦點(diǎn)問題，以最終實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)帥機(jī)關(guān)到作戰(zhàn)部隊(duì)的徹底分開。

第一階段的改革，核心目標(biāo)是解決形式上的三軍統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)問題，但“戰(zhàn)建分開”已見端倪。1948年簽署的《基韋斯特協(xié)定》，明確為各作戰(zhàn)司令部在參聯(lián)會(huì)指定一名代理人，實(shí)際形成了“總統(tǒng)/國(guó)防部長(zhǎng)通過參聯(lián)會(huì)的作戰(zhàn)司令部代理人—作戰(zhàn)司令部”的指揮鏈和“國(guó)防部長(zhǎng)通過國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳—軍種部長(zhǎng)”的建設(shè)管理鏈。其中，參聯(lián)會(huì)的作戰(zhàn)司令部代理人是特定軍種參謀長(zhǎng)，而軍種參謀長(zhǎng)又隸屬于軍種部長(zhǎng)，是戰(zhàn)建的合一體。

第二階段的改革，美軍認(rèn)為，加強(qiáng)統(tǒng)一指揮關(guān)鍵是剝離軍種指揮權(quán)。將軍種調(diào)出指揮鏈，形成“總統(tǒng)/國(guó)防部長(zhǎng)通過參聯(lián)會(huì)—作戰(zhàn)司令部”的指揮體制，是“戰(zhàn)建分開”在法律上邁出關(guān)鍵的一步。

第三階段的改革，著眼排除國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳和各軍種對(duì)聯(lián)合指揮的干預(yù)，強(qiáng)化參聯(lián)會(huì)主席和作戰(zhàn)司令部司令的職能，推行部隊(duì)任務(wù)輪換機(jī)制，解決實(shí)際運(yùn)行中國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳和軍種部對(duì)聯(lián)合指揮的干預(yù)問題，從統(tǒng)帥機(jī)關(guān)、作戰(zhàn)司令部層面，向軍種組成司令部、部隊(duì)層面貫徹“戰(zhàn)建分開”。由此，徹底理順總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)通過參聯(lián)會(huì)主席對(duì)三軍的聯(lián)合指揮，從而贏得了海灣戰(zhàn)爭(zhēng)等一系列局部戰(zhàn)爭(zhēng)。

（三）堅(jiān)持聯(lián)指優(yōu)先是基本方法

戰(zhàn)后，美軍的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革，除了第二階段麥克納馬拉主導(dǎo)的改革從加強(qiáng)國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳建管統(tǒng)籌、建立規(guī)劃—項(xiàng)目—預(yù)算體系入手外，其他舉措都是以構(gòu)建和優(yōu)化聯(lián)合指揮體制為優(yōu)先考慮，以推進(jìn)整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革。其主要原因有3點(diǎn)。

一是美軍的基本職能是打仗，優(yōu)先改革聯(lián)合指揮體制，容易使各方意見達(dá)成一致。即便如此，來自各方的阻力仍然很大，致使美軍不得不通過3個(gè)階段的改革，才達(dá)到理想化狀態(tài)。

二是來自戰(zhàn)爭(zhēng)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使美軍改革的主導(dǎo)者刻骨銘心。為避免失敗重演，國(guó)會(huì)、軍方、智庫(kù)都有積極推進(jìn)建立聯(lián)合指揮體制的重量級(jí)人物。比如，美國(guó)總統(tǒng)杜魯門、艾森豪威爾，以及參聯(lián)會(huì)主席瓊斯、參議院軍事委員會(huì)主席戈德華特等，在各階段改革中都發(fā)揮了重要作用。

三是優(yōu)先暢通聯(lián)合指揮體制，能夠發(fā)揮“提領(lǐng)而頓”的作用。事實(shí)上，沒有戰(zhàn)后必須加強(qiáng)各軍種聯(lián)合指揮的基本共識(shí)，組建國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳和從體制上加強(qiáng)對(duì)三軍統(tǒng)管就無從談起；沒有1958年在法律上將軍種調(diào)出指揮鏈，以確立國(guó)防部長(zhǎng)的權(quán)威，那么其后的加強(qiáng)國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳的改革舉措也很難落實(shí)；正是因?yàn)?986年建起聯(lián)合指揮體制，才有了對(duì)全軍采辦、技術(shù)和后勤統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)的大整合。

可見，只有聯(lián)合指揮體制改革優(yōu)先、建設(shè)管理體制跟進(jìn)，美軍的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革才得以順利實(shí)施。

三、美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的啟示

美軍經(jīng)過多輪持續(xù)改革，建立起現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，主要有以下幾點(diǎn)啟示。

（一）統(tǒng)帥總攬是根本

美軍戰(zhàn)后70年的改革實(shí)踐表明，領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革一條不可逾越的紅線，就是確?？偨y(tǒng)對(duì)三軍的政治掌控和高效指揮?；緦?shí)現(xiàn)形式為，既堅(jiān)持文官治軍、保證總統(tǒng)擁有得力的行政協(xié)助，又實(shí)行聯(lián)合指揮、保證總統(tǒng)得到最好的軍事建議。正是劃定這條紅線，使得美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革雖艱難、漫長(zhǎng)，但一直沒有出現(xiàn)較大的失誤，并逐步形成比較完善的現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)指揮體制。

（二）戰(zhàn)建分開是關(guān)鍵

美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革，最大的阻力來自于戰(zhàn)建分開，成功的關(guān)鍵也在于戰(zhàn)建分開。

在推行戰(zhàn)建分開所遇阻力方面。對(duì)改革的阻力，既有觀念上的，也有既得利益上的；既有來自軍方的，也有來自國(guó)會(huì)的；既有軍事性的，也有社會(huì)性的。主要可歸結(jié)為3種。

一是難以從軍種戰(zhàn)建合一體制的傳統(tǒng)情結(jié)中解脫出來，沒有認(rèn)清軍種獨(dú)立贏得戰(zhàn)爭(zhēng)的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返，并擔(dān)心軍種地位下降，或在國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳加強(qiáng)建設(shè)統(tǒng)管中走向消亡。

二是認(rèn)為參聯(lián)會(huì)主席的職權(quán)一旦增大，將削弱文官對(duì)軍隊(duì)的控制，造成聯(lián)合參謀部的權(quán)重超過國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳，進(jìn)而限制政治領(lǐng)導(dǎo)層得到軍事建議的范圍，以及各軍種部長(zhǎng)、參謀長(zhǎng)制定政策與決定事務(wù)的優(yōu)先權(quán)。

三是美軍體制的活力源于分散權(quán)力，但戰(zhàn)建分開，既會(huì)導(dǎo)致兩條鏈路權(quán)力向上集中，從而降低機(jī)制活力，又會(huì)破壞各軍種的完整性，容易出現(xiàn)建設(shè)方向偏離作戰(zhàn)需求。因此，戰(zhàn)建分開步履維艱，連總統(tǒng)親自推動(dòng)都無法一步到位、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

在推行戰(zhàn)建分開所獲成功方面。20世紀(jì)80年代中期以來，美軍在歷次局部戰(zhàn)爭(zhēng)中都取得了勝利。究其根源，在于其作戰(zhàn)指揮與建設(shè)管理遵循了不同規(guī)律。

一是戰(zhàn)爭(zhēng)的復(fù)雜性要求指揮體制必須精干權(quán)威。體制不精干，效率就下降，打仗就失利。美軍的高層指揮鏈，走了一條越改越簡(jiǎn)的路子。從開始的總統(tǒng)通過各軍種部長(zhǎng)、軍種參謀長(zhǎng)協(xié)調(diào)后指揮作戰(zhàn)司令部，到目前為總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)通過參聯(lián)會(huì)主席指揮作戰(zhàn)司令部，傳達(dá)命令只經(jīng)過兩人，國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳、參聯(lián)會(huì)及聯(lián)合參謀部、軍種部長(zhǎng)和軍種參謀長(zhǎng)，既不處于指揮鏈上，也不得干預(yù)作戰(zhàn)司令部指揮。實(shí)際上，如果戰(zhàn)爭(zhēng)規(guī)模小，指揮鏈除增加作戰(zhàn)司令部司令外，均由戰(zhàn)區(qū)軍種指揮。這樣，效率可大大提高。

二是建設(shè)的系統(tǒng)化要求管理體制必須統(tǒng)分兼顧。軍隊(duì)建設(shè)是一個(gè)大系統(tǒng)，軍種各行其是，就不能形成體系能力，因此必須加強(qiáng)集約化管理。同時(shí)，軍隊(duì)建設(shè)專業(yè)越來越多、技術(shù)含量越來越高、組織越來越復(fù)雜，客觀上要求精細(xì)化管理。而一味加強(qiáng)統(tǒng)管，同樣沒有出路。美軍由軍種各自建設(shè)，到國(guó)防部統(tǒng)籌、軍種主導(dǎo)，再到國(guó)防部統(tǒng)管、軍種具體實(shí)施，再到目前的降低統(tǒng)管力度、強(qiáng)化軍種主建功能，走出了一條謀求統(tǒng)分平衡的改革之路。可見，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革，戰(zhàn)建分開是關(guān)鍵。應(yīng)當(dāng)直搗要害、務(wù)求必成。

（三）一分到底是保證

美軍的統(tǒng)帥機(jī)關(guān)是在戰(zhàn)后建立的。起初，人員很少，且軍職、文職界限分明。國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳由文職主導(dǎo)，參聯(lián)會(huì)及其聯(lián)合參謀部由各軍種指派的參謀組成，規(guī)模小、職權(quán)有限。因此，美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的戰(zhàn)建分開，是從軍種層面開始的。但實(shí)踐表明，戰(zhàn)建分開需要一分到底。

一是僅在戰(zhàn)區(qū)和軍種層面實(shí)行戰(zhàn)建分開是不夠的。這是因?yàn)?，軍種仍可通過作為參聯(lián)會(huì)成員的參謀長(zhǎng)，享有集體建議權(quán)，進(jìn)而干預(yù)聯(lián)合指揮；也可通過掌管人事管理和資源配置權(quán)，迫使軍種部隊(duì)聽從軍種命令，進(jìn)而干預(yù)聯(lián)合指揮。

二是統(tǒng)帥機(jī)關(guān)實(shí)行戰(zhàn)建分開是可行的。《美國(guó)法典》軍事卷第十編規(guī)定，美軍的指揮鏈為總統(tǒng)/國(guó)防部長(zhǎng)通過參聯(lián)會(huì)主席—指揮作戰(zhàn)司令部；管理鏈為國(guó)防部長(zhǎng)通過國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳—各軍種部。其中，國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳及其所屬各副防長(zhǎng)、助理防長(zhǎng)等一級(jí)主官辦公室，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)美軍建設(shè)管理的職能部門，但并不在美軍指揮鏈上，也無權(quán)干預(yù)聯(lián)合指揮，只有根據(jù)國(guó)防部長(zhǎng)指令，提供支援保障之責(zé)。參聯(lián)會(huì)及聯(lián)合參謀部，則既不在指揮鏈上，也不在管理鏈上。但總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)的軍事決策，是聽取參聯(lián)會(huì)成員意見建議后作出的；聯(lián)合參謀部是參聯(lián)會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，對(duì)參聯(lián)會(huì)主席負(fù)責(zé)。只有根據(jù)總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)、參聯(lián)會(huì)主席的指令，匯總各作戰(zhàn)司令部需求、向建設(shè)系統(tǒng)提出需求、評(píng)估建設(shè)狀況之責(zé)。因此，美軍統(tǒng)帥機(jī)關(guān)也是戰(zhàn)建分開的。

三是戰(zhàn)區(qū)以下的戰(zhàn)建分開尤為重要。結(jié)合實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，美軍通過健全軍種一級(jí)司令部和建立部隊(duì)任務(wù)輪換機(jī)制兩項(xiàng)措施，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)建一分到底。即，把根據(jù)1948年《基韋斯特協(xié)議》建立的軍種組成司令部，逐步轉(zhuǎn)型為可承擔(dān)戰(zhàn)區(qū)方向/領(lǐng)域/地區(qū)聯(lián)合指揮和本軍種可部署部隊(duì)建設(shè)管理的機(jī)構(gòu)；組建負(fù)責(zé)本土所有完備/恢復(fù)部隊(duì)的部隊(duì)司令部和教育訓(xùn)練司令部，確保作戰(zhàn)司令部對(duì)軍種司令部、軍種司令部對(duì)可部署部隊(duì)的高效指揮，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)建兩條鏈路的順暢運(yùn)行。

（四）聯(lián)指改革優(yōu)先是途徑

在保證政治掌控前提下，領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的重中之重，是聯(lián)合指揮體制改革。美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革表明，聯(lián)合指揮體制的高效運(yùn)行，能夠推進(jìn)建設(shè)管理體制改革。其中，改革聯(lián)合指揮體制，有三大核心關(guān)鍵。

一是強(qiáng)化參聯(lián)會(huì)主席職權(quán)。美軍經(jīng)過多輪改革，從戰(zhàn)后成立由軍種參謀長(zhǎng)組成的松散參聯(lián)會(huì)，協(xié)調(diào)一致后向總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)提建議；到以作為作戰(zhàn)司令部代理人的軍種參謀長(zhǎng)為主，通過平等協(xié)商后向總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)提建議；再到由參聯(lián)會(huì)主席協(xié)調(diào)各成員達(dá)成一致向總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)提建議；最終形成由參聯(lián)會(huì)主席聽取成員意見后，獨(dú)立向總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)提建議并報(bào)告不同意見的強(qiáng)勢(shì)參聯(lián)會(huì)主席模式。這些改革的唯一目的，就是保證統(tǒng)帥得到最好的綜合性軍事建議。

二是確保集中各軍種指揮權(quán)。只要軍種擁有指揮權(quán)，就沒有聯(lián)合指揮權(quán)。美軍的改革在初期之所以異常艱難，癥結(jié)在于軍種不放棄指揮權(quán)。直到1958年，艾森豪威爾利用戰(zhàn)時(shí)積累的威望和總統(tǒng)特有權(quán)力，在法律上取消了軍種的指揮權(quán)，美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革才取得關(guān)鍵性進(jìn)展。

三是健全作戰(zhàn)司令部實(shí)施聯(lián)合指揮。作戰(zhàn)司令部是聯(lián)合指揮體制的樞紐，也是聯(lián)合指揮的重心。美軍通過三項(xiàng)改革舉措，健全作戰(zhàn)司令部實(shí)施聯(lián)合指揮。第一，賦予作戰(zhàn)司令部司令組編、免職、評(píng)價(jià)三權(quán)，包括規(guī)定下屬指揮序列、選擇或暫停下級(jí)工作、召集軍事法庭的權(quán)力等。第二，用好用活戰(zhàn)區(qū)軍種，發(fā)揮軍種組成司令部“一體四用”功能，即方向、領(lǐng)域、地區(qū)聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)和本軍種部隊(duì)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)。第三，推行各軍種部隊(duì)任務(wù)輪換機(jī)制，確保作戰(zhàn)司令部始終擁有能使用的任務(wù)部隊(duì)。