陳璐 陳杉

[摘 要] 糧食主產(chǎn)區(qū)承擔著國家糧食安全的重要職責，但是糧食主產(chǎn)區(qū)在糧食生產(chǎn)過程中卻存在利益流失問題。國家為了彌補糧食主產(chǎn)區(qū)因糧食生產(chǎn)而產(chǎn)生的利益流失，調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧積極性，出臺了一系列糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償政策，這些政策可以分為兩類，一類是從微觀主體即農(nóng)民角度對其進行補貼，另一類是從宏觀角度即對糧食主產(chǎn)區(qū)政府進行補貼。政府應加大糧食補貼力度，實行差異補貼，提高糧食產(chǎn)糧大縣的獎勵標準，從而完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償政策。

[關(guān)鍵詞] 糧食主產(chǎn)區(qū);利益補償;政策演進

[中圖分類號] F320[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）11-0005-02

一、糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償法律政策現(xiàn)狀

（一）國家層面糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償政策

糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)木唧w規(guī)定主要體現(xiàn)在黨和國家出臺的一系列政策文件中。良種補貼是我國加入WTO后根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)定》出臺的第一個農(nóng)業(yè)補貼措施，該補貼于2003年在全國全面推行。此后，國家不斷出臺新的糧食利益補償政策。2004年中央一號文件提出，糧食直接補貼和農(nóng)機補貼購置政策在全國開始實施，同時將原來的糧食保護價改為最低收購價，2005年國家財政廳發(fā)布了《中央財政對產(chǎn)糧大縣獎勵的辦法》（財建[2005]153號），對產(chǎn)糧大縣給予獎勵。2006年中央財政廳設(shè)立農(nóng)資綜合補貼項目，2008年頒布的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008-2020）》中，國家強調(diào)一定要建立健全我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制。2014年、2015年、2016年連續(xù)三年的中央一號文件中對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償問題給予高度重視，強調(diào)要加強糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)牧Χ?，進一步完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)臋C制。2020年中央一號文件強調(diào)要穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，調(diào)整部分糧食最低收購價政策，完善各項農(nóng)業(yè)補貼政策，提高產(chǎn)糧大縣的獎勵金額。

（二）黑龍江省糧食生產(chǎn)利益補償?shù)南嚓P(guān)政策

黑龍江省作為國家13個糧食主產(chǎn)區(qū)之一的省份，比較早的落實了糧食補貼政策與產(chǎn)量大縣獎勵政策，在省內(nèi)也出臺了相關(guān)落實國家糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制配套的法規(guī)和政策，在省內(nèi)建立了比較完善的糧食補償機制。

2004年為落實中央一號文件糧食間接補貼變?yōu)橹苯友a貼的政策，黑龍江省政府印發(fā)了《黑龍江省糧食補貼方式改革實施方案（試行）的通知》，至此黑龍江省開始實施對種糧農(nóng)民的直接補貼。直接補貼政策的實施對糧食的供給和農(nóng)民收入的增加產(chǎn)生了一定的積極作用。2016年黑龍江省政府下發(fā)了《黑龍江省玉米生產(chǎn)者補貼實施方案》對省內(nèi)的玉米生產(chǎn)者進行補貼，補貼標準為153.92元每畝。2016年為調(diào)動農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體玉米改種大豆輪作的積極性，優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，黑龍江省農(nóng)委印發(fā)《黑龍江省玉米改種大豆輪作補貼試點工作實施方案的通知》，優(yōu)先支持種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體調(diào)減玉米改種大豆，補貼標準。玉米改種大豆輪作試點補貼標準為每畝150元。

從2004年我國設(shè)立了農(nóng)機補貼的項目，黑龍江省政府根據(jù)農(nóng)業(yè)部的《農(nóng)業(yè)機械購置補貼實施指導意見》并結(jié)合黑龍江省自身情況，每年都會出臺《黑龍江省農(nóng)業(yè)機械購置補貼工作實施方案》，從實施范圍、重點、補貼機具的種類、標準、補貼對象的確定及經(jīng)銷企業(yè)的公布、操作程序等方面，規(guī)范了農(nóng)機補貼的程序。

2006年為了落實《國務院關(guān)于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》，黑龍江省人民政府印發(fā)了《關(guān)于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》，黑龍江省人大出臺了《黑龍江省省級儲備糧管理辦法》，從糧食收購、銷售、存儲等環(huán)節(jié)入手完善了糧食流通體系，加強糧食產(chǎn)銷合作，細化了糧食最低收購價格的政策，糧食收購最低價格逐年增加。

2009年黑龍江省財政廳下發(fā)了《新增產(chǎn)糧（油）大縣獎勵資金審批制度》對產(chǎn)糧大縣的審批主體、審批條件、提交文件、審批時間等方面對產(chǎn)糧大縣的審批程序予以規(guī)范。

2016年根據(jù)國家發(fā)改委等部門下發(fā)的《關(guān)于公布2016年稻谷最低收購價格的通知》，黑龍江省綜合考慮糧食生產(chǎn)成本、市場供求、國內(nèi)外市場價格和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各方面因素，將2016年生產(chǎn)的稻米最低收購價格定為國標三等稻谷（粳稻）為標準品，每市斤1.55元，相鄰等級之間等級差價按每市斤0.02元掌握。以上的法規(guī)政策構(gòu)建了黑龍江省糧食利益補償?shù)闹贫取?/p>

二、黑龍江省糧食利益補償法規(guī)政策實施現(xiàn)狀調(diào)查

黑龍江省不但是農(nóng)業(yè)大省，同時也是生態(tài)大省。據(jù)統(tǒng)計公告顯示，黑龍江省2016年糧食總產(chǎn)量超過1200億斤（數(shù)據(jù)來源：2001年—2014年國家統(tǒng)計局統(tǒng)計年鑒），糧食產(chǎn)量比2007年增產(chǎn)508億斤，增產(chǎn)量占全國同期增產(chǎn)量2006億斤的四分之一，黑龍江省總產(chǎn)實現(xiàn)十連增，同時實現(xiàn)糧食總產(chǎn)、商品量、年調(diào)出量及人均產(chǎn)量均為全國第一，為國家糧食安全做出巨大貢獻。對黑龍江省的糧食利益補償政策的實施狀況進行考察，更具典型性。

（一）黑龍江省糧食利益補償法規(guī)政策的實施狀況

1.對糧食生產(chǎn)者的補貼政策實施狀況調(diào)查

2018年10月、2019年1月筆者以綏化市北林區(qū)、青岡縣、肇東縣、五常市作為調(diào)查地點，向當?shù)剞r(nóng)戶隨機發(fā)放300份調(diào)查問卷，調(diào)查問題主要涉及農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)政策保護性政策的了解，對糧食補貼的落實情況，對當前糧食補貼效果的滿意度，收回問卷300份。

從調(diào)查中可以看出，大多數(shù)農(nóng)民對糧食直接補貼的政策還是了解的，但是對于良種補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機補貼以及糧食最低收購價格的政策了解比例還不足一半，可見國家和當?shù)卣畬τ诩Z食補貼相關(guān)政策宣傳力度不夠，糧食利益補償政策落實不到位，致使農(nóng)民對于關(guān)乎自己利益的政策知之甚少。

在知悉糧食補貼相關(guān)政策的農(nóng)戶中發(fā)放糧食補貼政策滿意度調(diào)查，調(diào)查結(jié)果如下表：

從調(diào)查結(jié)果看出，絕大多數(shù)知悉糧食補貼政策的農(nóng)民對于國家糧食補貼政策還是滿意的，少數(shù)農(nóng)民認為國家糧食補貼的力度還是不夠大，應加大對種糧農(nóng)民的各種補貼。

2.產(chǎn)量大縣獎勵政策的實施現(xiàn)狀

黑龍江省作為糧食主產(chǎn)區(qū)和商品糧輸出大省，2005年-2013年累計獲得國家產(chǎn)糧大縣獎勵資金152.2億元，占全國總獎勵資金額度的15%。2005年，獲得國家產(chǎn)糧大縣的獎勵資金高達79510萬元，獲得獎勵資金的縣共計70個，占黑龍江省全部縣市的87.5%，占當年國家產(chǎn)糧大縣獎勵資金總額55億元的15%，成為當年獲得國家產(chǎn)糧大縣獎勵資金最多的省份。2006年，黑龍江省獲得糧食產(chǎn)糧大縣的獎勵資金共計123090萬元，占當年國家糧食產(chǎn)糧大縣獎勵資金總額85億元的14.5%。到2013年，黑龍江省獲得國家獎勵資金的產(chǎn)糧大縣約占全部縣鄉(xiāng)的95%。

三、黑龍江省糧食生產(chǎn)補償政策實施取得的主要成效

（一）調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，確保國家糧食安全

糧食補貼政策以及糧食最低收購價格政策實施后，黑龍江省的水稻種植比例從2001年的21.1%提高的2014年的49.9%，糧食產(chǎn)量從2003年的2512.3萬噸提高到2014年的6242.2萬噸（數(shù)據(jù)來源：2001年—2014年國家統(tǒng)計局統(tǒng)計年鑒），糧食的播種面積逐步擴大，糧食產(chǎn)量連續(xù)穩(wěn)定增長，糧食生產(chǎn)發(fā)展發(fā)生重大突破。由此可見，現(xiàn)有的糧食政策對農(nóng)民種糧的積極性，糧食的生產(chǎn)以及國家糧食的安全起到了積極的推動作用。

（二）農(nóng)民收入逐步增加

國家實施糧食補貼政策主要目的就是為了減輕農(nóng)民的負擔，提高農(nóng)民的收入。從2004年國家實施糧食補貼政策以來，農(nóng)民的收入確實在穩(wěn)步的增加。2004年黑龍江省農(nóng)民人均年農(nóng)業(yè)純收入1056.5元（數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局http：//data.stats.gov.cn/），2016年增加到11832元（數(shù)據(jù)來源黑龍江省統(tǒng)計局http：//www.hlj.stats.gov.cn/），增長了9775.5，翻了十番。通過數(shù)據(jù)的對比可以看出，國家的糧食補貼政策確實使農(nóng)民獲得了實際的利益，提高了農(nóng)民的收入。

（三）緩解了糧食主產(chǎn)區(qū)的財政壓力，改善了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)

國家產(chǎn)糧大縣獎勵政策的實施有效地緩解了地方財政困難，提高了縣鄉(xiāng)的財政保障能力，縣人均財力增長明顯，地方經(jīng)濟運行狀況也大為改善。黑龍江省獲得的產(chǎn)糧大縣獎勵資金用于改善糧食主產(chǎn)縣的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)6.6億元，占資金額度的10.7%，具體包括農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)3億元，占資金額度的4.9%;基本農(nóng)田建設(shè)2億元，占資金額度的3.2%;農(nóng)業(yè)新技術(shù)推廣1.1億元，占資金額度的1.9%。通過實施產(chǎn)糧大縣獎勵政策，黑龍江省糧食主產(chǎn)縣有能力不斷加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這為糧食主產(chǎn)縣不斷實現(xiàn)糧食生產(chǎn)的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)打下物質(zhì)的基礎(chǔ)。

與此同時，黑龍江省的各產(chǎn)糧大縣還將獎勵資金用于農(nóng)村公共事業(yè)的完善。據(jù)初步統(tǒng)計，2005-2008年，黑龍江省獲得的產(chǎn)糧大縣獎勵資金中用于農(nóng)村公共事業(yè)共計14.1億元，占資金額度的22.9%。具體包括：醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)支出3.1億元，占資金額度的5%;水、電、道路等公共設(shè)施建設(shè)9.8億元，占資金額度的15.9%。通過實施產(chǎn)糧大縣獎勵政策，黑龍江省糧食主產(chǎn)縣加大對農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的完善，縮小了區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展差距，有力的保障了區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟和社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、結(jié)論與建議

雖然糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償政策的實施取得了積極成效，但是仍然存在一定的問題，如糧食補貼標準較低、糧食補貼政策宣傳力度不夠、運行程序復雜、補貼對象缺少針對性，產(chǎn)量大縣獎勵政策利益補償依據(jù)單一，針對存在的問題應繼續(xù)完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償政策。

第一，加大糧食補貼力度。結(jié)合物價上漲情況和農(nóng)資價格上漲情況，不斷動態(tài)調(diào)整補貼標準，合理彌補種糧農(nóng)民增加的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料成本，對耕地面積要重新核實，對近年來新增的耕地也要給于補貼，達到糧食補貼全面覆蓋耕地。在穩(wěn)定提高糧食生產(chǎn)補貼的同時加強對農(nóng)資和糧食價格跟蹤監(jiān)測機制，建立健全農(nóng)資對生產(chǎn)、流通農(nóng)資補貼機制，把對生產(chǎn)流通領(lǐng)域的補貼轉(zhuǎn)化為對農(nóng)民實行化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機等直接補貼方式。

第二，實行差異補貼?，F(xiàn)行的補貼政策沒有考慮到各地區(qū)差異和農(nóng)戶的差異，而是同一地區(qū)實行的補貼標準基本相同。但是這種無差異的補貼無法充分調(diào)動農(nóng)民產(chǎn)糧的積極性，糧食補貼政策應在公平的基礎(chǔ)上兼顧效率，對產(chǎn)糧大戶實施激勵政策。在此，可以借鑒四川的做法，對于形成一定規(guī)模的種糧大戶，由農(nóng)戶向耕地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出獎勵補貼申請，申請經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府核實后，在法定的期間內(nèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將獎勵補貼發(fā)放到農(nóng)戶手中。

第三，完善糧食產(chǎn)糧大縣的獎勵標準。制定產(chǎn)糧大縣獎勵政策時還應該同時引入一些效率指標，例如引入糧食主產(chǎn)縣的人均糧食產(chǎn)量、畝均糧食產(chǎn)量、畝均糧食商品糧調(diào)出量以及糧食播種面積率等。特別是將畝均商品糧調(diào)出量也作為獎勵依據(jù)會極大的激發(fā)糧食主產(chǎn)縣的糧食生產(chǎn)積極性，這也符合國家設(shè)定糧食產(chǎn)糧大縣獎勵政策的初衷，即國家的獎勵要側(cè)重于那些商品糧調(diào)出量較大、對我國糧食安全貢獻突出的產(chǎn)糧大縣。

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