張磊

摘要：在相關招標采購行業(yè)當中立法應用正處于快速發(fā)展階段。招標采購是一種獨立的市場行為，雖然具有一定的優(yōu)勢，但在使用階段也存在許多不足。本文主要是通過對招標行業(yè)體系建設現(xiàn)狀進行具體分析，進一步有效概述實施改革的安排和措施，以建立更適合新時代發(fā)展需要的中文版招標制度、規(guī)則和標準，從而針對相關招標采購行業(yè)建設提出相應的改進建議。

Abstract： The application of legislation is in the stage of rapid development in the relevant bidding procurement industry. Bidding procurement is an independent market behavior. Although it has certain advantages， it also has many shortcomings in the use stage. This paper mainly analyzes the current situation of the construction of the bidding industry system， and further effectively outlines the arrangements and measures for the implementation of the reform， so as to establish the Chinese bidding system， rules and standards which are more suitable for the development of the new era， thus puts forward corresponding improvement suggestions for the construction of the relevant bidding procurement industry.

關鍵詞：招標采購;制度建設;現(xiàn)狀分析;方法探討;改進研究

Key words： bidding procurement;system construction;current situation analysis;method discussion;improvement research

中圖分類號：D922.297? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）31-0009-02

0? 引言

在相關改革開放初期節(jié)點，利用世行資助的能源和交通項目，按照國際慣例以及相對應的世行貸款條件，在中國首次啟動國際招標，這就標志著加快了招標在中國的發(fā)展。例如，魯布革水力發(fā)電廠按照國際慣例首次在我國啟動了供水系統(tǒng)項目的國際招標，這結束了政府當局任命承包商的做法，同時相對應的建筑市場開始逐步引入競爭機制，同時還將其逐漸轉向市場經(jīng)濟。隨后，借鑒國際建筑慣例，在建筑的各個領域進行了試驗或試點招標項目，各部門、各省市制定并頒布了管理招標的慣例、條例和監(jiān)管文件。經(jīng)過初步調(diào)查和試驗，國家正式開始起草、審查和通過《招標投標法》，該法于2000年1月1日生效，政府采購法于2003年1月1日開始生效。隨后，我國相關國務院開展了多次清理行動，以解決現(xiàn)有法規(guī)和監(jiān)管招標文件存在的各種可能性錯誤問題。在此基礎上，國務院于2011年12月20日頒布了《招標投標法實施條例》，并于2015年1月30日頒布了《政府采購法實施條例》。與此同時，包括國家發(fā)展和改革委員會在內(nèi)的九個部委聯(lián)合制定了建筑標準單一招標?！墩袠朔ā泛汀墩少彿ā贩謩e頒布和實施了近20年和17年，建筑標準招標文件適用了近12年。它們在規(guī)范公共投資項目的招標做法方面發(fā)揮了重要作用，在分配市場資源方面發(fā)揮了作用，并在總體上促進了改革和開放。

1? 招標采購行業(yè)發(fā)展制度建設現(xiàn)狀

1.1 組建制度方式不合理、權責不匹配

筆者認為現(xiàn)行的《招標法》主要問題是相關評標委員會的法律地位不明確、其組成不合理以及相對應的權力不足。另外在評標委員會當中所具有的前提，所有專家都是公正的;所有專家都是專業(yè)的;專家的作用是解決技術經(jīng)濟評價問題。在實踐中，特別是在進行相對應基于隨機抽取的專家選擇的背景下，這些前提條件中的大多數(shù)不能同時或全部滿足。毫無根據(jù)的構建的結果必然是專家角色作用的庸俗化，這在客觀上助長了招投標專家腐敗問題。在招標法當中條例的主要目的是促進公平競爭，防止和打擊腐敗，主要問題是其立法精神不完全符合招標法，它進一步擴大了負責評標的專家作用，由最多三名候選人和中標人設定的條件實際上剝奪了中標人授予合同的權利。在實踐過程當中，預防腐敗事實上是招標的中心目標，這顯然違背了《招標法》的立法意圖。投標人授標權的喪失、評標委員會機制的失效是捆綁報價分配和弄虛作假無法消除的重要原因。專家評估系統(tǒng)本應要求專家解決投標中的技術和經(jīng)濟評估問題，但現(xiàn)在卻被資格、人員、績效、信用等問題所主導。專家評估制度已經(jīng)偏離了其最初的目標。評標專家、評標專家和投標人進行另一種形式的暗箱操作已不再罕見。評標的標準和方法是單方面定量評估研究的主題，最低有效價格法或整體估價法量化了除合規(guī)性評估因素以外的所有估價因素，而這些定量指標在決策中固有地難以考慮，并且不能客觀，這使得評估結果無法與《招標法》中規(guī)定的授予條件有效匹配，根據(jù)《招標法》，投標人的決策權在實踐中一般分配給評標委員會，而評標委員會并不行使項目公司應發(fā)揮的決策作用。

1.2 地方招標投標配套制度存在問題

在各地的監(jiān)管當中旨在防止腐敗的地方監(jiān)管制度旨在減少投標人的自由裁量權，確保相關招投標運營行為的絕對公平，并減少管理問題，地方支持系統(tǒng)一方面為公共機構的超越、缺位等等進一步提供了政治基礎，另一方面刺激了對投標人的包圍、連續(xù)標簽和偽造，并煽動社會做出不誠實的行為。在奧凱電纜事件后受到廣泛批評的最低和最有效的獎勵方法的濫用和誤用，是當?shù)卮罅膭畹闹С窒到y(tǒng)的結果。儲蓄率的提高完全符合政府績效的概念，但項目的維護、運營、安全和環(huán)境成本沒有從項目整個生命周期的成本角度進行充分評估，這產(chǎn)生了相當大的負面影響，以至于關注創(chuàng)造產(chǎn)品質(zhì)量和發(fā)展創(chuàng)新的公司沒有盈利、耐心和預期，這導致了市場的反向淘汰。

1.3 招標采購管理逐漸統(tǒng)一化

鑒于招標采購行業(yè)涵蓋廣泛的領域和監(jiān)管機構，它面臨的主要問題是相關行業(yè)之間的競爭和交叉監(jiān)管，這大大增加了招標機構的工作量。2012年頒布《招標條例》后，招標部門的管理得到了統(tǒng)一，大大減少了跨部門利益沖突的數(shù)量。

2? 招標采購制度改革的必要性

2.1 經(jīng)濟發(fā)展提出的更高招標采購需求

改革開放以來，中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展迅速，市場體系逐步成熟。在新的時代，隨著改革的繼續(xù)和開放的擴大，在目前的招標制度下，滿足相關的發(fā)展需求變得更加困難，迫切需要改進招標制度，以提高招標效率，為國家基礎設施部門的快速發(fā)展等服務。

2.2 國家發(fā)展戰(zhàn)略需求

招標采購制度是國家制度體系建設的重要組成部分。在建設中國特色社會主義道路和實現(xiàn)中華民族偉大復興夢想的過程中，迫切需要有一套相應的制度體系，更充分地體現(xiàn)中國智能招標系統(tǒng)的制度、規(guī)則和標準，以促進發(fā)展。《招標法》和《公政府采購法》已生效近20年以及17年之久，多年來取得的經(jīng)驗、遵循的做法和不斷的改進也需要徹底的審查和改進，以及整合最佳做法以填補空白。與此同時，招標法律、法規(guī)和規(guī)章在過去得到了整合，相關運營中心得到了有效整合，經(jīng)驗豐富。

3? 招標采購制度改進方法研究

3.1 加強反腐敗制度建設

總體而言，我國現(xiàn)階段仍然沒有預防腐敗的有效制度和機制，因此需要盡快制定相對應的反腐敗法。完善和運行紀檢、審計和監(jiān)察系統(tǒng)，必須分析投標人過去從無序行為到不作為、無能的原因。一方面，在反腐斗爭的壓力下缺乏責任感，害怕犯更多的錯誤，不敢承擔責任;另一方面，在紀律控制和審計活動中存在違規(guī)和不當干預。例如，在招標過程中，檢查和控制部門通過接收信息直接干預招標過程，破壞了招標的行政控制系統(tǒng)。例如，當投標人超過某個閾值并且沒有使用招標或承包過程時，可能要求審計部門進行問責并下令采取糾正措施。這些做法具有非常顯著的傳播效果，削弱了無私奉獻、敢于承擔責任、積極履行職責的單位和個人。正確執(zhí)行審計和控制功能，合理確定審計監(jiān)督和其他行政控制的限度，如采用招標方式，避免出現(xiàn)偏差和錯誤的審計結果;行政與民事法律關系的合理劃定，不得因?qū)徲媽Ξ斒氯苏Ｂ男泻贤挠绊懚`背合同法的相關原則。

3.2 有效整合招投標法和政府采購法

我國現(xiàn)行的招標制度不同于其他外國的招標制度，由于目前是招標和采購的單獨立法模式，是全國人民代表大會常務委員會審查的法律的一部分，其頒布日期接近其發(fā)展日期，并促進了法規(guī)、規(guī)則、條例和相關標準文件的發(fā)展。除了適用《招標法》及其補充條例之外，其他法律相對獨立。同時，國家明確實行世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的招標程序和貸款安排。在國外成功經(jīng)驗的基礎上，不斷探索和發(fā)展現(xiàn)行的招標制度，經(jīng)過多次清理和整合，逐步形成了平行招標和采購模式。目前，兩種制度模式的實施各有優(yōu)勢和活力，也存在不一致、界面模糊和部分重疊的情況。建議將招標和公共采購改革合并為一個單一的系統(tǒng)，由全國人民代表大會常務委員會按照程序通過。

3.3 清理規(guī)范地方招標投標制度

除了立法支持相關招投標制度建設之外，地方公共資源交易管理機構制定的土地制度和政策也應當進行分析清理。權力具有相關自我膨脹特性，因此相關地方機構和政策是表達權力的一種手段，由于它們的靈活性、速度和缺乏程序，很容易給人以部門治理措施“合法化”的印象。因此，當務之急應該是防止地方治理的任意性，而不是制定土地文件和政策。沒有知識基礎的制度和政策對國家和社會的危害遠遠大于行政不作為。最終，權力下放的意義只能在地方和業(yè)務層面實現(xiàn)，根據(jù)權力、市場自治和社會自治法的原則精簡不同類別的行政權力，更加強調(diào)公共資源交易管理的公共服務職能，通過進一步探索權利清單和否定清單，并確定哪些領域的國家權力下放對于市場參與者來說確實是體現(xiàn)市場主體，真正做到規(guī)范地方招投標規(guī)范。

3.4 招標采購標準文件整合補充

關于相關政府采購的招標和標準文件，從各部門和行業(yè)初步制定標準招標文件，到2007年出版由包括國家發(fā)展和改革委員會在內(nèi)的九個部委聯(lián)合制定的建筑招標檔案范本，以及各部門和行業(yè)在此基礎上制定標準招標文件，如交通運輸部《公路建設標準招標文件》，該文件規(guī)范了具體的招標程序，同時充分考慮了行業(yè)的具體需求，以填補類別和專業(yè)覆蓋面的空白。特別是在商品和服務類型方面，國家發(fā)展和改革委員會與工業(yè)、信息、住房和建設等部門合作，于2017年制定并公布了設備采購、材料采購、研究、設計、監(jiān)理等五個標準招標文件。2018年1月1日起施行，作為各部門同步制定一系列補充性標準招標文件的依據(jù)。預計今后將繼續(xù)公布更多的標準招標文件。根據(jù)《政府采購法》，已經(jīng)納入改革的合同指令對類別和專業(yè)進行了系統(tǒng)分類，特別是在現(xiàn)有的招標采購標準標準文件的基礎上修訂和補充了評價規(guī)則和標準。與此同時，為了滿足小型項目的需要，正在建立更有針對性和更簡單的招標文件。征集文件應當注明執(zhí)行條件、可變更引用執(zhí)行條款、自補條款。

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