王來峰，張夢雪，徐勝藍(lán)，張 慧，馮依蕓

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.武漢國際礦業(yè)權(quán)交易中心，湖北 武漢 430074)

砂石是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不可或缺的原材料，我國砂石年用量超過200億t，是開采量最大的礦產(chǎn)資源[1]，而砂石的大量開采對環(huán)境造成巨大壓力。黨的十八大以來，隨著環(huán)保政策的逐步趨緊，砂石供應(yīng)問題成為社會關(guān)注的焦點，保障供應(yīng)成為湖北省各級地方政府的難題。

1 湖北省砂石供應(yīng)現(xiàn)狀

(1)砂石短缺嚴(yán)重。隨著環(huán)保執(zhí)法力度加大，非法采砂遭到嚴(yán)厲打擊，露天建筑石料類礦山大量關(guān)閉或停產(chǎn)，砂石供應(yīng)出現(xiàn)巨大缺口。以建筑用砂為例，湖北省住房建設(shè)需求量為3 400萬t，大型交通工程需求量為1 900萬t，而河道采砂許可量僅為2 100萬t，缺口高達(dá)3 000余萬t。砂石短缺直接導(dǎo)致眾多工程建設(shè)項目延期或停工，各地固定資產(chǎn)投資難以完成，不但會影響城鎮(zhèn)化建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程，還會拖累湖北省國民經(jīng)濟(jì)的增長速度。

(2)砂石價格暴漲。砂石嚴(yán)重短缺導(dǎo)致砂石價格暴漲，不但大幅推高工程造價，偽劣砂石產(chǎn)品也趁機充斥市場，嚴(yán)重威脅工程質(zhì)量安全。據(jù)統(tǒng)計，2016年河砂價格為33元/t，2018年達(dá)66.74元/t，到2019年更是漲到155.52元/t。砂石價格漲勢過猛已引起國家高度重視，國家發(fā)展改革委價格監(jiān)測中心和部分省份開始監(jiān)測砂石價格，湖北省住建廳出臺建設(shè)工程材料價格風(fēng)險管控指導(dǎo)意見，防范因砂石價格波動引發(fā)工程建設(shè)合同履行風(fēng)險。因河砂價格暴漲，大量違規(guī)海砂冒充河砂涌入建筑市場，為防范違規(guī)海砂氯離子腐蝕鋼筋而導(dǎo)致建筑工程質(zhì)量事故發(fā)生，國務(wù)院八部委聯(lián)合在沿海和沿長江省(區(qū)、市)開展治理違規(guī)海砂專項行動，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)使用問題海砂，湖北省也嚴(yán)控黃砂違規(guī)摻雜海砂。

(3)環(huán)保壓力巨大。砂石價格暴漲使砂石行業(yè)利潤驚人，只要存在暴利，非法開采河砂、山砂及其滋生的環(huán)境問題就難以徹底根除。為加強重大項目建設(shè)砂石料供應(yīng)保障，湖北省發(fā)展改革委等十部門發(fā)布13條措施，增加合法采砂、采石規(guī)模。然而，合法采砂、采石環(huán)保要求高，稍有放松就會影響“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”和“共抓長江大保護(hù)”已取得的成績。

2 傳統(tǒng)砂石供應(yīng)存在的主要問題

2.1 河砂

河道采砂曾是湖北省砂石供應(yīng)的主要來源。然而，非法采砂卻不分時間、不擇地點、超量開采，嚴(yán)重破壞了長江流域的生態(tài)環(huán)境，造成嚴(yán)重的環(huán)境問題：一是會改變水勢影響堤岸安全；二是會惡化水質(zhì)危害供水安全；三是會淘空地基危及橋涵碼頭安全；四是會破壞沿岸濕地傷害生態(tài)安全[2]。因此，河道采砂必須要嚴(yán)格遵循河道采砂規(guī)劃，落實禁采期、禁采區(qū)、可采區(qū)及其采砂總量、年度開采總量、可采范圍與高程、采砂船舶和機具數(shù)量與功率要求。隨著河道非法采砂整治專項戰(zhàn)役的穩(wěn)步推進(jìn)，河砂供應(yīng)能力呈斷崖式下降。

為了緩解建筑市場的砂石短缺，湖北省發(fā)展改革委要求在符合相關(guān)政策的前提下，增加合法采砂規(guī)模，為河道采砂權(quán)審批建立綠色通道。然而，河砂資源的再生周期較長，可采量有限，難以長久保障砂石供應(yīng)。例如，《長江中下游干流河道采砂規(guī)劃（2016～2020年）》在湖北段共劃出10個可采區(qū)，年開采總量不超過610萬t。該規(guī)劃依據(jù)“動態(tài)平衡”理論，將河道砂石年度可采量定義為當(dāng)年被水流挾持并沉積在河床表面的砂石量。然而，三峽工程蓄水前，宜昌、監(jiān)利、漢口年平均輸沙量分別為4.92億t、3.58億t和3.98億t，而2003年蓄水后年平均輸砂量僅為 0.702 億 t、1.04 億 t、1.332 億 t，向下游輸沙量大幅減少[3]。

隨著環(huán)保政策趨嚴(yán)和資源約束趨緊，河砂的供應(yīng)能力顯著降低，在砂石供應(yīng)保障體系中的地位會明顯下降，機制砂石將逐步替代河砂等天然砂石成為砂石供應(yīng)的主要來源。

2.2 建筑石料

建筑石料礦山均為露天開采，環(huán)境破壞較為直接和明顯，粉塵污染和生態(tài)破壞成為環(huán)保督察的重點。為“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”，國務(wù)院部署推進(jìn)露天礦山綜合整治，污染環(huán)境、破壞生態(tài)、亂采濫挖的露天礦山依法關(guān)閉，污染治理不規(guī)范的露天礦山依法責(zé)令停產(chǎn)整治。自然資源部也會同生態(tài)環(huán)境部等部門統(tǒng)籌推進(jìn)露天礦山綜合整治工作，建筑石料礦山大量關(guān)閉或停產(chǎn)，碎石成為目前工程建設(shè)領(lǐng)域最緊缺的建筑材料。為緩解碎石短缺，湖北省自然資源廳按照湖北省委要求部署加強建筑石料礦業(yè)權(quán)管理和綜合利用，切實提高供應(yīng)保障能力，一是加大建筑石料礦業(yè)權(quán)的投放力度，計劃2019下半年全省新設(shè)56家建筑石料礦山，預(yù)計增加生產(chǎn)能力5 000萬t/年；二是加快合法有效但處于停產(chǎn)的礦山恢復(fù)生產(chǎn)并延長生產(chǎn)時間。

加大建筑石料礦山供給力度卻可能帶來兩點隱憂：一是即便建立起審批綠色通道，新設(shè)采礦權(quán)從地質(zhì)勘查、儲量評審、規(guī)劃調(diào)整、開工建設(shè)到竣工投產(chǎn)并形成有效的供應(yīng)能力至少需要3～4年時間，既無法解決眼下的砂石短缺問題，在企業(yè)投產(chǎn)之時又可能會面臨產(chǎn)能過剩問題[4]。目前，孝感、黃岡、荊門、宜昌等市在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的情況下已各自在建或籌建較大規(guī)模的生產(chǎn)能力。同時，各市縣加快建筑石料礦業(yè)權(quán)的投放，也不利于精心優(yōu)化布局，穩(wěn)妥推進(jìn)新建一批超大型礦山，沿主要通道布局新的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，黃石市經(jīng)過幾年精心謀劃才最終新建2家500萬t/年的建筑石料礦山。二是不利于引導(dǎo)企業(yè)按照《砂石行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》開展污染防治和生態(tài)修復(fù)[5]，把根除粉塵污染和生態(tài)破壞作為剛性約束，保障“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”。湖北省2019年度入全國綠色礦山名錄儲備庫的64家礦山中，只有7家建筑石料用石灰?guī)r礦山，雖然已有很大進(jìn)步，但顯然綠色礦山建設(shè)還任重道遠(yuǎn)。

3 構(gòu)建綠色保障體系的主要途徑

砂石供應(yīng)保障當(dāng)前的緊迫問題是碎石短缺，要加大建筑石料礦山的供給力度，而未來的最大困難則是河砂短缺，要加快機制砂替代河砂的進(jìn)程，尤其是要充分利用尾礦、廢石等固體廢棄物來建立砂石供應(yīng)的綠色保障體系。

砂石供應(yīng)的綠色保障體系有三層含義：一是對礦山開采和河道采砂等傳統(tǒng)供應(yīng)方式進(jìn)行綠色化改造，以達(dá)到綠水青山的環(huán)保要求；二是拓展利廢環(huán)保的綠色砂石新來源，開展疏浚棄砂、尾礦廢石、建筑垃圾等的綜合利用；三是建設(shè)綠色運輸和物流網(wǎng)絡(luò)，減少柴油卡車的公路運輸量，降低空氣污染和碳排放。

3.1 綠色化改造

(1)建筑石料礦山新舊產(chǎn)能轉(zhuǎn)換。加大礦業(yè)權(quán)投放力度，縮短礦業(yè)權(quán)審批周期，盡快完成建筑石料礦山落后老產(chǎn)能向優(yōu)質(zhì)新產(chǎn)能的轉(zhuǎn)換。新立礦業(yè)權(quán)投放要實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)換：一是布局轉(zhuǎn)換，城區(qū)及機場、高鐵、高速公路等大型工程建設(shè)項目周邊或沿線優(yōu)先投放礦業(yè)權(quán)，沿重要運輸通道布局一批超大型建筑石料礦山，形成若干大型砂石供應(yīng)基地，各縣市選擇資源條件好、環(huán)境約束小、交通條件佳的區(qū)域設(shè)置服務(wù)當(dāng)?shù)氐氖锌h砂石供應(yīng)基地；二是規(guī)模轉(zhuǎn)換，探索實行差別化規(guī)模準(zhǔn)入條件，大型砂石供應(yīng)基地的建筑石料礦山生產(chǎn)能力要達(dá)到500萬t/年或1 000萬t/年，市縣砂石供應(yīng)基地的建筑石料礦山生產(chǎn)能力要達(dá)到200萬t/年以上，其他建筑石料礦山的最低開采規(guī)模由30萬t/年提高到50萬t/年；三是產(chǎn)品轉(zhuǎn)換，既要能生產(chǎn)碎石和機制砂，不斷提升優(yōu)質(zhì)砂石的供給能力，還要盡量延長產(chǎn)品鏈條，涉足混凝土、砂漿及混凝土制品、建筑構(gòu)件、裝配式建筑的綠色制造，打造集礦山開采、砂石骨料制造、混凝土攪拌站、物流和生態(tài)修復(fù)等于一體的企業(yè)集團(tuán)[6]。新舊產(chǎn)能轉(zhuǎn)換將為綠色礦山建設(shè)創(chuàng)造有利條件，優(yōu)質(zhì)新產(chǎn)能不僅資金實力雄厚、技術(shù)裝備水平高，能更好地履行污染防治和生態(tài)修復(fù)責(zé)任，而且有水泥、建筑等優(yōu)勢企業(yè)向砂石行業(yè)延伸，還可實現(xiàn)綠色礦山、綠色工廠和綠色建筑等的協(xié)同發(fā)展。

(2)采砂管理制度。河道砂石是河床的組成部分，也是重要的建筑材料。目前，很多市縣簡單采取全面禁采的做法，既沒有管住非法采砂，也沒有發(fā)揮河道砂石的資源功能，反而增加了采砂管理難度。采砂管理涉及河道采砂規(guī)劃、采砂許可和日常監(jiān)管，增加合法采砂的開采規(guī)模，首先要加快修編中小河流采砂規(guī)劃，在保證安全和生態(tài)的前提下，增加河道砂石的可采區(qū)。例如，漢江中下游干流和東荊河河道，共規(guī)劃52個可采區(qū)，規(guī)劃期內(nèi)采砂總量為3 475萬t。探索政府主導(dǎo)的統(tǒng)一經(jīng)營管理模式，將采砂權(quán)授予市縣所屬國有投資平臺，實現(xiàn)河道采砂與河道治理、河道清淤、重點項目建設(shè)等的有機結(jié)合。全面推行采砂船集中?？俊⑸笆蛇\管理單等制度，加強可采區(qū)、采砂船和堆砂場的日常監(jiān)管，加大禁采區(qū)、禁采期及重點河段、敏感水域、問題多發(fā)區(qū)域、重要時段的巡查力度，遏制非法采砂反彈，保護(hù)河道生態(tài)安全。加快砂石集并中心建設(shè)，鞏固非法碼頭整治成果，保障合法采砂增加供給，還江河沿線一片生態(tài)綠岸。

3.2 綠色資源化綜合利用

(1)清淤疏浚棄砂綜合利用。長江黃金水道對推動長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展至關(guān)重要，要保持長江中游航道暢通就必須常年開展航道的疏浚維護(hù)和三峽庫區(qū)清淤。2018年，湖北省在荊州市實施長江航道疏浚棄砂綜合利用試點項目，累計接駁上岸砂石380萬t，有效緩解了省、市重點建設(shè)工程的砂石需求。在總結(jié)試點成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，各市縣加大河道疏浚力度，推進(jìn)清淤疏浚棄砂的綜合利用，宜昌市啟動長江航道疏浚棄砂和三峽庫區(qū)清淤棄砂的綜合利用，襄陽市啟動漢江航道疏浚棄砂的綜合利用。清淤疏浚棄砂綜合利用管理涉及航道規(guī)劃、疏浚工程和清淤疏浚棄砂出讓及其監(jiān)管，需要水利、航道等主管部門與地方政府密切配合?，F(xiàn)行法規(guī)對清淤疏浚砂石出讓及其收益分配的制度安排并不清晰，只是要求一般不得在市場經(jīng)營銷售，確需經(jīng)營銷售的，由當(dāng)?shù)乜h級以上政府按經(jīng)營性采砂統(tǒng)一組織管理[7]。在荊州試點項目實施時，疏浚砂石采取政府主導(dǎo)的特許經(jīng)營企業(yè)專營模式，由市屬國有投資平臺負(fù)責(zé)經(jīng)營，按每噸17.8元的成本價供應(yīng)政府投資工程，沒有流入市場。疏浚工程有可能涉及自然保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)地等，應(yīng)采取必要環(huán)保措施，確保疏浚棄砂成為綠色砂石供應(yīng)渠道。

(2)尾礦和廢石再利用。尾礦和廢石是礦產(chǎn)開發(fā)所形成的兩類大宗固體廢棄物，因環(huán)境與安全問題往往成為環(huán)保督察的重點[8]。尾礦和廢石經(jīng)適當(dāng)分選和加工就可以制成機制砂石，既解決了環(huán)境與安全問題，還提高資源綜合利用水平，因此是砂石供應(yīng)的綠色來源。湖北省是我國的鐵礦和銅礦生產(chǎn)基地，鐵銅金開采形成大量尾礦庫，利用金屬尾礦生產(chǎn)機制砂石潛力巨大。而且，黃石市剛剛獲批為我國大宗固體廢棄物綜合利用基地，尾礦生產(chǎn)機制砂石項目成為大宗固體廢棄物綜合利用的重要選項，依托巨大的存量尾砂，該市還有望被打造成湖北省的重要砂石供應(yīng)基地。飾面石材也是湖北省的優(yōu)勢礦產(chǎn)，廢石處理卻成為制約石材產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要瓶頸。目前，麻城市已建成9條廢石生產(chǎn)機制砂石生產(chǎn)線，生產(chǎn)能力達(dá)到1 500萬t/年，隨縣引進(jìn)葛洲壩集團(tuán)籌建500萬t/年的廢石生產(chǎn)機制砂石項目。然而，要推動尾礦和廢石生產(chǎn)機制砂石，不但需要企業(yè)在技術(shù)和市場上有所作為，更需要精準(zhǔn)的政府引導(dǎo)和政策扶持。

(3)建筑垃圾資源化利用。砂石主要用作混凝土的骨料，而廢棄混凝土經(jīng)破碎篩分后又可制成再生骨料，替代碎石(粗骨料)和河砂(細(xì)骨料)等天然砂石骨料，減少天然砂石的需求。隨著城市改造和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，湖北省每年要產(chǎn)生8 000多萬噸建筑垃圾，省住建廳已要求設(shè)區(qū)城市至少建成一座建筑垃圾資源化利用處理廠，資源化利用化率達(dá)到50%以上，各縣(市、區(qū))則達(dá)到30%以上。然而，發(fā)達(dá)國家建筑垃圾資源化利用率可達(dá)95%以上，顯然還存在著較大的提升空間。廢棄混凝土是建筑垃圾的主體，再生骨料是建筑垃圾資源化利用的主要方向。再生骨料表觀密度小、壓碎指標(biāo)高，空隙率和吸水率大，比較適合生產(chǎn)透水磚和透水混凝土，因能大量吸納、蓄滲和緩釋雨水，可以有效防治城市內(nèi)澇、緩解熱島效應(yīng)，在海綿城市建設(shè)中有良好的應(yīng)用前景。目前，加快再生骨料替代天然砂石骨料面臨著諸多困難，還需要完善特許經(jīng)營、劃撥用地、稅收優(yōu)惠、專項資金支持、列入政府采購目錄等相關(guān)扶持政策。

3.3 綠色物流網(wǎng)絡(luò)

推進(jìn)砂石中長距離運輸“公轉(zhuǎn)鐵、公轉(zhuǎn)水”，減少公路運輸量，增加鐵路、水路運輸量，大力發(fā)展集裝箱多式聯(lián)運，加強不同運輸方式間的有效銜接，構(gòu)建砂石運輸綠色物流網(wǎng)絡(luò)[9]。加快鐵路專用線建設(shè)，年運量150萬t以上的砂石企業(yè)，按規(guī)定建設(shè)鐵路專用線，開發(fā)鐵路貨運班列。目前，麻城石材鐵路專用線已經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)，京山市已開通至武漢的砂石貨運班列。加快長江、漢江砂石集并中心建設(shè)，盡快建成武漢江夏、荊州鹽卡港區(qū)、江陵港區(qū)、宜昌白洋港區(qū)、黃石陽新等砂石集并中心，沿江縣市至少有一個砂石集并中心建成運營。

4 政策建議

(1)加強砂石供應(yīng)保障基地規(guī)劃。以武漢、襄陽、宜昌為重心，沿重要運輸通道規(guī)劃一批面向武漢城市圈、“襄十隨”城市群和“宜荊荊”城市群的大型砂石供應(yīng)基地；根據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要，各市縣再規(guī)劃若干服務(wù)當(dāng)?shù)氐氖锌h砂石供應(yīng)基地；規(guī)劃預(yù)設(shè)一批應(yīng)急保障基地和后備保障基地。在砂石供應(yīng)保障基地規(guī)劃過程中，要兼顧各行業(yè)和地區(qū)的需求，因地制宜地統(tǒng)籌不同砂石供應(yīng)渠道，發(fā)改、工信、資源、環(huán)境、住建、交通、水利、應(yīng)急、市場、鐵路等多部門聯(lián)動，合理投放采礦權(quán)、采砂權(quán)及資源綜合利用項目，推動砂石資源豐富地區(qū)和需求量大地區(qū)有序?qū)覽10]。

(2)探索砂石經(jīng)營管理模式和制度。由于砂石具有戰(zhàn)略性，湖北及很多省份探索砂石資源國有化管理模式和特許經(jīng)營制度，河道砂石開采、清淤疏浚棄砂、建筑垃圾綜合利用等納入國有投資平臺統(tǒng)一經(jīng)營管理，保障砂石穩(wěn)定供應(yīng)，防止國家權(quán)益流失。河道采砂收歸國有后，將采砂活動和砂石銷售分離，采砂以工程招標(biāo)形式確定施工者，施工者不享有砂石銷售權(quán)，自然不會超采，以此破解長期困擾的監(jiān)管難題。砂石行業(yè)準(zhǔn)入門檻顯著提高，央企、省屬國企及市縣國有投資平臺展開了激烈的競爭，在保障砂石穩(wěn)定供應(yīng)的同時，也大大加快了砂石產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的步伐。

(3)建立統(tǒng)一交易平臺和綠色認(rèn)證體系。搭建湖北省砂石統(tǒng)一交易平臺，發(fā)揮平臺的價值發(fā)現(xiàn)功能，為砂石產(chǎn)品定價和交易對象選擇提供技術(shù)支撐，防范砂石銷售的廉政風(fēng)險，保障國有資產(chǎn)權(quán)益。利用大數(shù)據(jù)、云計算等“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，建設(shè)砂石生產(chǎn)、加工、銷售和使用企業(yè)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，逐步建立起砂石產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系和砂石企業(yè)質(zhì)量信用檔案，實現(xiàn)從源頭到終端全方位監(jiān)管。完善綠色砂石產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系，建立綠色砂石產(chǎn)品名錄和綠色砂石采信應(yīng)用數(shù)據(jù)庫，培育綠色砂石生產(chǎn)示范產(chǎn)品和示范企業(yè)，在政府投資工程、市政公用工程等項目率先使用綠色砂石。