萬卓培

改革開放40多年以來，東莞的發(fā)展既取得輝煌成就，也遇到諸多困境。近年來，東莞市發(fā)展過程中積累的各種環(huán)境問題集中爆發(fā)，尤其是2019年4月全國人大水污染防治法執(zhí)法檢查組到東莞檢查期間，發(fā)現(xiàn)虎門電鍍基地B區(qū)電鍍企業(yè)涉偷排廢水污染環(huán)境事件的發(fā)生，徹底暴露了東莞環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管不到位等突出問題。

對(duì)此，東莞痛定思痛，深入剖析，以問題為導(dǎo)向，堅(jiān)持標(biāo)本兼治，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和大力支持下，以監(jiān)察執(zhí)法垂直改革為契機(jī)，勇于擔(dān)當(dāng)，攻堅(jiān)克難，改革創(chuàng)新，狠抓監(jiān)管執(zhí)法，重構(gòu)機(jī)制體制，強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，豐富執(zhí)法方式，切實(shí)加大環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度，取得了突破性的成效。

2020年截至8月底，全市出動(dòng)監(jiān)管執(zhí)法人員14.1萬人次，檢查企業(yè)超5.7萬家次，整體已超2019年全年工作量的20%，現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法檢查力度前所未有并有持續(xù)加大趨勢(shì);查處環(huán)境違法行為2373宗，罰款逾3.52億元，同比增長44.6%;辦理五類案件619宗，其中環(huán)境污染犯罪案件173宗，同比翻了兩番，查處了一批有影響力、有震懾力的典型案例。2020年，東莞市的生態(tài)環(huán)境行政處罰案件數(shù)量、罰款金額以及五類案件三項(xiàng)指標(biāo)在全國地市中位列第一名。按日均值折算，全市全年無休日均出動(dòng)執(zhí)法人員588余人次，日均檢查238家次，日均處罰案件13宗，日均罰款147萬元。東莞厚積薄發(fā)，用日以繼夜、人海戰(zhàn)術(shù)換取質(zhì)的轉(zhuǎn)變：查處逃避監(jiān)管的比例由10%上升到30%，翻了足足兩倍;專項(xiàng)檢查企業(yè)問題率由79.17%下降到48.99%，監(jiān)管執(zhí)法逐步步入正軌。

2019年至今，東莞市生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法主要做法：

完善執(zhí)法頂層設(shè)計(jì)，深改優(yōu)化職責(zé)分工。一是強(qiáng)化統(tǒng)籌，組建生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法委員會(huì)。補(bǔ)齊東莞不設(shè)區(qū)地級(jí)市的行政架構(gòu)短板，在無法突破機(jī)構(gòu)限額下，組建生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法事項(xiàng)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法委員會(huì)，由市生態(tài)環(huán)境局主要領(lǐng)導(dǎo)任主任，分管副局長任常務(wù)副主任，若干名正科長任專職委員，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市的監(jiān)管執(zhí)法工作。

二是厘清職責(zé)，現(xiàn)場行政檢查權(quán)下沉到底。取消現(xiàn)行市鎮(zhèn)兩級(jí)按照污染源涉污程度分級(jí)監(jiān)管的方式，進(jìn)一步明晰生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)分工，避免相互扯皮、推諉，將生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)（含調(diào)查取證權(quán)）全面下放至鎮(zhèn)一級(jí)，壓實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任。

三是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，行政處罰權(quán)統(tǒng)一上收市級(jí)。減少屬地干擾，將年均逾4000宗案件的行政處罰權(quán)上收市一級(jí)，由三個(gè)執(zhí)法科分片辦理，統(tǒng)一行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，壓縮自由裁量的空間，釋放基層監(jiān)管執(zhí)法力量。

強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，配足配齊基層執(zhí)法力量。一是機(jī)關(guān)“瘦身”，調(diào)配市級(jí)現(xiàn)有編制人員下沉鎮(zhèn)街。為延伸監(jiān)管觸角，解決基層執(zhí)法證不足問題，自我加壓盤活內(nèi)部人員配置，從市級(jí)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)僅有的419名編制人員中，抽調(diào)53名執(zhí)法人員下沉至各鎮(zhèn)街分局，機(jī)關(guān)“瘦身”逾12%，基層行政執(zhí)法證由原有的每鎮(zhèn)街平均6張?jiān)黾又?張，增幅逾30%，切實(shí)增強(qiáng)一線行政執(zhí)法力量。

二是補(bǔ)齊短板，增設(shè)專職輔助監(jiān)管隊(duì)伍。徹底解決監(jiān)管嚴(yán)重不到位問題，延伸監(jiān)管觸角，年均投入1.6億元，組建一支1288人的“專職+專業(yè)”的村級(jí)專管員隊(duì)伍。第一批600人已于5月率先到位，余下的人員將于2020年底全部到位，1288名村級(jí)專管員按照分片包干，將實(shí)現(xiàn)工業(yè)污染源全覆蓋監(jiān)管。

三是狠抓培訓(xùn)，提升隊(duì)伍專業(yè)化水平。開展崗位培訓(xùn)，對(duì)在崗人員開展專項(xiàng)培訓(xùn)，提高隊(duì)伍整體水平，每年不少于4次現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，開展不少于1次跨部門聯(lián)合執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)。豐富培訓(xùn)方式，創(chuàng)新現(xiàn)場實(shí)訓(xùn)方式。

四是科技武裝，提升監(jiān)管執(zhí)法效能。除運(yùn)用無人機(jī)、走航車、過程監(jiān)管等科技手段外，重點(diǎn)推廣便攜式快速測試包在現(xiàn)場監(jiān)管應(yīng)用，快速判斷污染物的擴(kuò)散、變化趨勢(shì)，取代以往的地毯式排查，高效、精準(zhǔn)鎖定污染源頭，提高了監(jiān)管執(zhí)法的效率。同時(shí)積極探索和充分利用污染源在線監(jiān)控、視頻監(jiān)控、無人機(jī)巡查、微型監(jiān)測站、大數(shù)據(jù)分析等先進(jìn)科技手段，通過“不接觸”執(zhí)法、“信息化”監(jiān)管等方式開展遠(yuǎn)程在線監(jiān)控，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)企業(yè)行為智能管控。

豐富執(zhí)法方式方法，實(shí)施全方位、全覆蓋的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管模式。一是實(shí)施交叉執(zhí)法。堅(jiān)持異地用兵，打破日常監(jiān)管執(zhí)法的固有區(qū)域限制，不定期調(diào)度跨轄區(qū)監(jiān)管執(zhí)法力量開展交叉執(zhí)法，排除人情、政績、利益等因素對(duì)監(jiān)管執(zhí)法的干擾，徹查問題，鐵面執(zhí)法。2020年起，各鎮(zhèn)街（園區(qū)）每年開展不少于6次跨鎮(zhèn)聯(lián)合交叉執(zhí)法。

二是實(shí)施攻堅(jiān)執(zhí)法。針對(duì)東莞環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)不穩(wěn)定的問題，特別是國考斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)不穩(wěn)定，創(chuàng)新應(yīng)用大兵團(tuán)作戰(zhàn)的常態(tài)化執(zhí)法模式，在重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)時(shí)段，采取非常規(guī)的高密度、高頻率、高強(qiáng)度的攻堅(jiān)執(zhí)法模式，確保如期完成斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)任務(wù)。

三是實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法。強(qiáng)化共同整治跨界污染問題，建立常態(tài)化長效執(zhí)法協(xié)作、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、執(zhí)法信息共享等機(jī)制。目前，東莞已與廣州、深圳、惠州等建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，每年開展不少于5次的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。

四是實(shí)施協(xié)同執(zhí)法。聯(lián)合公安、城市綜合執(zhí)法、水務(wù)、自然資源等部門開展專項(xiàng)行動(dòng)，各司其職，通力合作，密切配合，形成打擊違法排污合力。2020年，東莞開展樓宇式分租廠房環(huán)境整治專項(xiàng)行動(dòng)，從無證經(jīng)營、消防安全、違章搭建、環(huán)境安全方面共同發(fā)力，根除違法排污溫床。

五是實(shí)施蹲點(diǎn)執(zhí)法。針對(duì)一些瞬時(shí)的、難以固定證據(jù)的環(huán)境違法行為，采取蹲點(diǎn)執(zhí)法的模式，發(fā)現(xiàn)異常后迅速出擊，一擊即中。日常工作中，靈活組合運(yùn)用執(zhí)法方式，2019年11月，對(duì)石馬河流域上游4鎮(zhèn)開展24小時(shí)全天候蹲點(diǎn)執(zhí)法行動(dòng)，聯(lián)合市級(jí)水務(wù)、城市管理綜合執(zhí)法、城建相關(guān)部門，出動(dòng)共150余名執(zhí)法精干人員，三班倒不間斷持續(xù)奮戰(zhàn)35天，共檢查企業(yè)24532家次，發(fā)現(xiàn)存在違法企業(yè)2197家，關(guān)停查封1980家，處罰企業(yè)99家，淘汰涉磷企業(yè)28家，保障了石馬河的安全，旗嶺國考斷面總磷從0.8毫克/升以上降到0.4毫克/升達(dá)標(biāo)線以下。2020年，東莞更是深化駐點(diǎn)執(zhí)法成效，陸續(xù)在茅洲河流域、樟村斷面全面鋪開駐點(diǎn)執(zhí)法整治行動(dòng)，清理整治了一批環(huán)境違法企業(yè)。同時(shí)建立常態(tài)化的駐點(diǎn)督導(dǎo)執(zhí)法回頭看，每月不定期駐點(diǎn)，鞏固執(zhí)法成效。

創(chuàng)新執(zhí)法服務(wù)理念，深度踐行“六穩(wěn)”“六?！?。堅(jiān)持嚴(yán)格監(jiān)管與優(yōu)化服務(wù)并重，兩手抓統(tǒng)籌兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在依法盡責(zé)，嚴(yán)查嚴(yán)管，嚴(yán)守環(huán)境執(zhí)法底線的同時(shí)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，深度踐行“六穩(wěn)”“六?！保ζ髽I(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

一是明確凡因落實(shí)疫情防控任務(wù)而違反生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的，酌情不予處罰或者從輕處罰;對(duì)違法行為未造成環(huán)境污染后果并主動(dòng)實(shí)施關(guān)停的，免予處罰。

二是創(chuàng)新施行疫情期間行政處罰罰款緩繳舉措，助力企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，截至目前共有786家（宗）企業(yè)符合緩繳政策，統(tǒng)計(jì)擬緩繳金額超過1億元，大大減輕了企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)壓力。

三是建立監(jiān)管執(zhí)法正面清單，將381家企業(yè)納入監(jiān)管執(zhí)法正面清單名單，在清單實(shí)施期間被“雙隨機(jī)”抽查到的，除信訪投訴外，采用非現(xiàn)場執(zhí)法的方式，減少對(duì)企業(yè)的影響，助力企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

四是專門出臺(tái)《東莞市企業(yè)環(huán)境規(guī)范化管理指南》，幫扶企業(yè)全面提升環(huán)境管理能力。針對(duì)企業(yè)環(huán)保方面的管理涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，企業(yè)往往因?qū)Νh(huán)境管理的要求不了解而出現(xiàn)違法行為，我們從法律法規(guī)與內(nèi)部規(guī)章、環(huán)境管理檔案、環(huán)保許可管理、污染防治管理、突發(fā)環(huán)境管理事件管理、清潔生產(chǎn)與資源綜合利用、環(huán)境信息公開等方方面面，綜合作出規(guī)范指引，幫扶企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境管理，推進(jìn)企業(yè)環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，受到社會(huì)的一致好評(píng)。

強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督檢查，全面規(guī)范執(zhí)法行為。一是推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴常態(tài)化，增強(qiáng)自覺遵守司法監(jiān)督的意識(shí)和司法權(quán)威的樹立，增強(qiáng)依法行政意識(shí)和規(guī)范執(zhí)法行為。2020年，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的行政處罰案件中，不僅是生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，市政府分管領(lǐng)導(dǎo)更是代表市政府出庭應(yīng)訴。

二是實(shí)施環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法每月排名。制定監(jiān)管執(zhí)法排名體系，引導(dǎo)規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法行為，表揚(yáng)先進(jìn)、鞭策落后，對(duì)每月排名末位三名的生態(tài)環(huán)境分局長進(jìn)行約談幫扶等。

三是實(shí)行執(zhí)法稽查，建立責(zé)任追究制度。凡未按要求內(nèi)容和頻次開展監(jiān)管執(zhí)法的，或敷衍了事“走過場”的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，在全市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)予以通報(bào)批評(píng);對(duì)1年內(nèi)被通報(bào)批評(píng)3次以上的單位，啟動(dòng)問責(zé)程序。凡因生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法不到位導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)發(fā)生長期、嚴(yán)重工業(yè)偷排直排污染事件的，或因隊(duì)伍管理不到位，導(dǎo)致單位內(nèi)發(fā)生縱容包庇、干預(yù)干擾生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法窩案的，對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法單位負(fù)責(zé)同志就地免職。

培育執(zhí)法文化，建設(shè)營造良好執(zhí)法環(huán)境。一是推行了一種新型的社會(huì)監(jiān)督體系——有獎(jiǎng)舉報(bào)。2019年，東莞在原有有獎(jiǎng)舉報(bào)政策的基礎(chǔ)上，因時(shí)而變，推陳出新，試行 “一高三限”的有獎(jiǎng)舉報(bào)——即高額度、限時(shí)限、限區(qū)域、限行業(yè)，重點(diǎn)針對(duì)磷化、陽極氧化、鈍化、電泳、酸洗、電鍍等加工行業(yè)的排污亂象，在石馬河流域的塘廈、鳳崗、清溪、樟木頭4鎮(zhèn)實(shí)施為期一個(gè)月的有獎(jiǎng)舉報(bào)政策，舉報(bào)一經(jīng)查實(shí)，最高獎(jiǎng)勵(lì)50萬元。2020年，在總結(jié)石馬河有獎(jiǎng)舉報(bào)的成功經(jīng)驗(yàn)后，繼續(xù)在全市范圍內(nèi)推行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的有獎(jiǎng)舉報(bào)政策，擴(kuò)大有獎(jiǎng)舉報(bào)范圍，降低舉報(bào)門檻，大幅提高獎(jiǎng)勵(lì)額度。緊緊依靠人民群眾，共同推動(dòng)形成“共管、共治、共贏”的環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制。

二是實(shí)施重點(diǎn)行業(yè)整治。為解決以往粗放式環(huán)境管理遺留的歷史問題，從事后處罰的被動(dòng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)椤帮L(fēng)險(xiǎn)控制為先”的事前主動(dòng)監(jiān)管，從源頭堵塞工業(yè)企業(yè)違法的漏洞。2019年以來，東莞市以環(huán)保專業(yè)基地、造紙行業(yè)、零散工業(yè)廢水行業(yè)、金屬表面行業(yè)、重點(diǎn)涉污企業(yè)為突破點(diǎn)，統(tǒng)一制定行業(yè)整治標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)自行開展綜合整治工作，從源頭上提升工業(yè)企業(yè)的管理，減輕后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法壓力。今年4月，市生態(tài)環(huán)境局更是成立重點(diǎn)行業(yè)環(huán)境綜合整治辦公室，由專班推動(dòng)行業(yè)整治工作。

三是加大宣傳教育力度。建立健全面向行業(yè)企業(yè)和社會(huì)公眾的典型案件公開機(jī)制，開展集中曝光和以案說法，起到查處一批，曝光一批，教育一片的作用。

通過著眼頂層設(shè)計(jì)，建立與監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)相匹配的隊(duì)伍，創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法方式方法，大幅提升監(jiān)管執(zhí)法的針對(duì)性、科學(xué)性、實(shí)效性，有效地遏制生態(tài)環(huán)境違法亂象。2020年是打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)的收官之年，東莞市生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法這支召之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之必勝的隊(duì)伍將一如既往地砥礪前行，筑基礎(chǔ)，提能力，全力助推打好藍(lán)天、碧水、凈土三場戰(zhàn)役，為“灣區(qū)都市、品質(zhì)東莞”建設(shè)貢獻(xiàn)力量！