泓宇

今年適逢深圳設(shè)立特區(qū)40周年之際，秉著敢為人先的精神，深圳又首開先河，2020年8月26日，經(jīng)深圳市第六屆人民代表大會常務(wù)委員會第四十四次會議，通過了全國首個生態(tài)環(huán)境公益訴訟地方立法——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），自2020年10月1日起施行。

這部地方立法提出并回應(yīng)了很多公眾關(guān)切之處，例如：誰可以提起環(huán)境公益訴訟？這是公眾普遍關(guān)心的問題?！兑?guī)定》就公益訴訟主體作了明確規(guī)定：人民檢察院將發(fā)揮“一線”作用，可以就跨部門、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的重大生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件直接提起訴訟;有關(guān)行政部門和社會公益組織，也被授權(quán)可提起與其職責(zé)或者業(yè)務(wù)相關(guān)的生態(tài)環(huán)境公益民事訴訟。

為了鼓勵和支持社會組織提起環(huán)境公益訴訟，《規(guī)定》降低了其訴訟成本，明確社會組織交納訴訟費用確有困難，可依法申請緩交;社會組織敗訴或者部分?jǐn)≡V，可依法申請減交或者免交訴訟費用。

另外《規(guī)定》還明確，深圳設(shè)立生態(tài)環(huán)境公益基金?；饋碓从谏鷳B(tài)環(huán)境損害賠償金和社會捐贈等，實行慈善信托管理?；鸩粌H可以支付提起環(huán)境公益訴訟的費用，也可用于生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)等。

深圳市人大常委會法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，深圳市運用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，開展生態(tài)環(huán)境公益訴訟立法，為國家公益訴訟立法提供可復(fù)制可推廣的“深圳樣本”。

據(jù)了解，近年來我國每年辦理的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量呈增長趨勢。官方數(shù)據(jù)顯示，2019年，全國檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域辦理公益訴訟案件6.9萬件，同比上升16.6%。同年全國法院共受理社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟也已達(dá)179件。

然而，目前國家層面尚無專門的公益訴訟法律法規(guī)。據(jù)悉，公益訴訟制度在我國法律體系中確立的時間較晚，制度設(shè)計層面尚不完善，其內(nèi)容散見于《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》及部分司法解釋中，且法律條文數(shù)量較少。同時，涉及生態(tài)環(huán)境公益訴訟內(nèi)容也缺乏明確具體規(guī)定。

為何深圳市能成為“第一個吃螃蟹”的城市？據(jù)悉，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，深圳成為全國首批試點檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的城市以來，檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境資源領(lǐng)域共發(fā)出訴前檢察建議257件，提起環(huán)境行政公益訴訟8件，提起環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟12件。這成為了《規(guī)定》出臺的實踐基礎(chǔ)。

2019年，深圳PM2.5濃度降至24微克/立方米，雖然創(chuàng)歷史最好水平，但是僅達(dá)到世界衛(wèi)生組織第二階段標(biāo)準(zhǔn)，與紐約、東京等PM2.5濃度低于20微克/立方米的城市相比還存在一定差距。

“深圳要躋身全球城市前列進(jìn)而成為全球標(biāo)桿城市，經(jīng)濟(jì)實力和發(fā)展質(zhì)量均面臨嚴(yán)峻考驗?！鄙钲谑腥舜蟪Ｎ瘯üの嚓P(guān)負(fù)責(zé)人稱，現(xiàn)有以行政執(zhí)法為主的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制，不足以打造安全高效的生產(chǎn)空間、舒適宜居的生活空間、碧水藍(lán)天的生態(tài)空間。

那么該部《規(guī)定》到底有哪些值得一提的亮點，又有哪些值得探討之處呢？特邀中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心主任，中國政法大學(xué)學(xué)術(shù)委員會委員，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院學(xué)術(shù)委員會委員王燦發(fā)進(jìn)行解讀。

亮點一

規(guī)定行政機(jī)關(guān)和社會組織的范圍

依據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織都有權(quán)提起公益訴訟。然而在深圳市的實踐中，至今尚無法律規(guī)定的機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟，也鮮有社會組織提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟。

上述現(xiàn)象原因主要為法律規(guī)定較模糊。深圳市人大常委會法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”的界定，在實踐中存在較大爭議。以致提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的主體通常僅為檢察機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)和環(huán)保組織缺席。

為此，《規(guī)定》對現(xiàn)有法律作出進(jìn)一步明確和細(xì)化，規(guī)定了有關(guān)行政機(jī)關(guān)和社會組織的具體范圍。例如，列明市、區(qū)人民政府發(fā)展改革、財政、規(guī)劃和自然資源、生態(tài)環(huán)境等14個職能部門，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在本部門職責(zé)范圍內(nèi)開展生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)工作，依法協(xié)助檢察院、法院辦理生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件。

亮點二

充分運用司法手段保護(hù)環(huán)境

《規(guī)定》增設(shè)了檢察院在提起環(huán)境民事公益訴訟前督促、建議的程序。

現(xiàn)有的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定“人民檢察院在履職過程中擬提起民事公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法公告;發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的，致使國家利益或社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)”。

《規(guī)定》變通了上述司法解釋的規(guī)定，規(guī)定“人民檢察院向人民法院提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)依法公告，公告期間為30日。公告前或者公告期間，人民檢察院可以督促或者建議有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會組織提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟。公告期間屆滿，有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會組織未提起訴訟的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法向人民法院提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟”。

王燦發(fā)認(rèn)為，從“履行職責(zé)”變?yōu)椤疤崞鸸嬖V訟”，說明過去法律更強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)通過行政手段解決問題，如今《規(guī)定》意在督促政府部門提起生態(tài)環(huán)境損害賠償公益訴訟，除了行政執(zhí)法手段外，也要充分運用司法手段保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

亮點三

對社會組織提起訴訟給予支持

《規(guī)定》還明確提出為社會組織提起環(huán)境公益民事訴訟給予支持和保障。

據(jù)悉，環(huán)境公益訴訟取證難、鑒定成本高、耗時長，這些都成為阻擋環(huán)保組織提起訴訟的“攔路虎”。今年8月，“中國民間草根環(huán)保組織公益訴訟第一案”曲靖鉻渣污染案歷經(jīng)9年的漫長拉鋸終于結(jié)案。原告自然之友總干事張伯駒說，天價鑒定費一直是壓在環(huán)保組織頭頂?shù)囊蛔笊?。原告代理律師曾祥斌等人赴現(xiàn)場取證時，還曾遭遇人為的重重阻撓。

《規(guī)定》明確，社會組織提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟，交納訴訟費用確有困難，依法申請緩交的，法院可以準(zhǔn)許。社會組織敗訴或者部分?jǐn)≡V，依法申請減交或者免交訴訟費用的，法院可以視其經(jīng)濟(jì)狀況和案件審理情況予以準(zhǔn)許。

針對取證難的問題，《規(guī)定》還提出，人民檢察院調(diào)查核實案件相關(guān)情況，可以由司法警察協(xié)助調(diào)查。對以暴力、威脅或者其他方法阻礙檢察人員執(zhí)行職務(wù)的，司法警察可以依法予以制止、強(qiáng)行帶離現(xiàn)場或采取法律規(guī)定的其他措施。社會組織提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟，也可以申請檢察院支持起訴，支持方式包括協(xié)助調(diào)查取證等。

亮點四

設(shè)立公益基金，接受審計

《規(guī)定》的另一項重要創(chuàng)新是設(shè)立生態(tài)環(huán)境公益基金。

“環(huán)境公益訴訟的賠償金該放在哪，怎么用，由誰來決定用？目前全國各地都在探索中?！蓖鯛N發(fā)介紹。環(huán)境公益訴訟由于具有公益性質(zhì)，賠償金并非支付給原告。王燦發(fā)認(rèn)為，如果賠償金放在政府財政賬上，作為政府收入來源之一，并不能保證一定用于環(huán)保支出;如果這筆錢放在法院，對法院而言也沒有足夠的時間和精力管理，可能變成“死錢”。

對此，《規(guī)定》明確，設(shè)立生態(tài)環(huán)境公益基金，實行慈善信托管理。并對基金的來源和用途作出相應(yīng)的規(guī)定。用途包括提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟所需的調(diào)查取證、鑒定評估、訴訟、律師代理等相關(guān)費用支出。

王燦發(fā)認(rèn)為，專業(yè)的慈善信托機(jī)構(gòu)對基金賬目管理比較規(guī)范，基金需要接受審計，可以使這筆錢真正使用起來。應(yīng)該是一種非常好的形式。

有待探討之處

除了上述亮點，王燦發(fā)還認(rèn)為《規(guī)定》仍有一些內(nèi)容值得探討。

例如，《規(guī)定》中環(huán)境公益訴訟的范圍有七大方面。但《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“環(huán)境”概念更廣，人文遺跡、風(fēng)景名勝區(qū)都包含在內(nèi)。“因此引申出一個問題是，破壞名勝古跡、歷史文物算不算破壞生態(tài)環(huán)境？”

雖然《規(guī)定》有“其他污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”的兜底條款，但王燦發(fā)認(rèn)為，《規(guī)定》應(yīng)該把全國范圍內(nèi)目前正探索的古墓葬破壞、風(fēng)景名勝、人文遺跡破壞等納入到生態(tài)破壞的范圍內(nèi)。

此外，依據(jù)中央層面的要求，法律依舊規(guī)定：“有關(guān)行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法向人民法院提起生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟?！蔽促x予社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟的主體資格。王燦發(fā)對此感到遺憾：“如果深圳特區(qū)能先行探索出這樣的途徑來，對今后環(huán)保組織參與行政環(huán)境公益訴訟將起到很好的示范?！?/p>