朱婧

摘?要： 城市存量土地是指被政府閑置的土地或未合理規(guī)劃的土地。很多城市在獲得土地的使用權(quán)后，卻沒(méi)有明確的規(guī)劃，導(dǎo)致土地閑置，浪費(fèi)了資源;有些土地的規(guī)劃和利用不符合城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，原規(guī)劃失誤導(dǎo)致建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目虎頭蛇尾。

關(guān)鍵詞： 城市;存量土地;盤活

【中圖分類號(hào)】F293.2?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A?【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.41.013

前言：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步，我國(guó)城市化進(jìn)程在不斷的加快，通過(guò)盤活存量土地，既可以實(shí)現(xiàn)“建設(shè)用地零增長(zhǎng)”的要求，又可以挖掘城市土地資源的內(nèi)在潛力，提升建設(shè)用地的利用率，加快城市空間發(fā)展和功能轉(zhuǎn)型的更新?lián)Q代，拉動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)布局及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)展，提升城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的良性和活力。

1?城市更新的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

縱觀我國(guó)前階段城市更新的發(fā)展過(guò)程，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步，城市化發(fā)展進(jìn)程不斷加速，建設(shè)用地的規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府面臨著土地資源逐漸減少、環(huán)境資源屢遭破壞、常住人口快速增長(zhǎng)、工業(yè)企業(yè)布局凌亂、居住區(qū)和產(chǎn)業(yè)區(qū)交叉混雜等問(wèn)題，造成社會(huì)管理的秩序混亂。在一些城市中，不同時(shí)期形成的老舊工業(yè)用地往往位于城區(qū)中心區(qū)域，其中很大一部分企業(yè)經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)型發(fā)展，擴(kuò)大規(guī)模，其主要生產(chǎn)基地已經(jīng)搬遷至城市外圍新建工業(yè)區(qū)，老城區(qū)土地長(zhǎng)期閑置或者用于輔助產(chǎn)業(yè)，也有的企業(yè)由于經(jīng)營(yíng)不善、土地閑置嚴(yán)重，或者生產(chǎn)技術(shù)、工藝落后，對(duì)周邊環(huán)境影響嚴(yán)重，對(duì)周邊社區(qū)居民的生活和身體健康造成了很大的威脅。這些問(wèn)題，都迫切需要政府科學(xué)合理地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，并通過(guò)盤活企業(yè)存量土地進(jìn)行城市改造的更新升級(jí)。

2?盤活思路

2.1?盤活路徑

（1）統(tǒng)一盤活：由于存量地塊的開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)期較早，當(dāng)時(shí)的城市整體規(guī)劃尚不成熟，缺少系統(tǒng)化的協(xié)調(diào)，使得很多地塊用地范圍、用地性質(zhì)的隨機(jī)性較大，有些地塊現(xiàn)有形狀直接再次開(kāi)發(fā)的可利用率較低。這樣的情況使得統(tǒng)一盤活的優(yōu)勢(shì)得以體現(xiàn)。通過(guò)這種方式可以對(duì)存量土地實(shí)現(xiàn)區(qū)域化的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，使得該區(qū)域的存量土地的價(jià)值得到最大程度的提升。

然而統(tǒng)一盤活的缺點(diǎn)也較為明顯。由于再次開(kāi)發(fā)的第一步，就是對(duì)于存量土地的收儲(chǔ)。如果這個(gè)片區(qū)里有個(gè)別原產(chǎn)權(quán)方的被收儲(chǔ)意愿不夠強(qiáng)烈，就會(huì)使得整體片區(qū)的整理受到影響。

（2）零星盤活：這種由產(chǎn)權(quán)方按存量土地所在地的政策自主開(kāi)發(fā)的方式，是一種較為靈活的存量土地盤活方式。其優(yōu)勢(shì)在于無(wú)需通過(guò)收儲(chǔ)- 整理- 出讓的過(guò)程，盤活效率高且所需資金量少，對(duì)于政府的壓力較小。所以一般在城市更新的早期多采用這種方式。零星盤活的不足之處在于幾點(diǎn)。其一，由于地塊是獨(dú)立再次開(kāi)發(fā)的，使得地塊用地范圍無(wú)法得到合理地調(diào)整，根據(jù)目前新的規(guī)范要求，不規(guī)整的邊界加上各種條件下的退界、間距、限高要求，使得土地的實(shí)際使用效率降低。其二，有些存量用地過(guò)小，難以獨(dú)立開(kāi)發(fā)。其三，用地性質(zhì)無(wú)法完全匹配新的城市規(guī)劃需求。其四，存量地塊被盤活重新開(kāi)發(fā)，新的功能與地塊的舊功能可能存在差異，由于產(chǎn)權(quán)人不做變化，原地塊的產(chǎn)權(quán)方可能并于擅長(zhǎng)新的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，需要一個(gè)學(xué)習(xí)、提升的過(guò)程，這使得重新開(kāi)發(fā)的品質(zhì)存在一定風(fēng)險(xiǎn)。

（3）聯(lián)合盤活：這種存量土地的盤活方式類似于零星開(kāi)發(fā)的盤活方式，都是在不改變土地產(chǎn)權(quán)人的情況下，由產(chǎn)權(quán)方按存量土地所在地的政策自主開(kāi)發(fā)，其區(qū)別是由相鄰的幾個(gè)產(chǎn)權(quán)人達(dá)成一致意見(jiàn)后共同對(duì)整個(gè)區(qū)域進(jìn)行開(kāi)發(fā)。這種模式的優(yōu)勢(shì)在于，既可以避過(guò)收儲(chǔ)- 整理- 出讓的環(huán)節(jié)，減少政府資金壓力，又能在最大程度上避免存量地塊用地范圍不規(guī)則或用地面積過(guò)小難以獨(dú)立開(kāi)發(fā)的缺點(diǎn)。

聯(lián)合盤活的難處在于幾點(diǎn)。其一，區(qū)域范圍內(nèi)的產(chǎn)權(quán)方都要有比較強(qiáng)烈的盤活開(kāi)發(fā)需求。若有多家或核心的一家不參與改造，將使得整個(gè)改造方案存在缺陷。其二，多家產(chǎn)權(quán)方需要通過(guò)協(xié)商達(dá)成盤活方案的一致意見(jiàn)。每一家產(chǎn)權(quán)方的訴求和所關(guān)注的利益點(diǎn)不盡相同，各家需要在自發(fā)的情況下反復(fù)協(xié)商最終達(dá)成可實(shí)施的盤活方案。這對(duì)產(chǎn)權(quán)單位的專業(yè)能力、政策熟悉程度都有很高要求。其三，多家產(chǎn)權(quán)方中需要有一家有能力成為牽頭方。牽頭方需要做很多諸如制定整體方案、政府相關(guān)部門征詢、協(xié)調(diào)各家產(chǎn)權(quán)方的工作。

2.2?“ 痛點(diǎn)”的思考

（1）原本地塊用途的保留：目前三種盤活方式中，除了整體盤活，可以通過(guò)收儲(chǔ)-整理- 出讓的方式，在一定程度上保留原有地塊的使用功能，其他兩種方式由于整理的范圍比較小，若調(diào)整成新的使用功能后就無(wú)法再保留原有的功能。這些原有的功能有些是陳舊的被淘汰的低效產(chǎn)業(yè)無(wú)需保留，而另一些是城市配套功能，比如燃?xì)?、水電配套、道路養(yǎng)護(hù)等。

（2）政府政策的統(tǒng)一：無(wú)論哪種形式的存量地塊盤活方式，本質(zhì)上都依賴于政策的指導(dǎo)。整體盤活的形式由于原產(chǎn)權(quán)方只參與第一步收儲(chǔ)的工作，其余工作都由政府直接操作，相對(duì)而言對(duì)政策的依賴程度較低。零星盤活和聯(lián)合盤活的方式，從協(xié)商到方案制定到取得開(kāi)發(fā)許可均需要由原產(chǎn)權(quán)方咨詢各相關(guān)部門的政策和意見(jiàn)后獨(dú)立操作。實(shí)際盤活過(guò)程中可能存在各政府部門由于管理角度不同，政策直接產(chǎn)生沖突或者只有“精神”沒(méi)有“細(xì)則”，操作的方式、路徑不明確、不統(tǒng)一的問(wèn)題。使得存量土地的盤活耗時(shí)長(zhǎng)、效率低。存量用地工作的牽頭部門應(yīng)該在整個(gè)盤活的過(guò)程中做好統(tǒng)一政策、明確操作細(xì)則的工作，幫助、指導(dǎo)存量地塊的產(chǎn)權(quán)方共同高效地盤活地塊。

（3）住宅地塊的盤活：存量住宅地塊的盤活關(guān)系到居民的生活質(zhì)量，一直以來(lái)都是城市更新的重點(diǎn)。多年來(lái)政策支持、資金支持不斷。但是在各個(gè)一二線城市，特別是城市中心區(qū)域內(nèi)，仍然有很多老舊的住宅區(qū)域。這些老舊的住宅區(qū)域內(nèi)，配套陳舊，建筑老化。由于動(dòng)遷成本較高，每年只能按計(jì)劃分批得到改造。

結(jié)束語(yǔ)：所以，城市存量土地的開(kāi)發(fā)和利用必須從各方面解決這些問(wèn)題，比如提高政府統(tǒng)籌規(guī)劃、完善相關(guān)法律法規(guī)、推行“零增地”政策、鼓勵(lì)“自下而上”等，只有對(duì)城市存量土地加以重視和嚴(yán)格規(guī)劃，才能更好地發(fā)揮土地的價(jià)值。

參考文獻(xiàn)

[1]?付鎏竹.成都小城鎮(zhèn)存量土地再利用模式研究[D].成都：西南交通大學(xué)，2016.

[2]?朱勇.基于多元平衡視角的存量規(guī)劃研究[D].重慶：重慶大學(xué)，2016.