劉東斌

摘? 要：局館分設(shè)后，地方檔案行政管理部門成為單一獨立的檔案行政管理者。地方檔案行政管理部門要站在檔案事業(yè)的視角來實施依法治檔、依法行政、依法履職，這是地方各級檔案行政管理部門的新課題，重點是處理好對檔案事業(yè)的管理、對檔案室的監(jiān)督指導(dǎo)、對檔案館的監(jiān)督指導(dǎo)三個核心問題。

關(guān)鍵詞：依法行政;局館分設(shè);地方檔案行政管理部門

Abstract： After the bureaus and institutions were separated， the local archives administration department became a single archives administration. This paper discusses the local archives administrative department implements the management of archives， administration according to law， and performances of duties according to the law， and the core issues are the management of archive institutions， the supervision and guidance of the archive offices.

Keywords： Performance of duties according to the law; Bureaus and institutions separated; Local archive administrative department

檔案局館分設(shè)后，地方檔案行政管理部門成為單一獨立的檔案行政管理者，不論是依法治國的任務(wù)，還是2020版新修訂的《檔案法》規(guī)定，都要求地方檔案行政管理部門要為檔案事業(yè)依法治檔、依法行政。然而，由于長期實行的局館合一體制，使得檔案行政管理部門與檔案館成為合體的“伴侶”身份，地方檔案行政管理部門就一直不是單一獨立的檔案行政管理者，所實施的依法行政并非真正意義上的依法行政，而是圍繞檔案館工作開展的依法行政。局館分設(shè)，使得地方檔案行政管理部門與綜合檔案館的身份都改變了，檔案行政管理部門成為單一的檔案行政管理者，綜合檔案館成為檔案行政相對人，兩者成為管理與被管理的關(guān)系。因此，在局館合一體制所形成的圍繞檔案館工作開展的“依法行政”工作模式、工作方法、工作內(nèi)容等都需要改變。

地方檔案行政管理部門應(yīng)站在檔案事業(yè)的視角來實施依法治檔、依法行政、依法履職，這是地方各級檔案行政管理部門的新課題，也是地方各級檔案行政管理部門提高檔案治理能力的當(dāng)務(wù)之急，還是履行檔案依法行政使命與任務(wù)的當(dāng)補之課。重點是處理好對檔案事業(yè)的管理、對檔案室的監(jiān)督指導(dǎo)、對檔案館的監(jiān)督指導(dǎo)三個核心問題。

1 對檔案事業(yè)管理的問題

2020版新修訂的《檔案法》第八條規(guī)定了主管部門的監(jiān)督指導(dǎo)功能。對照1987版的《檔案法》，新版《檔案法》將主管“檔案事業(yè)”改成了主管“檔案工作”，似乎縣級以上地方檔案主管部門不再主管“檔案事業(yè)”了。但是，根據(jù)新版《檔案法》第八條第一款對國家檔案主管部門職責(zé)的規(guī)定，以及第三條的規(guī)定，可以確定這里的檔案工作包含檔案事業(yè)。這里不作術(shù)語詳細辨析，仍按習(xí)慣稱檔案事業(yè)。長期以來檔案行政管理部門的管理，不管是檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)，還是檔案執(zhí)法監(jiān)督都是以檔案館的視角來進行的，基本上都沒有站在檔案事業(yè)的視角來進行?，F(xiàn)在必須面對這個問題，當(dāng)然，也是一個全新的課題。對于檔案事業(yè)管理，涉及多方面的問題。

其一，理清檔案事業(yè)的內(nèi)容。對于地方來說，檔案事業(yè)的主要內(nèi)容包括：各類檔案館、檔案室（機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構(gòu)）、形成和保管對國家和社會具有重要保存價值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案的所有者（2020版新修訂的《檔案法》規(guī)定為：非國有企業(yè)、社會服務(wù)機構(gòu)等單位和個人）、檔案服務(wù)機構(gòu)、檔案宣傳、檔案科研等。在這其中不能否認綜合檔案館是檔案事業(yè)的重要組成部分，而且，有不少研究者認為檔案館是檔案事業(yè)主體。[1]當(dāng)然，也有研究者提出：“檔案室和檔案館，一起作為我國檔案事業(yè)的主體”的觀點。[2]顯然，檔案室不僅僅是檔案館館藏檔案的供給地，也是檔案利用服務(wù)的重要基地，檔案館并不能代表檔案事業(yè)。從某種意義上說，檔案室才是為經(jīng)濟建設(shè)、為民生、為社會提供檔案利用服務(wù)的主戰(zhàn)場。只是在以往局館合一的體制下，檔案室的這種作用被忽略了罷了。有研究者對1994—2003年全國檔案室藏檔案利用和檔案館藏檔案利用進行了統(tǒng)計比較分析，得出檔案室是檔案館利用檔案人次數(shù)和利用檔案卷（件）次數(shù)的2倍。 [3]從中可以看出檔案室在檔案事業(yè)中的地位是多么重要。如果，單從利用數(shù)量上說，應(yīng)該說檔案室是檔案事業(yè)的主體，檔案館是檔案事業(yè)的補充。所以說，應(yīng)該是檔案室與檔案館同樣是檔案事業(yè)的主體。但是，檔案事業(yè)的主體并不能代表檔案事業(yè)，檔案事業(yè)不僅有主體部分，也有其他部分，它們都是檔案事業(yè)的組成部分，共同組成檔案事業(yè)。

其二，應(yīng)當(dāng)站在全部檔案事業(yè)的視角來實施管理。對檔案事業(yè)的管理要有整體觀，既不能厚此薄彼，也不能遺漏缺失。應(yīng)該促進的是檔案事業(yè)的全面發(fā)展，而不是某一方面的發(fā)展。

其三，對檔案行政相對人的管理，應(yīng)是一視同仁的管理，不存在特殊的檔案行政相對人。檔案行政管理部門維護的是全體檔案行政相對人的權(quán)益，而不是某一檔案行政相對人的權(quán)益。

其四，檔案行政管理部門行使監(jiān)督指導(dǎo)職能，其目的是為了保障檔案事業(yè)的全面健康發(fā)展，而不是保障檔案事業(yè)的某一部分的健康發(fā)展。

其五，檔案行政管理部門監(jiān)管檔案事業(yè)，在以往是有偏差的，甚至是嚴重的偏差，這一點應(yīng)該認識到。監(jiān)管的對象不僅僅只有檔案室，還有檔案館、形成和保管對國家和社會具有重要保存價值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案的所有者、檔案服務(wù)機構(gòu)等等，而對后幾者的監(jiān)管幾乎都處于空白狀態(tài)。對此，應(yīng)當(dāng)將它們?nèi)考{入檔案行政管理部門的日常監(jiān)管中，同時，也要認識到不管哪一方面缺失監(jiān)管，都是檔案行政管理部門的失職。

2 對檔案室監(jiān)督指導(dǎo)的問題

在局館合一的體制下，檔案行政管理部門的工作大都是圍繞著檔案館工作進行的，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)主要就是指導(dǎo)檔案室按照進館的標(biāo)準整理檔案。對于檔案執(zhí)法監(jiān)督同樣也是帶著檔案館的眼光來進行，甚至帶著檔案館的具體業(yè)務(wù)任務(wù)去執(zhí)法監(jiān)督。其檔案執(zhí)法監(jiān)督總結(jié)出來的經(jīng)驗，實際上也是針對檔案室的檔案執(zhí)法監(jiān)督中總結(jié)出來的，對檔案室的檔案執(zhí)法監(jiān)督幾乎成為專門為完成檔案館任務(wù)量身定做的?，F(xiàn)在局館分設(shè)了，檔案館成為獨立的法人單位，不僅是檔案行政管理部門的行政相對人，而且，是與檔案室同等地位的行政相對人。因此，檔案行政管理部門不僅沒有必要為檔案館量身定做業(yè)務(wù)指導(dǎo)與執(zhí)法監(jiān)督，而且，檔案行政管理的職能是管理檔案事業(yè)，業(yè)務(wù)指導(dǎo)與執(zhí)法監(jiān)督自然也應(yīng)該是為管理檔案事業(yè)量身定做。這就要求檔案行政管理部門要改變以往的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容標(biāo)準和方法經(jīng)驗，探索全新的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)與執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容標(biāo)準和方法，這對檔案行政管理部門來說都是全新的課題。

2.1 對檔案室業(yè)務(wù)指導(dǎo)的內(nèi)容標(biāo)準和方法。其一，對檔案的管理，以推薦有關(guān)檔案的國家標(biāo)準、檔案行業(yè)標(biāo)準、檔案工作業(yè)務(wù)規(guī)范等為唯一規(guī)范標(biāo)準，不設(shè)其他標(biāo)準，尤其是不能再出臺《檔案館接收檔案標(biāo)準》之類的標(biāo)準;也不推薦其他標(biāo)準，更不強迫使用其他標(biāo)準。

其二，兼顧檔案館的需求，允許檔案室自由選擇檔案整理方法。按新修訂的《檔案法》第十五條關(guān)于按規(guī)定移交和不得拒收的規(guī)定，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)就要兼顧兩者的需求。立檔單位對需進館檔案，應(yīng)盡量推薦使用“規(guī)范標(biāo)準”整理;對不需要進館檔案，可以自由選擇其他檔案整理方法整理。對于沒有進館義務(wù)的單位，允許自由選擇整理方法，但應(yīng)做到系統(tǒng)和可查的基本要求。

其三，歸檔內(nèi)容及保管期限在一定范圍內(nèi)允許檔案室自由選擇。立檔單位對需進館檔案，應(yīng)盡量做到既保證單位的需要，又兼顧國家檔案局8號令《機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》的要求。其他單位，可以允許參考8號令自選歸檔內(nèi)容及保管期限。

其四，探索檔案室規(guī)范檔案工作的規(guī)范化管理新方法。新方法要以服務(wù)所在單位為目的、兼顧檔案館的需求來進行探索。

2.2 對檔案室執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容標(biāo)準和方法。其一，分清檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)與檔案執(zhí)法監(jiān)督標(biāo)準的區(qū)別。檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)是為了提高檔案室的檔案管理水平為目的，而檔案執(zhí)法監(jiān)督是為了使檔案室遵守有關(guān)的檔案法律規(guī)定要求為目的。檔案執(zhí)法監(jiān)督是按照檔案法律規(guī)定的最低標(biāo)準來進行的。不僅如此，還有檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的內(nèi)容多，而檔案執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容少，這就是兩者的區(qū)別。

其二，對檔案室的執(zhí)法監(jiān)督一定要按照檔案法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容進行檢查，不能超出這個范圍，超出這個范圍就是檔案行政管理部門越權(quán)了。2020版新修訂的《檔案法》第四十二條已經(jīng)規(guī)定了比較詳細的檢查內(nèi)容范圍。應(yīng)當(dāng)以此為依據(jù)，理出詳細而具體的監(jiān)督檢查內(nèi)容，并以此為標(biāo)準進行執(zhí)法監(jiān)督檢查。

其三，理清有關(guān)檔案的國家標(biāo)準、檔案行業(yè)標(biāo)準的性質(zhì)。有關(guān)檔案的國家標(biāo)準、檔案行業(yè)標(biāo)準都是推薦性標(biāo)準，不是強制性標(biāo)準，不具有強制性。因此，檔案執(zhí)法監(jiān)督不能將有關(guān)檔案的國家標(biāo)準、檔案行業(yè)標(biāo)準作為執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容。

其四，檔案法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容是檔案室必須做到的內(nèi)容，凡是違反檔案法律法規(guī)規(guī)定的，必須按照檔案法律法規(guī)的規(guī)定予以懲處。

3 對檔案館監(jiān)督指導(dǎo)的問題

3.1 對檔案館監(jiān)督的問題。對檔案館的執(zhí)法監(jiān)督，在局館合一的體制下，“檔案局對檔案館開展檔案行政執(zhí)法時，還存在‘既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員‘自己對自己執(zhí)法的弊端”[4]，并且強調(diào)將業(yè)務(wù)指導(dǎo)與檔案執(zhí)法檢查結(jié)合進行等[5]。這就基本上將檔案館排除在執(zhí)法監(jiān)督之外。實際上，1988年后，“國家綜合檔案館從被檢查的范圍內(nèi)退出，不再是檔案執(zhí)法的對象。檔案執(zhí)法成了‘手電筒，只照別人，不照自己”。[6]對檔案館的執(zhí)法監(jiān)督就幾乎成為檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的空白處，甚至可以說檔案館一直游離在檔案法治之外。局館分設(shè)后，檔案館成為被執(zhí)法的對象。2020版新修訂的《檔案法》第六章“監(jiān)督檢查”中第四十二條已經(jīng)明確了檔案局對檔案館的監(jiān)督檢查職責(zé)。因此，需要“真刀實槍”地執(zhí)法監(jiān)督。但是，由于長期圍繞檔案館開展檔案行政管理工作的原因以及不對檔案館執(zhí)法監(jiān)督形成的固定思維和工作模式，對檔案館的執(zhí)法監(jiān)督問題變得復(fù)雜起來。如在局館分設(shè)后，有的提出：檔案局館要“密切配合，牢固樹立‘分工不分家思想”，[7]甚至已經(jīng)出現(xiàn)將原有的工作模式帶入新的管理體制的現(xiàn)象，如安徽“省檔案局、省檔案館還建立了局、館聯(lián)席會議制度、重要事項通報制度、重大項目參與制度，確保機關(guān)聯(lián)動、協(xié)同高效”。[8]在這樣的思想和機制下，還能不能對檔案館執(zhí)法監(jiān)督檢查？顯然，檔案館不能成為法外之地，在局館分設(shè)以及2020版新修訂的《檔案法》施行后，如果檔案行政管理部門不對檔案館執(zhí)法監(jiān)督，那就是瀆職。面對以上問題，對于檔案行政管理部門來說幾乎是全新的課題。

其一，牢固樹立分工分家、依法履職的觀念。

其二，明確檔案行政管理部門與檔案館的執(zhí)法監(jiān)督與被執(zhí)法監(jiān)督的關(guān)系。

其三，正確認識對檔案館的執(zhí)法監(jiān)督，使檔案館更快地走向依法治館的軌道，更快更好地建設(shè)文化事業(yè)單位，更好地服務(wù)社會，并不是挑毛病有“二心”。

其四，要把對檔案館的執(zhí)法監(jiān)督作為檔案行政管理部門的一項重要任務(wù)來抓。

其五，深入學(xué)習(xí)有關(guān)檔案館的法律法規(guī)。在2020版新修訂《檔案法》總共53條的條文中，提及“檔案館”的就有25條，加上暗指的10條，兩項合計共35條，占比是66.03%，幾乎達到了三分之二，需要下大功夫去深入學(xué)習(xí)。

其六，梳理有關(guān)檔案館的法律法規(guī)，有的放矢地對檔案館執(zhí)法監(jiān)督。對檔案館的執(zhí)法監(jiān)督與對檔案室的執(zhí)法監(jiān)督有著明顯的區(qū)別，最主要的區(qū)別就是對檔案館的執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容要比對檔案室的執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容多且復(fù)雜，這從上述的檔案館條文占比中就可以看出。當(dāng)然，還應(yīng)梳理后續(xù)出臺新的《檔案法實施辦法》的相關(guān)具體規(guī)定以及有關(guān)檔案館的其他法規(guī)規(guī)定，列出清單進行執(zhí)法監(jiān)督落實。

其七，改變固有思維。在以往的檔案執(zhí)法監(jiān)督中，其執(zhí)法對象單一，就是檔案室?，F(xiàn)在增加了檔案館這個執(zhí)法對象，固有思維顯然已經(jīng)不能適應(yīng)，以往總結(jié)的檔案執(zhí)法監(jiān)督經(jīng)驗也顯得有些片面了。因此，應(yīng)切換到檔案館與檔案室都是被執(zhí)法監(jiān)督的對象思維上來。

其八，積極探索對檔案館執(zhí)法監(jiān)督的新模式。要積極探索對檔案館執(zhí)法監(jiān)督的新方法、新模式，以適應(yīng)新的檔案管理體制和2020版新修訂的《檔案法》規(guī)定的要求。

3.2 對檔案館業(yè)務(wù)指導(dǎo)的問題。這里說的對檔案館的業(yè)務(wù)指導(dǎo)是指對同級綜合檔案館的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。對檔案館的執(zhí)法監(jiān)督還有研究者提一提，盡管是站在批評的角度提的，而對檔案館業(yè)務(wù)指導(dǎo)，幾乎是被遺忘的，連批評的研究都沒有人提及。

檔案行政管理部門不對同級檔案館進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，幾乎就是“潛規(guī)則”。按新修訂《檔案法》規(guī)定，對檔案館的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)屬于檔案行政管理部門必須履責(zé)的范疇。雖然，新修訂的《檔案法》第八條規(guī)定中沒有提及檔案館，但是，根據(jù)第六章“監(jiān)督檢查”中第四十二條的規(guī)定，可以類推為其應(yīng)盡的職責(zé)?，F(xiàn)在局館也分設(shè)了，因而，檔案行政管理部門不對同級檔案館進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的“潛規(guī)則”自然也應(yīng)當(dāng)被下架了。對同級檔案館的指導(dǎo)是《檔案法》賦予的職能，必須履行這一職能，否則就是失職。

其一，樹立指導(dǎo)者的思想和責(zé)任。對檔案館的指導(dǎo)是《檔案法》賦予的職能，檔案行政管理部門就是法定的指導(dǎo)者，要樹立起指導(dǎo)者的信心和責(zé)任心。

其二，深入學(xué)習(xí)檔案業(yè)務(wù)知識及有關(guān)檔案的國家標(biāo)準與規(guī)范。由于種種原因，現(xiàn)在檔案行政管理部門工作的人員可能大多不是檔案的行家里手，這就需要深入學(xué)習(xí)檔案業(yè)務(wù)知識，學(xué)習(xí)有關(guān)檔案的國家標(biāo)準與規(guī)范，也包括向檔案館的同行學(xué)習(xí)。當(dāng)然學(xué)習(xí)歸學(xué)習(xí)，指導(dǎo)歸指導(dǎo)，可以在指導(dǎo)中學(xué)習(xí)。

其三，以貫徹有關(guān)檔案的國家標(biāo)準、檔案行業(yè)標(biāo)準、檔案工作業(yè)務(wù)規(guī)范（如國家檔案局的《檔案館工作通則》《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》等）等標(biāo)準規(guī)范為主要指導(dǎo)內(nèi)容，不設(shè)其他標(biāo)準，也不強迫使用其他標(biāo)準。

其四，探索檔案館規(guī)范化管理新方法。規(guī)范化管理新方法要以提高檔案館檔案管理水平、服務(wù)社會水平為目的來進行探索，引導(dǎo)檔案館不斷提高檔案管理規(guī)范化水平。

*注：本文為2017年度國家社會科學(xué)基金重點項目《法律規(guī)制視域下中國檔案工作規(guī)范體系建設(shè)研究》（項目編號：17ATQ012）、2020年度河南省檔案科技項目《局館分設(shè)后檔案局行政管理職能再研究——以同級局館關(guān)系為切入點》（項目編號：2020-R-05）的階段成果。

參考文獻：

[1]吳寶康主編.檔案學(xué)概論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1988：17.

[2]姜之茂.必須高度重視檔案室的工作——兼對檔案館“主體”論質(zhì)疑[J].上海檔案工作，1993（06）： 18-21.

[3]陳永生.檔案已供利用情況的數(shù)據(jù)分析——檔案充分利用問題研究之三[J].檔案學(xué)研究，2007（05）： 20-25.

[4]徐擁軍，張臻，任瓊輝.我國檔案管理體制的演變：歷程、特點與方向[J].檔案學(xué)通訊，2019（01）： 15-22.

[5]張奇明，檔童刃，魏新，漢中，茂躍，興利，白樺，石克，丁從建，小龍女，豫同仁，濮檔人，滄海，寧靜，一井水，蘭臺卒.檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，路在何方[J].檔案管理，2009（01）： 46-48.

[6]吳雁平.1987年-2010年檔案執(zhí)法實踐回顧與思考[J].檔案管理，2011（04）： 60-62.

[7]劉雪雪.新時期機構(gòu)改革后縣級檔案館的發(fā)展展望[J].辦公室業(yè)務(wù)，2020（02）： 137+160.

[8]黃玉明.關(guān)于在深化改革中加強檔案工作的幾點思考——以安徽省各級檔案館為例[J].檔案學(xué)研究，2020（01）： 41-45.

（作者單位：濮陽市檔案館? ? 來稿日期：2020-08-13）