陳孝文

(中共泉州市委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室，福建泉州362000)

黨的十九大報(bào)告提出 “以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。為此，福建在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化是極其重要任務(wù)。在促進(jìn)有能力且城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口充分地共享新型城鎮(zhèn)化的社會(huì)發(fā)展成果時(shí)，有必要探索和建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分擔(dān)機(jī)制。

一、福建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化現(xiàn)狀

黨的十八大以來，福建積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，以有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為重點(diǎn)，不斷提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。提出了以中心大城市帶動(dòng)中小城市和小城鎮(zhèn)，以中小城市、特色小(城)鎮(zhèn)疏解承接大城市功能，讓不同資源條件、能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化，從空間形態(tài)和格局上為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供支撐。其常住人口城鎮(zhèn)化率由2012年的59.6%上升為2018年65.8%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率由34.1%上升為49.2%，分別提高了6.2 和5.1 個(gè)百分點(diǎn)。2012 年 ～2017 年 ，5 年 累 計(jì) 轉(zhuǎn) 移 農(nóng) 業(yè) 轉(zhuǎn) 移 人 口201.1萬人[1]。

（一）放開放寬城市落戶限制

福建各地區(qū)不斷優(yōu)化、完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，全面實(shí)行以居民合法穩(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所為基本依據(jù)的戶口遷移政策。除福州市轄區(qū)、廈門市、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)外，其他地區(qū)全面放開城鎮(zhèn)落戶限制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其父母、配偶、未成年子女，均可將戶口遷入居住地。如晉江實(shí)行 “無房也可落戶”、“先落戶后管理”政策[2]，在村(社區(qū))、規(guī)模以上企業(yè)設(shè)立集體戶，并實(shí)施計(jì)生、綜治單列管理，讓外來人口 “落戶無門檻，轉(zhuǎn)入無障礙”。

（二）加大增加公共服務(wù)供給

福建各地各部門不斷提供多方位服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)。落實(shí) “農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃—春潮行動(dòng)”，加大對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)技能培訓(xùn)、崗位技能提升培訓(xùn)，建立勞動(dòng)者平等就業(yè)制度，每年面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口開展政府補(bǔ)貼培訓(xùn)超過15萬人，培訓(xùn)合格率達(dá)到90% 以上，就業(yè)率達(dá)到80%以上。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口教育待遇無差異，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女義務(wù)教育納入各縣(市、區(qū))教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇，實(shí)現(xiàn)通過電腦派位等方式統(tǒng)籌安排在公辦學(xué)校就學(xué)，義務(wù)教育階段公辦學(xué)校接收隨遷子女比率達(dá)95%。同時(shí)，各地賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)、職工醫(yī)療互助、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的社保待遇。逐步改善農(nóng)民工居住條件，督促和指導(dǎo)建筑施工企業(yè)改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住宿條件，在開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的生活設(shè)施用地應(yīng)安排不低于30%用于公共租賃住房等保障性住房建設(shè)，將符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

（三）改革完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

2016年起，福建對(duì)市縣各類與民生相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付資金中，建立了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入保障范圍。同時(shí)，各地向持有居住證人口提供基本公共服務(wù)的支出需求，也納入了省對(duì)下均衡性轉(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)機(jī)制。通過實(shí)施專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，建立市、縣(區(qū))農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，2016～2018年，全省分別下達(dá)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金3.82億元、6.28億元、10.73億元[3]。

二、福建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)主體的分析

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本構(gòu)成

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化并非簡(jiǎn)單地將農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍，而是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市后進(jìn)一步地融入城市生活，即農(nóng)村剩余勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)遷移和職業(yè)轉(zhuǎn)變的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了其身份地位、價(jià)值觀念、生產(chǎn)生活方式的市民化轉(zhuǎn)變，平等地享受城鎮(zhèn)居民的各項(xiàng)社會(huì)福利和基本權(quán)利保障[4]。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化過程中，各個(gè)成本分擔(dān)主體在成本之中的相互支出關(guān)系及其作用基礎(chǔ)的綜合體。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建，必須了解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有機(jī)構(gòu)成。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本具有多層屬性，不同角度觀察，可形成不同的成本分擔(dān)。從分擔(dān)成本的主體看，在市民化過程中，由于主體多元化，涉及政府、企業(yè)、個(gè)人三個(gè)具體主體，三者承擔(dān)著不同的角色職責(zé)。從成本的內(nèi)容看，可將成本劃分為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及隨遷子女等家屬享受公共服務(wù)中的教育成本、醫(yī)療衛(wèi)生成本、社會(huì)保障成本等。從成本分擔(dān)的地域政府看，可劃分為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化流入地承擔(dān)成本、流出地承擔(dān)成本。從成本分擔(dān)的時(shí)間看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)時(shí)間長(zhǎng)期積累過程，制約因素多，成本內(nèi)容項(xiàng)目多，難以短期永久性融入轉(zhuǎn)變，可劃分為一次性支出可量化的直接成本，多次難于量化支出的長(zhǎng)期成本。直接成本諸如比農(nóng)村高費(fèi)用的住房、交通、消費(fèi)等成本。長(zhǎng)期成本諸如為融入城市生活中，需要適應(yīng)轉(zhuǎn)變的生活方式、思想觀念、價(jià)值取向、角色轉(zhuǎn)換等支出長(zhǎng)期且難于量化評(píng)估的成本等。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)主體的定位分析

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的強(qiáng)力支撐。至2018年底，福建常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率相差16.6%，可見農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城與市民化進(jìn)程不同步。受長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元體制約束，其過程面臨著市民化成本的制約。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，都可以假設(shè)每一個(gè)主體是理性人，其行為可看成是在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其決策可以視為一種投資行為，無論是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)市民化后的預(yù)期收益追求，或者是企業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人力資本的投入與產(chǎn)出，還是中央政府和地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配之爭(zhēng)，存在著各方參與博弈過程，追求最大化經(jīng)濟(jì)收益。

1.個(gè)人承擔(dān)的人口轉(zhuǎn)移成本為基本性

從個(gè)人承擔(dān)成本的視角來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在經(jīng)過理性成本收益比較分析基礎(chǔ)上，做出決策從農(nóng)村遷移至城市，則會(huì)增加與之相應(yīng)的個(gè)人生活消費(fèi)成本，涵蓋了衣、食、行等其他費(fèi)用，同時(shí)也需要在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療和住房等方面承擔(dān)的個(gè)人支出費(fèi)用。相比于農(nóng)村生活，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將會(huì)由此而承受相對(duì)更高的物價(jià)水準(zhǔn)，以及原本隱性免費(fèi)的生活服務(wù)也將消失，與之相伴的是更大比例的城市房屋租賃費(fèi)、水電費(fèi)、物業(yè)費(fèi)以及排污費(fèi)等，這是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主動(dòng)或被動(dòng)市民化后，存在的最基礎(chǔ)性成本，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)人在市民化成本分擔(dān)全過程中的基本性位置。

從承擔(dān)的成本內(nèi)容看，生活消費(fèi)成本上，2018年，福建城鄉(xiāng)居民人均生活消費(fèi)支出差距24300元，該差距可衡量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市市民之間的消費(fèi)差距水平。機(jī)會(huì)成本上，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移過程中，因長(zhǎng)期從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，則可能會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)成本——人均農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營純收入6276元[5]，以及可能損失一部分農(nóng)村資產(chǎn)或股份分紅。在居住成本上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后能夠?qū)崿F(xiàn)與城市居民大致相同的居住環(huán)境，消費(fèi)基本的居住住房支出。2018年，福建商品房住宅銷售面積4781.58萬平方米，住宅銷售額5074.52億元[6]，平均住宅銷售價(jià)格10612元/平方米，城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積是43.4平方米，平均每人購買住宅商品房則須支出460560元，以農(nóng)村居民人均可支配收入17821 元，一次性支出居住成本須拿出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口25.8年的可支配收入，考慮目前在進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中購買商品房的比例為16.5%[7]，大多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難于一次性購房。心里成本上，在離開原本熟悉的鄉(xiāng)村環(huán)境以后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將會(huì)主動(dòng)或被動(dòng)地面臨融入整個(gè)城市環(huán)境，其自身即將面對(duì)的城市生活需要予以盡快調(diào)整適應(yīng)，因而亟待接受與之有關(guān)的日常培訓(xùn)以及自我學(xué)習(xí)等心理需求?？梢姡鎸?duì)城市生活在盡力去適應(yīng)時(shí)，也將會(huì)耗費(fèi)特定比例的成本，其中多半為潛在性的人情成本，較多遷移之后的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將會(huì)被迫創(chuàng)建屬于自身的全新生活圈以及朋友圈，在此過程中還將會(huì)遭受歧視并且承擔(dān)孤獨(dú)，此項(xiàng)成本具備隱性的特征。

2.企業(yè)承擔(dān)的人口轉(zhuǎn)移成本為輔助性

農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移通常都會(huì)涉及到企業(yè)成本，其中典型表現(xiàn)為支付薪酬以及其他類型的費(fèi)用。實(shí)質(zhì)上，企業(yè)分?jǐn)偝杀緫?yīng)當(dāng)構(gòu)成企業(yè)最根本的職責(zé)所在，而非強(qiáng)加給企業(yè)的額外職責(zé)。依照當(dāng)前現(xiàn)有的勞動(dòng)法規(guī)，城鎮(zhèn)企業(yè)一旦聘用了來源于農(nóng)村的勞動(dòng)者，那么需要秉持與城鎮(zhèn)居民同工同酬的宗旨來創(chuàng)建勞動(dòng)關(guān)系，因而將會(huì)增添額外的某些獎(jiǎng)金福利以及職工工資，增加企業(yè)支出。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) “理性人”支配條件情況下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為企業(yè)提供了大量 “人口紅利”的適齡勞動(dòng)力，使企業(yè)擁有了轉(zhuǎn)型期人力資源低成本的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中企業(yè)的利潤(rùn)動(dòng)機(jī)，使得利潤(rùn)最大化成為企業(yè)存在的最終目標(biāo)，企業(yè)具有強(qiáng)烈意愿選擇逃避承擔(dān)成本的義務(wù)與職責(zé)，出現(xiàn)企業(yè)過度追求自身利益而與社會(huì)目標(biāo)背離，輕視、不顧或侵犯農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益的現(xiàn)象出現(xiàn)。從與雇主或單位簽訂了勞動(dòng)合同的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比重為35.1%[7]看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入不穩(wěn)定。許多進(jìn)城之后的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口都傾向于選擇收入浮動(dòng)較大、暗藏危險(xiǎn)性并且強(qiáng)度較大的日常體力勞動(dòng)，城鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)其償付相對(duì)較低的勞動(dòng)薪酬。企業(yè)為保障自身應(yīng)有的合法性，應(yīng)當(dāng)致力于提升當(dāng)前階段的某些福利性工資以及其他待遇獎(jiǎng)金等，以便于適應(yīng)當(dāng)前勞動(dòng)者具備的保障意識(shí)。目前，福建建立了農(nóng)民工工資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)(保障金)制度，要求企業(yè)按規(guī)定向市建設(shè)行政主管部門指定的專用賬戶繳納農(nóng)民工工資保障金[8]，企業(yè)必須依法開展生產(chǎn)經(jīng)營。此外，企業(yè)還需分?jǐn)偰承撛谛缘氖I(yè)成本，很多企業(yè)將會(huì)面對(duì)頻繁性的基層職工流動(dòng)。經(jīng)過轉(zhuǎn)化之后的農(nóng)村人口一旦表現(xiàn)為失業(yè)現(xiàn)象，那么與之有關(guān)的經(jīng)濟(jì)損失將會(huì)因此而變得更大。很長(zhǎng)時(shí)間以來，城鄉(xiāng)分治都給現(xiàn)有的企業(yè)雇工增添了較大難度，同時(shí)也表現(xiàn)為失衡性的資源配置狀態(tài)。

3.政府承擔(dān)的人口轉(zhuǎn)移成本為主導(dǎo)性

政府作為社會(huì)力量的承擔(dān)者，有意愿有動(dòng)力推動(dòng)市民化進(jìn)程并承擔(dān)市民化成本。在當(dāng)前財(cái)稅束縛和壓力下，政府積極做好社會(huì)民生事務(wù)，但從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)的范圍和任務(wù)看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量仍須提高。政府為服務(wù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供的公共事業(yè)和公共服務(wù)支出，具體包含交通建設(shè)、能源供應(yīng)、環(huán)境整治改善等方面的公共資源配置成本，同時(shí)還包括市民化后公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生、住房租賃及養(yǎng)老保障等方面增加的成本支出。從供給側(cè)的角度從發(fā)，政府作為公務(wù)服務(wù)的供給者，其提供服務(wù)的內(nèi)容和質(zhì)量尤其重要，決定著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程和效率。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公務(wù)服務(wù)成本分擔(dān)應(yīng)該以政府為主體，其起著主導(dǎo)性作用。

從政府供給的角度看，社保成本與原有的城鎮(zhèn)人口相比，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口本身應(yīng)當(dāng)享有與之相同的社保待遇，與城鎮(zhèn)居民不應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為差異性。由于財(cái)政預(yù)算約束，很多地區(qū)仍然表現(xiàn)為滯后性的社保機(jī)制，在當(dāng)前納入整個(gè)社保體系內(nèi)部的人員當(dāng)中并沒有真正包含轉(zhuǎn)移后的農(nóng)業(yè)人口。2018年福建提高了城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，提高到每人每月118元[9]。城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財(cái)政補(bǔ)助每人每年由450元提高到490元，但個(gè)別縣(市)也存在基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收支結(jié)余赤字，南安、永春、德化職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收支結(jié)余赤字分別為929 萬元、6808萬元和1268萬元[10]。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化同樣需要擁有多樣化的公共服務(wù)，2018年，福建與民生相關(guān)的重點(diǎn)支出3722億元，占全省一般公共預(yù)算支出比重77%[9]。其中典型性較強(qiáng)的公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)包含公共交通、社會(huì)治安、教育服務(wù)以及衛(wèi)生體育等。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如果要在根本上提升自身擁有的綜合性素養(yǎng)，那么需要憑借更高水準(zhǔn)的基礎(chǔ)教育，尤其是涉及到子女教育。從當(dāng)前現(xiàn)有的狀態(tài)來看，仍有較大比例的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并沒有享受到相當(dāng)于原有城鎮(zhèn)居民的同等基礎(chǔ)教育，政府部門對(duì)此也欠缺必需的資金投入。福建正在創(chuàng)建均等性更強(qiáng)的就業(yè)體系與服務(wù)體系，分擔(dān)住房成本的全過程中，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入現(xiàn)有的住房保障體系。2018年，福建建成保障性住房57963套[11]，已將把部分符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入住房保障，但總體比例不大。

三、完善福建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制的路徑措施

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程下，福建應(yīng)當(dāng)著手健全成本分擔(dān)的模式，對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，應(yīng)妥善分擔(dān)其現(xiàn)有的融入城市成本，緊密結(jié)合企業(yè)、個(gè)人以及政府，借助 “三位一體”的全新舉措來分?jǐn)偢黜?xiàng)成本，結(jié)合自身所處的真實(shí)狀態(tài)，因地制宜創(chuàng)建成本分擔(dān)的可行機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)。

（一）建立成本分擔(dān)主體的權(quán)責(zé)劃分

按照農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的承擔(dān)主體，界定政府、企業(yè)、個(gè)人三者之間的責(zé)任內(nèi)容與任務(wù)，調(diào)整成本承擔(dān)比例。分清各項(xiàng)成本的分擔(dān)主體和支出責(zé)任，建立政府、企業(yè)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口三方共同合作參與的成本受益分擔(dān)機(jī)制。在需支付的市民化成本中，教育醫(yī)療、就業(yè)指導(dǎo)、公共衛(wèi)生、公共文化、住房成本及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的公共成本應(yīng)由政府承擔(dān)；職工的崗位培訓(xùn)、企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)繳納等費(fèi)用應(yīng)由用人企業(yè)承擔(dān)；個(gè)人在教育培訓(xùn)、參加社會(huì)養(yǎng)老、購買或租賃商品房、由農(nóng)村到城市增加的生活消費(fèi)開支等成本應(yīng)由落戶的個(gè)人承擔(dān)。政府在整個(gè)成本分擔(dān)進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)突顯主導(dǎo)性的位置，這是由于地方政府最根本的職能應(yīng)當(dāng)落實(shí)于分?jǐn)偸忻窕瘜?dǎo)致的各項(xiàng)成本，進(jìn)而為市民化的轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)建優(yōu)良的生活氛圍。在此前提下，還需要逐步優(yōu)化農(nóng)村人口在當(dāng)前時(shí)期所處的真實(shí)生存環(huán)境。政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的基本公共服務(wù)提供，2015年起，除福州市轄區(qū)、廈門市、平潭之外的其他設(shè)區(qū)市的城區(qū)，有合法穩(wěn)定住所(含租賃)，與居住地用人單位依法簽訂勞動(dòng)(聘用)合同均已放開戶籍限制[12]，可落戶城區(qū)，同時(shí)更需深入落實(shí)隱藏戶籍背后的各項(xiàng)福利待遇。在此基礎(chǔ)上，要深化基本公共服務(wù)供給制度改革，落實(shí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其隨遷家屬，按持居住證享受規(guī)定的公共服務(wù)，做到城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)延伸和覆蓋到以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主的常住人口。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其隨遷子女平等享有受義務(wù)教育權(quán)利，并將其預(yù)算支出納入公共財(cái)政保障范圍。對(duì)公共租賃住房等居住保障，加大支持并將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入住房保障體系。

（二）建立成本分擔(dān)主體的利益補(bǔ)償

省、市、縣等各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本支出應(yīng)根據(jù)基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分，承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政比例，并以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例分成來協(xié)調(diào)各級(jí)、各地政府之間的支付收入分配關(guān)系。要完善省對(duì)下均衡性轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支出結(jié)構(gòu)，建立新型城鎮(zhèn)市民化掛鉤機(jī)制，綜合考慮地區(qū)間基本公共服務(wù)水平差異需求。開展在托育、教育培訓(xùn)、家政、醫(yī)療保險(xiǎn)、婦幼健康、環(huán)境衛(wèi)生、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、住房保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域先行先試，合理劃分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中各級(jí)政府的成本分擔(dān)。同時(shí)，規(guī)范基本公共服務(wù)中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)力補(bǔ)助力度，要根據(jù)不同時(shí)期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的受益范圍、保障數(shù)量、均等化程度等因素對(duì)不同地區(qū)的對(duì)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)構(gòu)和補(bǔ)助額度進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受基本公共服務(wù)的保障能力。要建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，細(xì)化測(cè)算分配各類提供基本公共服務(wù)的支出需求，要根據(jù)專項(xiàng)資金使用內(nèi)容、使用對(duì)象、配套要求等因素，將資金分配與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。落實(shí)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口地域的政府主體責(zé)任，引導(dǎo)市、縣級(jí)兩級(jí)政府統(tǒng)籌省級(jí)轉(zhuǎn)移支付和自身財(cái)力，加大基本公共服務(wù)支出力度，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與當(dāng)?shù)貞艏丝谕裙卜?wù)。建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶人數(shù)及落實(shí)提供公共服務(wù)建設(shè)落實(shí)情況等多的地區(qū)給予支付轉(zhuǎn)移獎(jiǎng)勵(lì)，保障財(cái)政資金向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城常住落戶多、提供基本公共服務(wù)質(zhì)量高的縣市及中小城鎮(zhèn)傾斜[13]。市、縣兩級(jí)政府要確實(shí)統(tǒng)籌使用好各類財(cái)政資金，安排各項(xiàng)與民生相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付時(shí)，切實(shí)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系、就業(yè)的支持體系、居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系等公共服務(wù)范圍，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步與本地城鎮(zhèn)戶籍人口享受同等基本公共服務(wù)，要充分考慮持有常住人口因素，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化城鎮(zhèn)化。

（三）建立成本分擔(dān)主體的籌資方式

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本數(shù)額大且需要長(zhǎng)期分擔(dān)投入，在財(cái)稅改革體制中，省對(duì)下的轉(zhuǎn)移支付已體現(xiàn)出常住人口的因素，考慮了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中增加財(cái)政支出，但尚未系統(tǒng)地建立省對(duì)下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付調(diào)整機(jī)制，要通過綜合測(cè)算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)、城市規(guī)模等因素，減輕農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口輸入地及土地供給的財(cái)政壓力。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，要多渠道多方式籌集發(fā)展資金，大力創(chuàng)新融資體制、拓寬融資渠道，多渠道籌集資金，支持城鎮(zhèn)承載功能提升，進(jìn)一步推廣政府與社會(huì)合作模式，加大城鎮(zhèn)化建設(shè)的力度，增強(qiáng)城鎮(zhèn)吸納承載能力，緩解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)流入地帶來的長(zhǎng)期建設(shè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的壓力。根據(jù)項(xiàng)目的營利性、準(zhǔn)營利性和非營利性等不同特點(diǎn)，通過放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，破除政策 “旋轉(zhuǎn)門”，深化政府和社會(huì)資本合作，出臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法，努力創(chuàng)造條件鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本進(jìn)入，不斷完善各項(xiàng)支持和獎(jiǎng)補(bǔ)政策，提高投資有效性和公共資金使用效益，設(shè)立引導(dǎo)資金、政府購買服務(wù)、投資補(bǔ)助和投資轉(zhuǎn)讓等多種方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資公共服務(wù)公益性項(xiàng)目，建立健全本地區(qū)推廣實(shí)施PPP模式的制度政策體系，發(fā)揮示范項(xiàng)目引領(lǐng)作用。鼓勵(lì)采取貨幣補(bǔ)償支持城市化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過購置商品房，改善居住環(huán)境。著力推動(dòng)安置房辦證工作，打通安置房與商品房的轉(zhuǎn)換通道，支持進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口購買中心市區(qū)安置房，對(duì)符合補(bǔ)貼對(duì)象的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民給予購房補(bǔ)貼[14]。面對(duì)市民化的整體進(jìn)程，農(nóng)業(yè)人口在這其中應(yīng)當(dāng)占據(jù)受益者的位置，據(jù)此才能設(shè)計(jì)出合理性更強(qiáng)的成本分?jǐn)偰Ｊ?。具體在實(shí)踐中，要著手提升上述人口現(xiàn)有的成本分?jǐn)倢?shí)力，其中典型為變現(xiàn)資產(chǎn)的能力。同時(shí)，充分尊重農(nóng)民意愿和自主定居權(quán)利，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的 “三權(quán)”，土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口財(cái)產(chǎn)性收入。要健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和服務(wù)平臺(tái)，逐步建立舉家進(jìn)城落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機(jī)制。健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理配置，引導(dǎo)、鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)。通過多渠道籌集資金，支持進(jìn)城落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市或城鎮(zhèn)就業(yè)、安居、投資。

（四）學(xué)習(xí)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)做法

發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化建設(shè)已有上百年的歷史，總結(jié)國際上許多國家和地區(qū)推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的做法，有許多措施經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)借鑒。在開放戶籍制度上，歐洲等發(fā)達(dá)國家的轉(zhuǎn)移人口，遷移到的任一城鎮(zhèn)、城市，都將自動(dòng)獲得市民的身份，即使沒有固定職業(yè)或住所，也是被當(dāng)作當(dāng)?shù)氐氖忻褚徊糠諿15]。在鞏固和深化福建戶籍制度改革中，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民的身份平等，避免使其排斥在城鎮(zhèn)服務(wù)體系之外。在保障勞動(dòng)就業(yè)上，美國極其重視良好的教育對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的作用，其通過構(gòu)建政策支持體系，將職業(yè)培訓(xùn)納入法治規(guī)范，出臺(tái)《就業(yè)培訓(xùn)合作法》《人力開發(fā)與培訓(xùn)法》等法律，強(qiáng)調(diào)對(duì)轉(zhuǎn)移人口的再就業(yè)培訓(xùn)[16]?？梢姡胤秸獮檗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供知識(shí)、技能等能夠提升素質(zhì)的培訓(xùn)服務(wù)。在保障居民住房上，新加坡政府在20世紀(jì)60年代推出 “居者有其屋”的住房保障計(jì)劃，專門建設(shè)公共祖屋，政府對(duì)居民購買組屋實(shí)行免稅優(yōu)惠措施，保障中低收入居民的公共住房。福建在加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)建設(shè)中，必須為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的低收入人群提供住房解決方案的新舉措和新政策，讓房屋從經(jīng)濟(jì)屬性逐步回歸居住的基本屬性。在完善社會(huì)保障體系上，歐美發(fā)達(dá)國家在確保人口自由遷徙的前提下，建立了各自相對(duì)完善的社會(huì)保障制度，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的抗風(fēng)險(xiǎn)力，為進(jìn)入城鎮(zhèn)或城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供了基本兜底的生存條件，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享受城市居民各項(xiàng)公共服務(wù)和政治權(quán)利。如英國政府制定了《濟(jì)貧法》《工人賠償法》《國民保險(xiǎn)法》等一系列法律，以保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的基本生活水平[17]。因此，地方政府應(yīng)實(shí)行以人為核心的城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公平共享地實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，真正的扎根城市。

總體上，福建應(yīng)建立多種的成本分擔(dān)模式來消化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化支付的總成本。與傳統(tǒng)模式相比，建立于多方共同分?jǐn)偳疤嵯碌某杀痉謸?dān)模式具備更高層次的可行性以及科學(xué)性。各級(jí)政府應(yīng)因地制宜選擇適用于自身的市民化分擔(dān)機(jī)制，運(yùn)用 “三位一體”的模式來分擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶來的新增成本，促進(jìn)其順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。