王 玎

北京電子科技學(xué)院，北京市 100070

科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展，已成為當(dāng)今大國博弈最重要的領(lǐng)域之一。 科學(xué)技術(shù)行政部門承擔(dān)著編制國家重大科技項目規(guī)劃并監(jiān)督實施，牽頭組織重大技術(shù)攻關(guān)和成果應(yīng)用示范等重要職責(zé)。 科學(xué)技術(shù)行政部門作為行政機關(guān)，還依法承擔(dān)著本機關(guān)的政府信息公開工作職責(zé)。 近年來，科學(xué)技術(shù)行政部門收到的政府信息公開申請數(shù)量激增，同時也產(chǎn)生了大量行政爭議。 在科學(xué)技術(shù)行政部門收到的政府信息公開申請中，部分內(nèi)容屬于國家秘密、商業(yè)秘密的范疇，部分內(nèi)容雖然不屬于國家秘密和商業(yè)秘密的范疇，但具有高度敏感性，公開可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定(以下簡稱“三安全一穩(wěn)定”)。 這里信息也被稱為“敏感信息”，“更突出公開傳播后可能帶來的危害，也更強調(diào)對信息傳播的嚴(yán)格控制?！盵1]因此，科學(xué)技術(shù)行政部門既要依法履行主動公開和依申請公開政府信息的法定職責(zé)，也要在信息公開工作中保守國家秘密，處理好商業(yè)秘密和敏感信息公開與否的裁量工作。

在科學(xué)技術(shù)行政部門可能涉及的政府信息公開工作中，凡依據(jù)《中華人民共和國保守國家秘密法》相關(guān)規(guī)定被確定為國家秘密的政府信息，一律不予公開。 由于涉及國家秘密的政府信息都需經(jīng)過法定的定密程序，且有明確的定密標(biāo)識，因此在政府信息公開實踐中，這類政府信息不易引發(fā)行政爭議。 對于涉及商業(yè)秘密的政府信息，依據(jù)《政府信息公開條例》第15 條規(guī)定，科學(xué)技術(shù)行政部門應(yīng)當(dāng)征求第三人意見，第三人同意公開或者科學(xué)技術(shù)行政部門認為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。 在涉及商業(yè)秘密的政府信息中，征求第三人意見是否為公開或不予公開政府信息的必要條件，在實踐中也存在一定的爭議。 此外，實踐中還有大量不屬于國家秘密或商業(yè)秘密，但又不宜公開的敏感信息。 依據(jù)《政府信息公開條例》第14 條規(guī)定，公開后可能危及“三安全一穩(wěn)定”的政府信息，不予公開。 然而，法律并未就危及“三安全一穩(wěn)定”政府信息的構(gòu)成條件予以明確規(guī)定，導(dǎo)致政府信息公開申請人和行政主體在實踐中就申請信息是否屬于危及“三安全一穩(wěn)定”政府信息產(chǎn)生較大爭議。 危及“三安全一穩(wěn)定”的政府信息作為絕對不予公開的政府信息范圍，應(yīng)當(dāng)有明確的構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)，否則易使行政主體在公開與否的主觀裁量中偏離客觀實際，作出過于保守或?qū)捤傻臎Q定。

由此，科學(xué)技術(shù)行政部門在政府信息公開實踐中面臨的主要法律風(fēng)險點在于政府信息是否構(gòu)成商業(yè)秘密以及是否危及“三安全一穩(wěn)定”。本文通過爬梳相關(guān)司法判例，旨在厘清科學(xué)技術(shù)行政部門在政府信息豁免公開的類型及條件。

一、涉及商業(yè)秘密的政府信息豁免公開

“政府信息公開的核心矛盾是公開還是不公開，并以之為中心，在不同的主體之間形成利益沖突。”[2]《政府信息公開條例》第15 條規(guī)定，涉及商業(yè)秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機關(guān)不得公開。但是，第三方同意公開或者行政機關(guān)認為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。 《政府信息公開條例》雖然明確了涉及商業(yè)秘密政府信息的公開范圍和程序，但就何種政府信息構(gòu)成商業(yè)秘密的標(biāo)準(zhǔn)未予規(guī)定。 此外，從該條表述來看，涉及商業(yè)秘密的政府信息原則上不予公開，只有第三方同意公開或者行政機關(guān)認為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。 然而，行政主體在收到涉及第三人商業(yè)秘密的政府信息公開申請時，征求第三人意見是否是必經(jīng)程序，法律未予規(guī)定。

(一)商業(yè)秘密的判斷標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國共有158 部法律提及“商業(yè)秘密”，但僅有《反不正當(dāng)競爭法》對“商業(yè)秘密”的內(nèi)涵予以明確。 根據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》規(guī)定，所謂商業(yè)秘密是指不為公眾所知悉、具有商業(yè)價值并經(jīng)權(quán)利人采取相應(yīng)保密措施的技術(shù)信息、經(jīng)營信息等商業(yè)信息。 從這一規(guī)定來看，商業(yè)秘密具有以下特征:第一，非公開性。 商業(yè)秘密是未經(jīng)公開，不被公眾所知悉的商業(yè)信息，這與專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)具有顯著區(qū)別。 第二，具有商用價值。 商業(yè)秘密一般是關(guān)乎企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展和構(gòu)成核心商品競爭力的關(guān)鍵商業(yè)信息，能使經(jīng)營者獲得利益，獲得競爭優(yōu)勢，或具有潛在的商業(yè)利益。 一旦公開將影響企業(yè)盈利和發(fā)展。 第三，權(quán)利人已采取相應(yīng)保密措施。 商業(yè)秘密一定是經(jīng)權(quán)利人采取了一定的保密措施，從而使一般人，尤其是競爭對手不易從公開渠道直接獲取該信息。 如果權(quán)利人對一項商業(yè)信息沒有采取保護措施，對該項信息采取放任其公開的態(tài)度，則說明權(quán)利人不認為這是一項商業(yè)秘密，或者其并不要求保護。

在肖剛訴科學(xué)技術(shù)部案中，原告肖剛向被告科學(xué)技術(shù)部申請公開:蘇州君寧公司涉案創(chuàng)新項目小試取得成果、相關(guān)工藝、制備方法、成品檢測結(jié)果液相圖譜及使用儀器設(shè)備，產(chǎn)品技術(shù)質(zhì)量指標(biāo)，在什么時間、地點取得的，是什么人進行該項目科研鑒定；當(dāng)時驗收是由什么單位主持，是哪幾位專家，姓名、聯(lián)系方式。 驗收時，該項目各項技術(shù)指標(biāo)。 該科技項目合同規(guī)定各項技術(shù)指標(biāo)的內(nèi)容及完成情況。 科技部收到上述申請后，將該申請轉(zhuǎn)由科技部火炬中心研究提出受理意見。該中心就原告申請公開的信息致函江蘇省科學(xué)技術(shù)廳以及蘇州君寧公司征詢意見。 第三人蘇州君寧公司答復(fù)表示，有關(guān)資料屬于企業(yè)內(nèi)部所有，企業(yè)只向國家相關(guān)部門提供并負責(zé)，不同意向社會及任何個人公開。 江蘇省科學(xué)技術(shù)廳答復(fù)表示，蘇州高新區(qū)科技局同意公開其為驗收組織單位；參與驗收的5 位專家中，出于個人隱私的考慮，3 位專家不同意公開姓名、聯(lián)系方式、驗收意見等信息。 由于時間久遠未能與另外2 位專家取得聯(lián)系。 隨后，被告向原告作出答復(fù):涉案創(chuàng)新項目驗收組織單位為蘇州高新區(qū)科技局；該項目驗收意見結(jié)論為不合格。 參與當(dāng)時驗收的專家不同意公開姓名、聯(lián)系方式等個人隱私信息。 其他信息涉及第三方蘇州君寧公司的相關(guān)技術(shù)和商業(yè)秘密，該公司不同意公開。 一審和二審法院均認為，原告請求公開涉案創(chuàng)新項目的小試成果鑒定報告、小試成果、相關(guān)工藝、制備方法、驗測報告的信息，屬于第三人蘇州君寧公司“左旋硫酸沙丁胺醇”藥品研制中的技術(shù)資料。雖然該藥品尚未實際投入市場，但藥品研制過程中的相關(guān)技術(shù)資料具有潛在的商業(yè)價值，可能會為蘇州君寧公司帶來競爭優(yōu)勢。 且該公司亦將上述資料作為公司秘密進行管理，相關(guān)技術(shù)資料并不為公眾所知悉。 被告認定上述信息屬于商業(yè)秘密正確。 雖然蘇州君寧公司就涉案創(chuàng)新項目申報了國家基金，但使用國家基金并不改變有關(guān)技術(shù)信息屬于商業(yè)秘密的性質(zhì)。 且有關(guān)科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金的相關(guān)規(guī)定中，并未規(guī)定企業(yè)在使用國家提供的創(chuàng)新基金后，即承擔(dān)應(yīng)當(dāng)將其商業(yè)秘密予以公開的義務(wù)。 故原告關(guān)于其申請公開的上述信息不屬于商業(yè)秘密的訴訟理由均不能成立。 原告要求公開的驗收專家的姓名等個人信息亦屬于個人隱私。 蘇州君寧公司以及相關(guān)人員明確表示不同意公開上述信息，且不公開上述信息并不會對國家、社會公共利益造成損害，科技部答復(fù)肖剛不予公開上述信息正確，亦履行了法定告知義務(wù)。 原告要求法院判令被告公開上述信息的訴訟請求，不予支持。①北京市高級人民法院行政判決書，(2016)京行終4089 號。

綜上所述，《反不正當(dāng)競爭法》對“商業(yè)秘密”的定義在肖剛訴科學(xué)技術(shù)部案中得以印證。法院認為，“左旋硫酸沙丁胺醇”藥品的相關(guān)技術(shù)資料具有潛在的商業(yè)價值，可能會為蘇州君寧公司帶來競爭優(yōu)勢，且該公司亦將上述資料作為公司秘密進行管理，相關(guān)技術(shù)資料并不為公眾所知悉。 這些判斷均指明了“商業(yè)秘密”所具有的非公開性，具有商用價值，以及權(quán)利人已采取相應(yīng)保密措施這三個特征。 因此，凡具備以上特征的商業(yè)信息均屬于商業(yè)秘密，政府信息公開中應(yīng)適用第15 條規(guī)定處理。

(二)征求第三人意見是作出是否公開決定的前置程序

依據(jù)《政府信息公開條例》規(guī)定，涉及商業(yè)秘密的政府信息原則上不予公開，只有第三方同意公開或者行政機關(guān)認為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。 行政機關(guān)在收到涉及商業(yè)秘密的政府信息公開申請時，能否在不征求第三人意見的情況下徑行答復(fù)不予公開，法律未予正面規(guī)定。 行政主體在收到涉及第三人商業(yè)秘密的政府信息公開申請時，征求第三人意見是否是必經(jīng)程序，法律亦未予規(guī)定。 通過研判科學(xué)技術(shù)行政部門為被告的政府信息公開司法實踐，可以明確對于涉及商業(yè)秘密的政府信息，行政主體應(yīng)在征求第三人意見后再作出是否公開答復(fù)。

在吳永久訴確山縣科技局案中，原告吳永久向被告確山縣科技局申請公開被告扶持第三人周海龍的項目款數(shù)目及科研技術(shù)項目名稱。 被告認為，該信息涉及第三人商業(yè)秘密，在征求第三人意見后，向原告作出不予公開決定。 法院認為，被告扶持第三人科學(xué)技術(shù)研發(fā)項目款是支持第三人從事科學(xué)技術(shù)研發(fā)，科研項目處于研發(fā)階段，具有保密性，風(fēng)險性，有潛在商業(yè)價值；同時涉及第三人商業(yè)秘密。 被告征求第三人意見，第三人不同意公開，被告據(jù)此作出不予公開決定并無不當(dāng)。①駐馬店市驛城區(qū)人民法院行政判決書，(2014)驛行重字第2 號。

在顧遠忠訴江蘇省科學(xué)技術(shù)廳案中，原告顧遠忠向被告江蘇省科學(xué)技術(shù)廳申請公開第三人江蘇克勝集團股份有限公司承擔(dān)的哌蟲啶科技項目，結(jié)題驗收的檢測報告、財務(wù)數(shù)據(jù)、設(shè)備、專家驗收結(jié)論。 鑒于該信息可能涉及第三人的商業(yè)秘密或隱私，被告收到申請后向第三人書面征求意見。 第三人復(fù)函載明，“科技項目結(jié)題驗收對生產(chǎn)的哌蟲啶農(nóng)藥檢測、財務(wù)數(shù)據(jù)、設(shè)備、專家驗收結(jié)論的驗收資料等是我公司商業(yè)秘密和知識產(chǎn)權(quán)，公開后會損害我公司合法權(quán)益，因此我公司不同意公開?！彪S后，被告向原告作出不予公開的答復(fù)。 一審和二審法院均認為，被告依據(jù)第三人意見，認為不公開顧遠忠所申請信息不會對公共利益造成重大影響，并作出不予公開決定，適用法律基本正確，程序合法。②江蘇省高級人民法院行政判決書，(2017)蘇行終34 號。

在上海璘立商貿(mào)有限公司訴廣東省科學(xué)技術(shù)廳案中，原告上海璘立商貿(mào)有限公司向被告廣東省科學(xué)技術(shù)廳申請公開第三人珠海中富股份有限公司向被告提交的申請為高新技術(shù)企業(yè)的相關(guān)文件和被告審核批準(zhǔn)珠海中富股份有限公司被評定為高新技術(shù)企業(yè)的具體行政行為的全部政府信息。 被告認為，根據(jù)《高新技術(shù)企業(yè)認定管理辦法》第十六條關(guān)于“參與高新技術(shù)企業(yè)認定工作的各類機構(gòu)和人員對所承擔(dān)認定工作負有誠信以及合規(guī)義務(wù)，并對申報認定企業(yè)的有關(guān)資料信息負有保密義務(wù)”的規(guī)定，因此不能向原告公開珠海中富關(guān)于高新技術(shù)企業(yè)認定申報信息以及認定專家評審具體意見內(nèi)容。 一審和二審法院均認為，本案涉及的是第三人的相關(guān)經(jīng)營和技術(shù)信息，被告如認為涉及商業(yè)秘密，予以公開可能損害該公司的合法權(quán)益，依據(jù)《政府信息公開條例》相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)先行征詢第三人的意見后再行決定是否公開。 現(xiàn)被告未經(jīng)征詢該公司的意見，徑行作出不予公開的決定，不符合法律規(guī)定。 另外《高新技術(shù)企業(yè)認定管理辦法》是科技部、財政部、國家稅務(wù)總局于2008 年制定的規(guī)范性文件，該文件第十六條規(guī)定對申報認定企業(yè)的有關(guān)資料信息負有的保密義務(wù)是為了嚴(yán)明高新技術(shù)企業(yè)認定過程中的保密紀(jì)律，防止泄露相關(guān)商業(yè)秘密損害申報企業(yè)的權(quán)益，但并不能就此排除相關(guān)單位和人員通過申請政府信息公開的方式獲取政府信息的權(quán)利。 被告仍應(yīng)根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，征詢相關(guān)權(quán)利人的意見，并在對公共利益與商業(yè)利益之間進行綜合考量后作出是否公開的決定。③廣東省高級人民法院行政判決書，(2014)粵高法行終字第80 號。

《政府信息公開條例》雖然未明確將征求第三人意見作為作出是否公開涉及商業(yè)秘密政府信息答復(fù)的前置程序，但從上述三個案例來看，行政主體在作出答復(fù)前應(yīng)當(dāng)征求商業(yè)秘密權(quán)利人意見。 此外，上海璘立商貿(mào)有限公司訴廣東省科學(xué)技術(shù)廳案中所展現(xiàn)出的法律位階問題也值得高度注意。 我國的法律體系是單一制法律體系，憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的法律位階依次遞減。 在下位法與上位法規(guī)定不一致時，下位法應(yīng)服從上位法規(guī)定。2008 年，科技部、財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)修訂后的《高新技術(shù)企業(yè)認定管理辦法》(2016 年已修正)。 2008 年《高新技術(shù)企業(yè)認定管理辦法》第16 條明確要求，參與高新技術(shù)企業(yè)認定工作的各類機構(gòu)和人員申報認定企業(yè)的有關(guān)資料信息負有保密義務(wù)。 但這一規(guī)定作為規(guī)范性文件，其與作為行政法規(guī)的《政府信息公開條例》相抵觸時，應(yīng)當(dāng)適用《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定。 依據(jù)《政府信息公開條例》相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)先行征詢第三人的意見后再行決定是否公開。 而廣東省科學(xué)技術(shù)廳徑行依據(jù)《高新技術(shù)企業(yè)認定管理辦法》第16 條規(guī)定不予公開就屬于適用法律錯誤，應(yīng)承擔(dān)敗訴的法律責(zé)任。

二、危及“三安全一穩(wěn)定”的政府信息豁免公開

《政府信息公開條例》明確規(guī)定:“公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定的政府信息，不予公開。”國務(wù)院辦公廳《關(guān)于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》(以下簡稱《若干問題的意見》)， 也明確規(guī)定， 對申請人申請的政府信息， 如公開可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定， 按規(guī)定不予提供， 可告知申請人不屬于政府信息公開的范圍。 從現(xiàn)行法律來看，雖然已明確對于可能危及“三安全一穩(wěn)定”的政府信息可以豁免公開，但如何界定一項政府信息危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全或社會穩(wěn)定法律并未釋明。 從現(xiàn)有理論成果來看，有學(xué)者認為應(yīng)當(dāng)通過建立工作秘密管理約束機制來規(guī)制敏感信息；[3]還有學(xué)者建議在明確敏感信息概念和強制統(tǒng)一標(biāo)識的基礎(chǔ)上，通過制定統(tǒng)一制度來規(guī)制敏感信息。[4]在敏感信息規(guī)制缺乏相關(guān)制度的前提下，實踐中，政府信息公開主體對公開政府信息是否可能危及“三安全一穩(wěn)定”具有較大的裁定余地。 因此，“三安全一穩(wěn)定”豁免公開機制是一個至關(guān)重要的制度“閥門”， 直接影響政府信息公開的范圍和程度。[5]為有效控制這一政府信息公開制度的重要“閥門”，司法實踐對以危及“三安全一穩(wěn)定”為由豁免公開的政府信息提出了程序性要求。

(一)要求詳細說明理由

在華某訴江蘇省發(fā)展和改革委員會案中，原告華某向江蘇省發(fā)改委申請公開《關(guān)于上報蘇州軌道交通4 號線及支線工程初步設(shè)計的請示》及附件。 被告江蘇省發(fā)展和改革委員會答復(fù)稱:因該信息包含工程結(jié)構(gòu)、車站建筑、供電、通信、信號系統(tǒng)、控制中心、人防工程等涉及公共安全內(nèi)容，依法不予公開。 二審法院認為，地鐵軌道交通系統(tǒng)關(guān)系到國家的戰(zhàn)略安全、城市的公共安全、社會的穩(wěn)定有序和群眾的正常生活，如果向社會公開，客觀上有可能被他人通過外部信號干擾等方式影響地鐵信號傳輸，造成地鐵運營安全事故，或有可能被不法分子利用實施相關(guān)犯罪，危害公共安全和公共利益。 故駁回原告上訴，維持原判。①江蘇省高級人民法院行政判決書，(2014)蘇行終字第00207 號。

在陳天榮訴修文縣人民政府案中，原告陳廷華向被告修文縣人民政府申請公開“修文縣人民政府(2012)第42 號文件”。 被告以原告申請公開的信息涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全及社會穩(wěn)定等為由，決定不予公開原告申請的信息。 法院認為，行政機關(guān)對自身作出的行政行為負有舉證責(zé)任，即被告修文縣人民政府對原告申請公開的政府信息是否屬于公開可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全及社會穩(wěn)定的政府信息負有法定的舉證責(zé)任。 本案中，被告方對上述事項未能舉證證明，應(yīng)承擔(dān)舉證不利的法律后果。②貴州省貴陽市中級人民法院行政判決書，(2016)黔01 行初字67 號。

(二)應(yīng)經(jīng)過分析、評估和請示等程序

在石某訴中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會案中，法院認為，被告天津銀監(jiān)局通過分析評估、研究請示認為公開該信息將危及天津市社會穩(wěn)定，故決定不予公開并向原告石某進行了告知。 本院認為，天津銀監(jiān)局作出的被訴答復(fù)并無不當(dāng)。③北京市西城區(qū)人民法院行政判決書，(2017)京0102 行初901 號。

在蕢順龍訴上海市黃浦區(qū)住房保障和房屋管理局案中，原告蕢順龍房屋屬黃浦區(qū)尚賢坊保護性改造項目征收范圍，為了解政策，原告向被告上海市黃浦區(qū)住房保障和房屋管理局申請獲取改造項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告，被告在書面報告了黃浦區(qū)人民政府辦公室之后，以公開可能危及社會穩(wěn)定為由決定不于公開。 法院認為，被告答復(fù)認定事實清楚、適用法規(guī)正確、程序合法。①上海市黃浦區(qū)人民法院行政判決書，(2015)黃浦行初字第490 號。

我國行政訴訟制度遵循舉證責(zé)任倒置規(guī)則，“行政機關(guān)應(yīng)對公開政府信息危及‘三安全一穩(wěn)定’的具體情形承擔(dān)說理舉證義務(wù)，并提供已報請有關(guān)部門審核的證據(jù)材料?！盵6]在《政府信息公開條例》未對“三安全一穩(wěn)定”政府信息作出詳細規(guī)定的情況下，法院在司法審查中對行政機關(guān)以危及“三安全一穩(wěn)定”為由豁免公開政府信息提出程序性要求，是彌補立法規(guī)則和防止行政機關(guān)濫用政府信息公開權(quán)力的重要措施，也為保護政府信息公開申請人合法權(quán)益提供了有效保障。

三、政府信息豁免公開的其他法定類型

(一)內(nèi)部信息和過程性信息豁免公開

除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及可能危及“三安全一穩(wěn)定”的政府信息，屬于豁免公開政府信息外，行政主體的內(nèi)部信息和過程信息也可以豁免公開。 根據(jù)《政府信息公開條例》規(guī)定，行政機關(guān)的人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等內(nèi)部事務(wù)信息，以及在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開。 在夏欣訴科學(xué)技術(shù)部案中，原告夏欣向被告科學(xué)技術(shù)部申請公開被告與中華全國總工會簽署的“高技能領(lǐng)軍人才和優(yōu)秀產(chǎn)業(yè)技術(shù)緊缺人才出國培訓(xùn)合作協(xié)議”全文。 被告認為，原告申請的信息屬于被告內(nèi)部管理信息，對外部不具有約束力，亦對原告的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，因此不予公開。 法院認為，原告申請公開的合作協(xié)議重申并確定了被告在與中華全國總工會合作期間，被告內(nèi)部的工作職責(zé)，是對雙方工作機制的描述，實質(zhì)是被告對其內(nèi)部的管理和指導(dǎo)，并不對外發(fā)生法律效力，故屬于被告在與中華全國總工會合作組織人才出國培訓(xùn)工作過程中產(chǎn)生的內(nèi)部信息，依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》第二條規(guī)定，可以不予公開。②北京市第一中級人民法院，(2019)京01 行初692 號。該案即為因被訴政府信息屬于告內(nèi)部信息而豁免公開的案例。

(二)需要新制作、搜集或者對若干政府信息進行匯總、分析、加工的信息豁免公開

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》明確:“行政機關(guān)向申請人提供的政府信息，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)有的，一般不需要行政機關(guān)匯總、加工或重新制作(作區(qū)分處理的除外)。 依據(jù)《條例》精神，行政機關(guān)一般不承擔(dān)為申請人匯總、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政機關(guān)和公民、法人或者其他組織搜集信息的義務(wù)?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第2 條第3 項明確規(guī)定:因要求行政機關(guān)為其制作、搜集政府信息，或者對若干政府信息進行匯總、分析、加工，行政機關(guān)予以拒絕而提起行政訴訟的，人民法院不予受理。 所謂政府信息，是指行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。 該信息是政府在履行行政管理職能過程中通過制作已經(jīng)形成或從他處獲取的信息，具有客觀性、特定性。 當(dāng)事人若要求行政主體為其專門制作、搜集特定信息，或者對已有的政府信息進行匯總、分析、加工后予以公開，顯然不符合政府信息公開的立法目的，也并非行政機關(guān)的義務(wù)所在。 因此，對于當(dāng)事人申請公開的這類政府信息，行政主體依法可以不予公開。

如在夏欣訴科學(xué)技術(shù)部案中，原告夏欣向被告科學(xué)技術(shù)部申請公開關(guān)于“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)及應(yīng)用示范”重點專項項目的如下信息:1.該項目的所有項目申報文件、預(yù)申報書、正式申報書及所有附件；2.該項目的所有子項目/課題的名稱、負責(zé)人、參與單位/個人、經(jīng)費金額。 被告答復(fù)，要求原告就所申請事項予以補正、調(diào)整。 原告未予修改，被告認為該申請不符合“一事一申請”原則，遂作出不予公開答復(fù)。法院認為，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第2 條第3 項規(guī)定:“公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理:(三)要求行政機關(guān)為其制作、搜集政府信息，或者對若干政府信息進行匯總、分析、加工，行政機關(guān)予以拒絕的?！北景钢?，夏欣申請政府信息的實質(zhì)是要求科技部對“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)及應(yīng)用示范”重點專項項目的申報文件、預(yù)申報書、正式申報書及所有附件，以及所有子項目或課題的名稱、負責(zé)人、參與單位或個人及經(jīng)費金額的情況進行匯總、加工，夏欣針對被訴告知書提起的本案訴訟，不符合法定起訴條件，應(yīng)當(dāng)依法予以駁回。①北京市高級人民法院行政判決書，(2019)京行終5159 號。

結(jié)語

涉及國家秘密、商業(yè)秘密，可能危及“三安全一穩(wěn)定”，需要新制作、搜集或者進行匯總、分析、加工的政府信息，以及內(nèi)部和過程性政府信息都屬于豁免公開范圍。 其中，對于涉及國家秘密的政府信息都需經(jīng)過法定的定密程序，且有明確的定密標(biāo)識，因此在政府信息公開實踐中，這類政府信息不易引發(fā)行政爭議。 但對于涉及商業(yè)秘密的政府信息，科技行政部門應(yīng)當(dāng)在征求第三人意見后作出是否公開的答復(fù)意見，征求第三人意見是作出答復(fù)的必經(jīng)程序。 在以危及“三安全一穩(wěn)定”為由豁免公開的政府信息時，科技行政部門應(yīng)當(dāng)向申請人詳細說明公開該政府信息可能危及“三安全一穩(wěn)定”的具體理由，或者提供已經(jīng)過分析、評估和請示等程序，確認公開該政府信息可能危及“三安全一穩(wěn)定”的證據(jù)。司法審查中形成的上述程序性規(guī)則，均是平衡依法公開政府信息和保護商業(yè)秘密與敏感信息的重要制度設(shè)計，為有效化解行政爭議和保護政府信息公開申請人合法權(quán)益具有重要意義。