李盼道，黃 銳

(1.德州學(xué)院 法學(xué)院， 山東 德州 253023； 2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院， 遼寧 大連 116025)

一、引言

排污權(quán)是指排污單位向環(huán)境中排放各種污染物的權(quán)利。政府的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門在對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行各項(xiàng)評估后，確定某一時間段內(nèi)污染排放的總額度，再將總額度劃分為若干份分配給各排污單位，各排污單位在已獲得的額度內(nèi)，依法享有直接或間接向環(huán)境中排放污染物的權(quán)利[1]。工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動在為整個社會創(chuàng)造巨大物質(zhì)財(cái)富的同時，也不可避免地會造成一定程度的環(huán)境污染。因此，每個企業(yè)應(yīng)當(dāng)享有排放與其生產(chǎn)規(guī)模數(shù)量匹配的污染物的權(quán)利。由于生態(tài)環(huán)境具有一定的自我凈化能力，此能力在客觀上允許各企業(yè)具有一定的排污權(quán)，但是由于生態(tài)環(huán)境的容量有限，過度排放的污染物很難被環(huán)境自我凈化，從而導(dǎo)致生態(tài)災(zāi)害，這種環(huán)境資源的稀缺性使得國家不得不對污染排放總量進(jìn)行必要的限制。政府在限制排放總量的同時，將排污權(quán)分配給各個具體的排污企業(yè)，并建立排污權(quán)交易體系，旨在通過市場手段使排污權(quán)在各企業(yè)間被優(yōu)化配置。因此，一項(xiàng)既能夠促使企業(yè)積極主動節(jié)能減排，又能夠使排污權(quán)資源在各排污企業(yè)之間實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置的排污權(quán)交易制度應(yīng)運(yùn)而生。20世紀(jì)60年代末，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯第一次提出排污權(quán)的概念。排污權(quán)制度將政府視為分配主體，政府作為社會公共利益的代表和各種資源包括環(huán)境資源的所有者，將排放污染的權(quán)利分成若干份，分配或出售給需要排污指標(biāo)的企業(yè)。市場中需要排污的企業(yè)，既可以在政府舉行的拍賣市場上購買，也可以在二級市場上從愿意出售過剩排污權(quán)的企業(yè)手中購買。

初始排污權(quán)的分配和交易制度肇始于20世紀(jì)60年代。早期的污染治理是將國家作為環(huán)境資源的公眾代理人，使用行政命令強(qiáng)制規(guī)范企業(yè)的污染活動。這些行政手段雖然在排污權(quán)交易制度實(shí)施初期成效顯著，但是也帶來了許多問題，例如行政成本過高、組織僵化、機(jī)構(gòu)臃腫和低效等弊病，使得這一路徑的長期執(zhí)行受阻。20世紀(jì)70年代后，西方國家出現(xiàn)“政府失靈”和經(jīng)濟(jì)“滯脹”的問題，美英兩國率先采取了放松政府管制以激發(fā)市場活力的經(jīng)濟(jì)改革。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政府開始嘗試采取“市場手段”治理環(huán)境污染問題。20世紀(jì)70年代排污權(quán)交易制度在西方開始興起，這一制度實(shí)際迎合了市場經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)追求利潤最大化的逐利本性，獎勵積極減排的企業(yè)，懲罰過度排放的企業(yè)，促使企業(yè)通過添置污染處理設(shè)備以減少污染排放量從而降低生產(chǎn)成本。其本質(zhì)是將企業(yè)生產(chǎn)的外部邊際成本和外部邊際效益內(nèi)在化，促使企業(yè)積極主動治理污染，降低污染排放量，從而達(dá)到降低全社會污染排放總量的目的。中國對于環(huán)境污染問題的重視始于20世紀(jì)80年代。改革開放推動了國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和人民生活水平的極大改善，但是中國這種粗放式的發(fā)展模式不可避免地帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。一方面，改革開放后大批國外淘汰的高污染、高耗能的企業(yè)被大批引進(jìn)國內(nèi)，對中國生態(tài)環(huán)境造成了巨大破壞。另一方面，中國經(jīng)濟(jì)體量太大，以全球最多人口支撐起的第二大經(jīng)濟(jì)體所造成的污染量十分巨大，在短期內(nèi)依靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級或者依靠工程技術(shù)減排對于達(dá)成減排目標(biāo)的作用相當(dāng)有限。因此，中國自20世紀(jì)80年代開始從美國引進(jìn)排污權(quán)交易制度以治理環(huán)境污染，旨在利用市場力量應(yīng)對由市場自發(fā)生產(chǎn)而產(chǎn)生的環(huán)境污染問題。

排污權(quán)交易制度旨在通過市場交易制度實(shí)現(xiàn)交易的帕累托最優(yōu)，是對初始排污權(quán)配置失當(dāng)進(jìn)行的補(bǔ)救和改進(jìn)。因此，研究初始排污權(quán)的初始配置以及合理配置尤為重要。在排污權(quán)交易制度中，初始排污權(quán)的界定與分配是首要環(huán)節(jié)，不同的初始分配模式和方法意味著不同的交易類型。因此，歷來對于初始排污權(quán)分配模式和方法的研究隨不同的經(jīng)濟(jì)背景和政治環(huán)境的變化而變化，本文將對各種初始排污權(quán)的分配模式及方法進(jìn)行深入的分析和探討。

二、文獻(xiàn)綜述

排污權(quán)的初始分配問題是研究排污權(quán)交易的必由之路，是解決污染問題的第一步。初始分配狀況的不同必將導(dǎo)致整個排污權(quán)交易制度的不同。雖然在排污權(quán)概念誕生之初，就不乏有對排污權(quán)初始分配問題的探討，但是作為整個排污權(quán)研究中的一個環(huán)節(jié)，其受重視的程度卻并非始終如一。早期的學(xué)者們推崇“科斯定理”，提出了在交易成本為零的情況下，排污權(quán)的初始分配狀況并不影響資源的配置效率，因而對于排污權(quán)的初始分配問題的研究沒有受到足夠的重視。然而，在實(shí)踐中，為了提高資源配置效率而作用于交易過程的各種努力收效甚微，于是排污權(quán)的初始分配問題再度引起國內(nèi)外學(xué)者的高度重視。目前，國內(nèi)學(xué)者對于初始排污權(quán)的研究才剛剛起步，而對于排污權(quán)初始分配模式的研究更是鳳毛麟角，雖然一些文獻(xiàn)中有提及，但數(shù)量較少。通過梳理排污權(quán)初始分配模式和方法的相關(guān)文獻(xiàn)，可知有關(guān)初始排污權(quán)分配模式的論述主要集中于3個分類角度：第一個角度是“無償”分配模式與“有償”分配模式；第二個角度是“自上而下”的分配模式和“自下而上”的分配模式；第三個角度是“單層直接”分配模式與“多層治理”分配模式。關(guān)于初始排污權(quán)的分配方法，主要是從第一個分類角度的兩種模式出發(fā)展開研究。

(一)“無償”分配模式與“有償”分配模式

“無償”分配模式主要包括“基準(zhǔn)法”和“祖父法”兩種初始排污權(quán)分配方法，其中很多學(xué)者更偏好于基準(zhǔn)法。Park等認(rèn)為基準(zhǔn)法應(yīng)以生產(chǎn)技術(shù)為基礎(chǔ)來設(shè)定排污標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)可以通過整個行業(yè)的所有排污企業(yè)的平均排放水平加以設(shè)定，亦可以通過計(jì)算排放量相對較多的企業(yè)的排放量的平均水平加以設(shè)定[2]。這種分配模式顯然是有利于生產(chǎn)效率相對較高、率先改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)行減排的排污企業(yè)，可以使其節(jié)約相當(dāng)可觀的一筆排放權(quán)購買成本；并且這種分配模式對在該行業(yè)中快速成長的大多數(shù)企業(yè)造成的損害相對較小，該行業(yè)中的大多數(shù)企業(yè)容易接受這種相對較為公平和科學(xué)的分配方法。Marin等認(rèn)為，可以首先在污染排放對環(huán)境造成危害的風(fēng)險(xiǎn)為零或者風(fēng)險(xiǎn)很小的行業(yè)中，以其歷史排放量為標(biāo)準(zhǔn)試行基準(zhǔn)法，隨著這些企業(yè)排污技術(shù)的不斷提高和改進(jìn)，逐步提高這些企業(yè)的控制排放標(biāo)準(zhǔn)[3]。基準(zhǔn)法的排污權(quán)分配模式與歷史排放量無關(guān)，但是有效的基準(zhǔn)線的制定仍然會受到歷史排放量的影響。馬馳等認(rèn)為在排污權(quán)交易體系建立的初期，中國應(yīng)在各試點(diǎn)地區(qū)借鑒西方國家早期的辦法，通過對初始排污權(quán)進(jìn)行無償分配，降低企業(yè)排污權(quán)購買成本，進(jìn)而降低企業(yè)的總量生產(chǎn)成本，增強(qiáng)排污權(quán)交易制度對行業(yè)和企業(yè)的吸引力，吸引更多排污企業(yè)加入其中[4]。祖父法實(shí)際上是在排污權(quán)交易制度剛開始實(shí)施時，在沒有經(jīng)驗(yàn)可循的情況下采用的一種保守主義的方法，此方法在實(shí)施一段時間后被人們歸納出來，實(shí)際由誰提出不可考證，可以認(rèn)為是一種由實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出來的方法。

“有償”分配模式主要包括拍賣價(jià)格出售法和固定價(jià)格出售法兩種初始排污權(quán)分配方法。目前，主要的分配方法是拍賣價(jià)格出售法，其應(yīng)用范圍最為廣泛，在交易市場中的配置效率也相對較高，因而更具影響力。Francisco等認(rèn)為通過拍賣價(jià)格出售法進(jìn)行的分配，對交易制度效率的提高比較顯著，因?yàn)樵谂盼蹤?quán)拍賣市場上，政府依據(jù)各排污企業(yè)出示的價(jià)格分配排污權(quán)，對于企業(yè)來講，拍賣體現(xiàn)了自身的支付意愿，符合市場機(jī)制的貨幣投票和效率原則，而且排污權(quán)費(fèi)用內(nèi)化為企業(yè)的總量生產(chǎn)成本，規(guī)避了污染超標(biāo)所造成的負(fù)外部性影響，而對于政府來講，則能以拍賣所得用于以增進(jìn)社會福利為目標(biāo)的相應(yīng)支出[5]。固定價(jià)格法實(shí)際是一種過渡型方法，使用較少，排污權(quán)交易體系不完善和行政能力較弱的國家比較傾向于采用這種方法。

(二)“自下而上”的分配模式與“自上而下”的分配模式

目前，學(xué)術(shù)界對于“自下而上”和“自上而下”這兩種初始分配模式的研究較少，國內(nèi)在此方面的研究大多植根于歐盟排污權(quán)交易體系，并以此體系為重點(diǎn)研究對象。首先，“自下而上”的分配模式出現(xiàn)較早。因?yàn)榕盼蹤?quán)交易制度剛開始在歐盟實(shí)施時，作為超國家機(jī)構(gòu)的歐盟，缺乏各個成員國的歷史排污數(shù)據(jù)，以及以此為基礎(chǔ)的治理污染的經(jīng)驗(yàn)，因此其最合理的分配初始排污權(quán)的模式便是根據(jù)各個成員國的具體需求進(jìn)行按需分配。葉斌認(rèn)為，歐盟各國的具體經(jīng)濟(jì)狀況和法治環(huán)境是實(shí)施這一模式的前提和基礎(chǔ)，如果忽視各國具體國情的特殊性這一前提和基礎(chǔ)，強(qiáng)制各國實(shí)行統(tǒng)一的排污權(quán)初始分配模式和方法，很可能會遭到部分利益受損國的抵制，從而延緩整個制度的實(shí)施進(jìn)度[6]。在該分配模式經(jīng)歷一段實(shí)踐和磨合之后，“自下而上”分配模式逐步代之以“自上而下”分配模式，并以此實(shí)現(xiàn)國家排污的總量控制的目標(biāo)。Bel等認(rèn)為，在“自下而上”的分配模式中，歐盟各成員國在設(shè)定本國排放總量方面具有較大的自主權(quán)，作為地區(qū)國際組織的歐盟只起到必要的協(xié)調(diào)作用，而“自上而下”的分配模式不僅強(qiáng)化了歐盟的調(diào)控作用，而且能夠有效防止各成員國自主設(shè)定的各自排放的總量過高以及由此導(dǎo)致的配額過剩等問題[7]。

(三)“單層直接”分配模式與“多層治理”分配模式

“單層直接”分配模式是國家環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門將初始排污權(quán)直接分配給排污企業(yè)的模式，是一種較為原始且粗糙的分配模式，操作簡單易行，但是難以協(xié)調(diào)各方主體的利益。目前，對該模式的研究相對較少，究其原因在于該模式的實(shí)施受制于交易市場的成熟程度，該模式一般適用于排污交易市場尚不成熟的初創(chuàng)階段。而“多層治理”分配模式則主要源于歐盟自身所具有的多層治理機(jī)制，眾多學(xué)者對此研究樂此不疲。筱露認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)與治理不能僅僅憑借政府的權(quán)威，還應(yīng)依靠社會外部各個方面的力量，并以此種力量不影響社會治理的結(jié)構(gòu)與秩序?yàn)榍疤醄8]。多層治理模式會在某種程度上兼顧各參與治理主體的特殊利益，可以在保持總量平衡的基礎(chǔ)上彌補(bǔ)區(qū)域合作中的區(qū)域失調(diào)與不足。

(四)文獻(xiàn)評析

在自排污權(quán)交易制度誕生至今的幾十年間，無論是理論研究，還是實(shí)踐的總結(jié)，研究者多將研究重點(diǎn)集中于排污權(quán)交易過程，而排污權(quán)的初始分配問題卻被忽略。事實(shí)證明，實(shí)踐與之前研究者的想法相悖。早期的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，初始權(quán)利的界定并不會影響資源配置的效率。但是，市場規(guī)模龐大且極為復(fù)雜，無可避免的交易成本導(dǎo)致初始排污權(quán)的分配對交易過程的影響不可小覷。目前國內(nèi)的一些研究者已經(jīng)意識到這個問題，并試圖通過比較各種分配模式的利弊，提出相對合理的解決方案，以推動政府完善排污權(quán)制度。但他們往往忽視了當(dāng)前政府在試圖對該制度進(jìn)行改革時所面臨的制度慣性和轉(zhuǎn)軌成本問題。本文將以初始排污權(quán)分配問題為研究對象，綜合運(yùn)用比較分析法和邏輯演繹法，在比較以往各種初始排污權(quán)分配模式和方法的基礎(chǔ)上，分析和評價(jià)各種分配模式和方法的優(yōu)點(diǎn)與不足，提出適合中國國情的初始排污權(quán)分配模式與方法。

實(shí)踐證明，排污權(quán)交易制度在治理環(huán)境污染方面成效顯著。在美國酸雨計(jì)劃之后，西方發(fā)達(dá)國家紛紛開始效仿這一制度。但是由于各個國家的具體國情不同，這些國家在引入此項(xiàng)制度的同時也帶來了許多問題，其中一些是制度本身所具有的問題，即便是此項(xiàng)制度肇始之地的美國也備受其擾，還有一些是制度落地之后的水土不服問題。如今，這一制度已廣泛分布于世界各地，為各國所采用，因此各國不同的實(shí)踐環(huán)境、背景和國情產(chǎn)生的大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。然而，對于這些經(jīng)驗(yàn)的借鑒若不觸及其問題的源頭即初始排污權(quán)的分配，則很難理解其脫離國情和現(xiàn)實(shí)的原因。中國解決排污權(quán)交易過程中遇到的各種問題，大多借鑒美國的處理經(jīng)驗(yàn)。有些問題采取美國式的解決辦法確實(shí)行之有效且受益匪淺，但面對有些問題，美國式的方法在遇到中國的具體國情時也會變得束手無策，并且隨著社會發(fā)展，這一制度本身的局限性也日益凸顯。這一方面是因?yàn)閮蓢g實(shí)際情況不同而導(dǎo)致的個體差異，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、自然環(huán)境，甚至是政府體制和跨區(qū)域政府之間的關(guān)系等等的不同。另一方面是因?yàn)槌霈F(xiàn)了一些兩國都出現(xiàn)的問題，但是尚無較好的解決方法或者局部存在一些較好的解決辦法卻無法推廣的普遍問題，例如初始分配權(quán)界定和分配如何做到公平、效率和效益的問題等等。本文力圖通過對中國在引進(jìn)這一制度后各種初始分配模式與方法的變遷和外部環(huán)境進(jìn)行對比，總結(jié)出兩者之間的關(guān)系。厘清這二者之間的關(guān)系，不僅有利于理解當(dāng)下排污權(quán)初始分配模式中出現(xiàn)的問題的產(chǎn)生根源，還為應(yīng)對未來的挑戰(zhàn)奠定了基礎(chǔ)。

三、對各種排污權(quán)初始分配模式的分析和評價(jià)

一個國家和地區(qū)根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的需要，在平衡二者關(guān)系的基礎(chǔ)上，設(shè)定本國和地區(qū)降低污染物排放的目標(biāo)，各地環(huán)保部門根據(jù)本國政府對本地所下達(dá)的排放目標(biāo)，設(shè)定本地的污染物排放總量，并通過一定的方式將初始排污權(quán)分配到本區(qū)域的排放主體中去，并為其提供后續(xù)的交易平臺和交易機(jī)制。依據(jù)不同原則、不同外部環(huán)境和不同治理理念可將其劃分為若干相互獨(dú)立的排污權(quán)初始分配模式。

(一)基于不同原則實(shí)施的分配模式

“無償”分配模式，一般是基于公平原則進(jìn)行分配。在初始排污權(quán)的分配中使用“無償”分配模式，其目的是在制度實(shí)施初期吸引盡可能多的排污主體參與排污權(quán)市場交易，以提升該交易機(jī)制的影響力。雖然在短期內(nèi)會引發(fā)很多問題，但是從長遠(yuǎn)來看對于完成減排目標(biāo)大有裨益。在制度實(shí)施的初期，各行業(yè)、各地區(qū)的污染狀況和排污水平尚無準(zhǔn)確資料可供參考，使用無償?shù)姆峙淠Ｊ礁鼮楹啽阌行?、可操作性更?qiáng)，不會因?yàn)橹贫葘?shí)施的成本問題導(dǎo)致各地方政府和排污單位產(chǎn)生抵觸心理。無償分配模式主要有祖父法和基準(zhǔn)法兩種操作方法，其中祖父法適合在制度實(shí)施時就已經(jīng)存在的老企業(yè)中實(shí)施，而基準(zhǔn)法更適合在制度實(shí)施后成立的新企業(yè)中實(shí)施[9]。

“有償”分配模式，一般是指在排污權(quán)一級市場中為體現(xiàn)效率原則而實(shí)施的分配。無償分配模式中初始排污權(quán)被分配給各個排污主體，在這個過程中大多采用政府設(shè)定的客觀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配，而實(shí)際上政府做出的決策未必比由眾多排污單位自發(fā)做出的決策更優(yōu)。因此，通過在排污權(quán)初始分配時引入市場機(jī)制，對初始排污權(quán)進(jìn)行有償分配，以拍賣價(jià)格出售或者以固定價(jià)格進(jìn)行分配，這種模式意味著政府為提高配置效率將主導(dǎo)地位讓渡于市場。市場中的各個排污主體在通過價(jià)格了解排污權(quán)交易的準(zhǔn)確市場行情的同時，也顯示了自身對于排污權(quán)的偏好。在這種情況下，市場依據(jù)市場行情做出的決策效率較高，也更為準(zhǔn)確。而政府在拍賣的過程中始終扮演裁判的角色，而非放任市場。這一點(diǎn)有別于1939年資本主義世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前政府“守夜人”的角色。

(二)基于不同外部環(huán)境實(shí)施的分配模式

“自下而上”的分配模式是在國家缺乏排污治理經(jīng)驗(yàn)以及可參考的歷史排放數(shù)據(jù)的情況下實(shí)施的先由多個中心分散決策之后再上報(bào)中央節(jié)點(diǎn)的分配模式。該模式實(shí)施的基本程序?yàn)椋菏紫扔筛鲄^(qū)域地方政府將各自區(qū)域內(nèi)的初始排污權(quán)分配方案上報(bào)至中央環(huán)保部門，然后中央環(huán)保部門匯總各地方上報(bào)的排污權(quán)初始分配數(shù)據(jù)，最后形成總量排放數(shù)據(jù)，并設(shè)定總量排放目標(biāo)?！白韵露稀钡哪Ｊ揭话闶窃趪胰狈ε盼壑卫斫?jīng)驗(yàn)以及可參考的歷史排放數(shù)據(jù)的情況下，為確保排污權(quán)分配制度能夠正常實(shí)行退而求其次的選擇，但是這一模式卻有利于國家大致了解各個區(qū)域的具體排污情況，為未來的精細(xì)化管理提供經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)?，F(xiàn)實(shí)中每個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度以及城市的空間布局存在著顯著差異，這些因素所導(dǎo)致的環(huán)境承載力也有所差異，“自下而上”的分配模式可以較好地避免因“一刀切”導(dǎo)致部分地區(qū)在該制度實(shí)施初期產(chǎn)生的負(fù)面影響。但是在“自下而上”的分配模式中，由于各個地方僅從自身利益出發(fā)，極易產(chǎn)生地方保護(hù)主義、變相執(zhí)行政策和扭曲政策等問題。在中國環(huán)境問題十分嚴(yán)峻的情況下，這一分配模式難免會有損治污進(jìn)程。

“自上而下”的分配模式則與之相反，是指中央環(huán)保部門首先設(shè)定本國家或地區(qū)的總量排放標(biāo)準(zhǔn)，再將總量排放標(biāo)準(zhǔn)層層分解或下達(dá)至各個地方的分配模式。“自上而下”的分配模式是建立在中央政府絕對權(quán)威的基礎(chǔ)上的，地方政府要嚴(yán)格執(zhí)行中央政府下達(dá)的排放標(biāo)準(zhǔn)[6]。在中國，一方面中央的環(huán)境保護(hù)部門在地方下設(shè)相應(yīng)的地方環(huán)保機(jī)構(gòu)，地方環(huán)保機(jī)構(gòu)能與中央環(huán)保部門在步調(diào)上保持一致；另一方面地方政府權(quán)力源自于中央政府，地方政府對于上級的行政命令，一般會不折不扣地遵照執(zhí)行。因此，這種分配模式可以在短期內(nèi)制定出總體減排目標(biāo)和方案，避免因分散決策而導(dǎo)致的方案拖延和各方利益難以協(xié)調(diào)一致的問題。這種模式比較適合在具有一定治污經(jīng)驗(yàn)和制度較成熟的國家實(shí)施，而在一些治污經(jīng)驗(yàn)缺乏和制度尚不成熟的國家強(qiáng)制實(shí)施時，容易忽略該地區(qū)和行業(yè)的特殊情況，可能會導(dǎo)致該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲和制度執(zhí)行受阻等問題。

(三)基于不同治理理念實(shí)施的分配模式

“單層直接”分配模式是指國家直接將初始排污權(quán)分配給各個排污主體的一種分配模式。該模式有兩大顯著特征：第一，國家環(huán)境保護(hù)管理部門只負(fù)責(zé)與排污權(quán)交易制度相關(guān)的法律規(guī)范的制定工作，并依據(jù)制定的法律規(guī)范將排污權(quán)分配給各個排污主體。第二，國家環(huán)境保護(hù)管理部門之外的其他行為主體均不參與排污治理工作?！皢螌又苯印狈峙淠Ｊ接蓢抑苯訉⒊跏寂盼蹤?quán)分配給各個排污主體，具有行為直接、結(jié)構(gòu)單一、簡單易行、反應(yīng)迅速、治理成本相對較低等特點(diǎn)。由于具有上述特點(diǎn)，該模式一般在排污權(quán)交易制度實(shí)行的初期實(shí)施[7]。雖然推行這種模式的門檻較低，但是容易導(dǎo)致很多問題。由國家直接管理全國若干個排污單位，易對政府形成巨大的壓力和負(fù)擔(dān)，大量消耗行政資源，這種模式對于人力資源的消耗巨大，其導(dǎo)致的行政成本負(fù)擔(dān)可能會終止整個排污權(quán)交易制度的實(shí)施。此外，如果政府管理模式單一，就無法有針對性地解決不同地區(qū)的特殊問題，難以照顧各個地區(qū)排污單位的利益，而只能采取“一刀切”的方法。這種統(tǒng)一的辦法往往會忽視不同行業(yè)的特殊性，尤其是不同行業(yè)的排污潛力，這種忽略行業(yè)差別的辦法讓排污權(quán)市場失去活力，從而不利于實(shí)現(xiàn)降低污染排放的目標(biāo)。

“多層”治理分配模式是一種由多個行為主體共同參與治理的分配模式，其行為主體包括中央政府環(huán)境保護(hù)部門、地方政府環(huán)境保護(hù)部門、國際組織和企業(yè)等。中央政府環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管部門將權(quán)力下放到各地方政府環(huán)保部門，或者向上移交到超國家機(jī)構(gòu)，然后層層下達(dá)，由地方政府將排污權(quán)分配給各個企業(yè)。例如歐盟成員國將其初始排污權(quán)界定、分配等權(quán)力向上移交到歐盟這一超國家機(jī)構(gòu)，由歐盟根據(jù)各國的具體情況進(jìn)行統(tǒng)一治理。再例如中國由中央政府將該權(quán)力下放到各地方政府的環(huán)保部門，在“多層”治理分配模式下國家角色從“主導(dǎo)者”演化成了“推動者”。中國在北京舉辦的多次重大會議期間，要求京津冀地區(qū)協(xié)同治理大氣污染，保證會議期間的大氣質(zhì)量。中央政府在這一過程中僅僅扮演“推動者”角色；而各個地區(qū)政府打破地域界限聯(lián)合治理污染，是實(shí)際的治理主導(dǎo)者。

四、對各種排污權(quán)初始分配方法優(yōu)缺點(diǎn)的對比和評價(jià)

如上所述，目前對于初始排污權(quán)分配模式的研究，主要被劃分為3個層次，即基于不同原則實(shí)施的分配模式、基于不同外部環(huán)境實(shí)施的分配模式和基于不同治理理念實(shí)施的分配模式。從第一個層次的分配模式即基于不同原則劃分的“有償”和“無償”分配模式出發(fā)，將“無償”分配模式劃分為基于排污量進(jìn)行初始分配的祖父制分配方法和基于產(chǎn)量進(jìn)行初始分配的基準(zhǔn)制分配方法；將“有償”分配模式劃分為市場主導(dǎo)、政府配合實(shí)施的拍賣價(jià)格出售方法和政府主導(dǎo)、市場配合實(shí)施的固定價(jià)格出售方法。由于不同的國情、不同的制度實(shí)施時間等多種因素的綜合影響，各種分配制度不會單獨(dú)出現(xiàn)在某個國家，而是以混合形式出現(xiàn)，只是在不同國家所占比重略有不同[10]。

(一)依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的兩大無償分配方法

“無償”分配模式即各地區(qū)環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)該地區(qū)在一定時段內(nèi)要達(dá)到的環(huán)境質(zhì)量保護(hù)和恢復(fù)目標(biāo)，核算該區(qū)域的環(huán)境總?cè)萘浚_保污染物排放總量控制在合理的范圍內(nèi)，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)各個企業(yè)在生產(chǎn)過程中實(shí)際需要的排污種類和數(shù)量等，將總量指標(biāo)劃分成若干部分，免費(fèi)分配給各個排污企業(yè)。“無償”分配模式包括兩種分配方式：一種是基于排污量的祖父制分配法(也可稱為祖父制或祖父法)，另一種是基于產(chǎn)量的基準(zhǔn)制分配方法(也可稱為基準(zhǔn)制或基準(zhǔn)法)。

1.基于排污量進(jìn)行初始分配的祖父制分配方法

這是一種以排放企業(yè)在基準(zhǔn)期內(nèi)的歷史平均排放量為基礎(chǔ)確定應(yīng)獲得排放份額的方法。祖父制是通過參考某一排污企業(yè)的歷史排污水平，并根據(jù)該歷史排污水平，按照一定的比例賦予其排污權(quán)。一般來講，歷史排污水平較高的企業(yè)將會獲得較高的排污權(quán)，歷史排污水平較低的企業(yè)將會獲得較低的排污權(quán)，這看似是一種對排污“權(quán)利”的繼承，故稱之為“祖父制”。這種分配方法源自西方國家的保守主義傳統(tǒng)。該傳統(tǒng)不認(rèn)為在制度實(shí)施的初期就能夠擁有一套完美的制度設(shè)計(jì)，并使該制度順利運(yùn)行且取得成效；相反，卻認(rèn)為應(yīng)該在制度實(shí)施過程中不斷發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，從而使制度日臻完善。

概言之，祖父制分配方法可操作性較強(qiáng)，對于受制于該制度的企業(yè)也不會造成過重的經(jīng)濟(jì)和成本負(fù)擔(dān)，市場亦更容易接受這樣的制度安排，因而這種分配方法的應(yīng)用范圍也最為廣泛。然而，這一制度也會使企業(yè)喪失提高技術(shù)設(shè)備以降低污染排放的動力。祖父法成了主動節(jié)能減排企業(yè)自身發(fā)展的制度約束，對企業(yè)環(huán)保的積極性產(chǎn)生了負(fù)激勵。由于該項(xiàng)制度和方法所依據(jù)的分配標(biāo)準(zhǔn)相對單一，僅僅考慮各排污單位的歷史排污水平，如此單一的評價(jià)指標(biāo)會使兩家原來排污水平相近的企業(yè)出現(xiàn)先減排者得到的排污額反而減少的情況，因此造成一種負(fù)向激勵。而且這一分配方法與“誰污染誰付費(fèi)”的市場交換原則相悖，既不合理也不公平，不能充分利用市場機(jī)制進(jìn)行排污權(quán)交易。

改革開放以后，國際上大量的高污染企業(yè)轉(zhuǎn)移至國內(nèi)，企業(yè)生產(chǎn)污染問題日益凸顯。在20世紀(jì)80年代引入排污權(quán)交易之初，初始排污權(quán)分配采取的是祖父制，其原因有二：其一是因?yàn)椴僮骱唵?、成本低。該制度引進(jìn)之初，尚不清楚其操作技巧且沒有任何經(jīng)驗(yàn)積累，又因?yàn)樵撝贫仁且罁?jù)歷史數(shù)據(jù)加以確定的，雖然可能成效有限，但不太可能出大的問題。其二是因?yàn)閷ζ髽I(yè)來說經(jīng)濟(jì)和成本負(fù)擔(dān)較小，易于接受。改革開放之初遵循的是在發(fā)展中發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，在發(fā)展是硬道理的背景下，不太可能因?yàn)榄h(huán)保問題而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展踩剎車。而在當(dāng)今環(huán)境問題日益嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下，祖父制這種粗放式初始排污權(quán)分配方法已經(jīng)不再適應(yīng)追求精細(xì)化管理的現(xiàn)代社會。集中體現(xiàn)為：首先不利于完成減排目標(biāo)，難以取得顯著的治污成效；同時，還人為地造成了不公平的市場環(huán)境，并造成了傳統(tǒng)大企業(yè)由此獲益而形成的不平等的競爭態(tài)勢，抑制了新興中小企業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展的動力。

2.基于產(chǎn)量進(jìn)行初始分配的基準(zhǔn)制分配方法

基準(zhǔn)制又被稱為成本效率標(biāo)準(zhǔn)，是指依照排污單位在整個生產(chǎn)過程中的投入或產(chǎn)出的排污率確定其可獲得的排污權(quán)。其可以分為兩類：一類是對新進(jìn)入企業(yè)的分配，每一個行業(yè)的新進(jìn)入者沒有任何的排污記錄可供決策參考，因而祖父制無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，此時基準(zhǔn)制的實(shí)施就顯得尤為必要。另一類是依據(jù)產(chǎn)品進(jìn)行的分類，每個設(shè)備應(yīng)得的排放額應(yīng)由企業(yè)設(shè)備歷史排放量與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)排放比乘積來確定，基于“最佳實(shí)踐”原則確定基準(zhǔn)線，每個企業(yè)可獲得的排污權(quán)配額是其產(chǎn)量與基準(zhǔn)線值的乘積[10]17。

這是相對于祖父制而言的另一種分配方式，這一制度并不以企業(yè)的歷史排污記錄為依據(jù)，老企業(yè)相對新企業(yè)并沒有“先天的優(yōu)勢”。在該制度下，每一個行業(yè)都會被設(shè)定一個基準(zhǔn)線，同一行業(yè)內(nèi)的企業(yè)都會在同一個基準(zhǔn)線下獲得相應(yīng)污染配額。根據(jù)基準(zhǔn)線確定企業(yè)排污權(quán)，一方面可以避免代際矛盾，使得排污權(quán)的分配依實(shí)際情況而定，分配更加合理公平；另一方面，這對于新興行業(yè)以及需要擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的企業(yè)是比較有利的，這在一定程度上實(shí)現(xiàn)了社會資源的優(yōu)化配置。

中國各行業(yè)間差異較大，每個行業(yè)的產(chǎn)品差異也較大，而且標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，因而相關(guān)的基準(zhǔn)線設(shè)定也不相同，這就導(dǎo)致要想設(shè)立一個合理的基準(zhǔn)線需要的時間長、成本高且難度大。倘若基準(zhǔn)線真的設(shè)計(jì)合理，必然會區(qū)分行業(yè)間的減排水平，使減排潛力大、效益好的企業(yè)因此獲益更多，這無疑會刺激企業(yè)環(huán)保減排的積極性。在實(shí)踐中，中國的排污權(quán)交易市場建立不久，相關(guān)法律政策尚不健全，在交易市場發(fā)展不完善的情況下，確立各個行業(yè)的基準(zhǔn)線還需要更多的時間和資金投入。

(二)依據(jù)政府和企業(yè)的角色不同產(chǎn)生的有償分配方法

1.市場主導(dǎo)、政府配合實(shí)施的拍賣價(jià)格出售方法

拍賣出售是指政府環(huán)保部門在核定地區(qū)內(nèi)環(huán)境容量后確定各污染排放配額，然后將其以商品的形式在市場中進(jìn)行拍賣，政府將其出售給出價(jià)最高的競拍者。其拍賣價(jià)格的形成以及排放主體獲得排污權(quán)的過程皆為市場自發(fā)行為，政府不需要介入交易過程，也無需提前決策，只在其中扮演監(jiān)管者角色。拍賣出售這一分配方法的最大優(yōu)勢是通過向市場釋放一個價(jià)格信號，為二級市場中排污權(quán)的交易行為和交易價(jià)格提供參考，愿意出最高價(jià)格的企業(yè)可以通過交易獲得需要的排污權(quán)，實(shí)現(xiàn)排污權(quán)資源的優(yōu)化配置。

作為有償分配方法的一種，拍賣出售在很大程度上能夠激勵企業(yè)主動減排，通過將外部邊際效益內(nèi)部化讓企業(yè)獲得一筆“額外收益”，讓率先采取先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和添置污染處理設(shè)施的企業(yè)從中獲益，這部分“額外收益”能夠使新企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，使老企業(yè)降低生產(chǎn)成本，提高利潤率。這種方式相較于祖父制和基準(zhǔn)制，可以省去很多復(fù)雜的程序，并且操作簡便且容錯率高。政府在這一分配過程中的操作較為透明，政府的角色定位導(dǎo)致其職能有限，有效避免了企業(yè)的尋租行為和政府腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

2.政府主導(dǎo)、市場配合實(shí)施的固定價(jià)格出售方式

固定價(jià)格是指政府制定各排污權(quán)配額的價(jià)格，此價(jià)格在排污權(quán)交易市場中保持固定不變，不隨市場供求關(guān)系的變化而變化。這實(shí)際上是一種介于免費(fèi)分配和有償分配之間的過渡模式，免費(fèi)分配的目的是通過擴(kuò)大制度的覆蓋面讓更多的企業(yè)積極參與進(jìn)來，擴(kuò)大這一制度的影響力。等覆蓋面擴(kuò)大到一定規(guī)模時，再實(shí)行固定價(jià)格，便于企業(yè)適應(yīng)市場化的分配機(jī)制；最后在實(shí)施一段時間的固定價(jià)格之后推行拍賣出售方式。此過渡方式使企業(yè)更容易接受，也更容易適應(yīng)。一般來說，中國政府在早期比較傾向于固定價(jià)格出售方式，因?yàn)橹袊h(huán)境主管部門權(quán)力有限，在對排污權(quán)進(jìn)行初始分配中和其他相關(guān)部門的聯(lián)動較少，加之各地方政府對發(fā)展的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于環(huán)保，所以單靠自身的行政能力無法對初始排污權(quán)進(jìn)行很好的分配。固定價(jià)格法作為操作最為簡單、可操作性最強(qiáng)的分配方式，能夠形成一個穩(wěn)定的價(jià)格信號，受市場影響較小，因而具有較大的穩(wěn)定性。但是這種分配方式過于固定，適用范圍很小，容易造成區(qū)域不平等現(xiàn)象，這不僅不能及時反映市場的供求情況，其提供的市場信息也非常有限，對于各企業(yè)之間排污權(quán)交易十分不利。

(三)綜合有償和無償兩種分配模式而形成的混合分配策略

混合分配法就是綜合“有償”分配模式和“無償”分配模式中的各種方法而形成的一種新的分配策略，其中包括兩種方法，即同步混合分配和漸進(jìn)混合分配，這兩種分配方法都是在吸收上述方法各自優(yōu)勢的基礎(chǔ)上形成的[11]。

1.考慮不同行業(yè)特征的同步混合分配

同步混合分配是指在同一個排污權(quán)交易體系中根據(jù)每個行業(yè)的不同特征采取不同的分配方式。此分配模式旨在將排污權(quán)向減排潛力較大、效益較高的企業(yè)傾斜，促進(jìn)全社會減排總目標(biāo)的達(dá)成。這種分配方法的優(yōu)勢就是充分地考慮到不同企業(yè)之間的差別。不同企業(yè)的減排效益和潛力是不同的，因此根據(jù)企業(yè)的不同特性，要求其承擔(dān)不同的社會責(zé)任，是符合市場健康發(fā)展規(guī)律的。倘若國家對不同地區(qū)、不同行業(yè)的企業(yè)要求一致，采取“一刀切”的政策，這必然會破壞市場運(yùn)行規(guī)律，使得部分企業(yè)成本上升，進(jìn)而使社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展受挫。雖然減排任務(wù)得以完成，但是卻以挫傷企業(yè)積極性和減緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢為代價(jià)，此舉確實(shí)不妥。

2.考慮到不同實(shí)施進(jìn)度的漸進(jìn)混合分配

漸進(jìn)混合分配是一種將免費(fèi)分配和有償分配相結(jié)合的分配方法，在實(shí)施過程中不斷提高分配用于拍賣等有償出售方式的比例，與固定價(jià)格模式相類似。這一模式對中國在制度實(shí)施的初期階段具有較高的借鑒意義，制度初步實(shí)施階段不宜采取過激和極端的方式推行此制度，應(yīng)該采取溫和漸進(jìn)的方式擴(kuò)大制度覆蓋面，緩解市場中的阻力，讓更多的企業(yè)加入到這個體系當(dāng)中來。伴隨著排污權(quán)交易的成熟，各企業(yè)適應(yīng)這一套游戲規(guī)則后，可以更加理性地做出相應(yīng)的決策部署，不至于使市場產(chǎn)生劇烈的經(jīng)濟(jì)波動。另外，中國引入這一制度的初衷便是治理環(huán)境污染，在制度實(shí)施初期，政府必須以社會公共利益代表的身份，承擔(dān)起實(shí)施新制度所帶來的制度實(shí)施成本。

五、中國初始排污權(quán)分配模式及方法的現(xiàn)狀與趨勢探討

中國的排污權(quán)交易制度發(fā)展至今已有近40年歷史，但仍未建立起統(tǒng)一、規(guī)范的交易市場，排污權(quán)的初始分配制度也仍未完善。其主要原因是中國社會的各個方面發(fā)展速度較快，尚未來得及應(yīng)對西方花費(fèi)近百年時間來應(yīng)對的污染問題，況且中國與西方國家的國情不同，完全照抄照搬歐美國家的初始排污權(quán)分配模式，顯然是不合適的。

中國不能完全照抄照搬歐美國家的初始排污權(quán)分配模式，其原因有三：第一，中國作為世界上人口數(shù)量最多的發(fā)展中國家，經(jīng)過經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，其實(shí)際污染排放量已經(jīng)躍居世界第一，主要原因是中國的能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)仍然以高耗能的煤炭、石油為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中仍然存在大量的高耗能、高污染企業(yè)。目前國內(nèi)節(jié)能技術(shù)和污染處理技術(shù)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，并且在相當(dāng)長的時間里經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)很難做出較大的調(diào)整。與此同時，作為最大的發(fā)展中國家，中國在今后相當(dāng)長一段時間里依然需要依賴工業(yè)化生產(chǎn)來促進(jìn)就業(yè)，支撐國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。工業(yè)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展加上治理污染能力停滯不前，必然會導(dǎo)致污染物的排放量劇增。第二，中國經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展不平衡，東部地區(qū)憑借其區(qū)位優(yōu)勢和國家的早期優(yōu)惠政策，其社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平明顯高于中西部地區(qū)。如果采用“有償”分配模式下的分配方法，中西部地區(qū)的工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本和減排成本將會比東部地區(qū)高出很多，這會增加中西部地區(qū)工業(yè)企業(yè)的額外負(fù)擔(dān)，阻礙企業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)；如果采用“無償”分配模式下的分配方法，東部地區(qū)將會憑借其歷史高排放量在競爭中占據(jù)優(yōu)勢。第三，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)區(qū)域化特征日趨明顯。東部地區(qū)的工業(yè)企業(yè)開始向中西部內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移，并在中西部形成產(chǎn)業(yè)集聚。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級后，工業(yè)生產(chǎn)造成的污染將會減少，而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入地的污染情況將會增加。原來的國際企業(yè)帶來的污染問題轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴥?nèi)企業(yè)帶來的污染問題，各個地區(qū)應(yīng)因地制宜，采取不同的初始排污權(quán)分配模式與方法，盡快完成排污權(quán)的跨地區(qū)交易制度。

(一)“無償”與“有償”的調(diào)和

中國應(yīng)該在初始排污權(quán)分配過程中采取精細(xì)化管理。在“無償”分配與“有償”分配這一層次上，中國的排污權(quán)交易初始分配模式逐步從“無償”分配模式向“有償”分配模式轉(zhuǎn)變。2014年國務(wù)院的指導(dǎo)意見指出將進(jìn)一步推行排污權(quán)的有償使用，“對現(xiàn)有排污單位，要考慮其承受能力和當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量改善要求，逐步實(shí)行排污權(quán)有償取得。新建項(xiàng)目排污權(quán)和改建、擴(kuò)建項(xiàng)目新增排污權(quán)，原則上要以有償方式取得”[12]，計(jì)劃從2015年開始在全國范圍內(nèi)實(shí)行排污許可證制度。指導(dǎo)意見中指出要逐步推行“有償”分配模式，因而在實(shí)踐中還需要配合一定的“無償”分配模式作為輔助。對于中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的地區(qū)而言，應(yīng)將“無償”分配模式作為實(shí)施該制度的過渡辦法[13]；對于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對發(fā)達(dá)的地區(qū)而言，應(yīng)分情況加以考慮。對于已實(shí)施該項(xiàng)制度的企業(yè)，可以通過祖父制方法為其分配排污權(quán)；對于在該項(xiàng)制度實(shí)施過程中新成立的企業(yè)，則可以通過基準(zhǔn)制方法為其分配排污權(quán)。與此同時，東部經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況以有償分配模式為主。伴隨著中國環(huán)境保護(hù)管理經(jīng)驗(yàn)的日益豐富、大數(shù)據(jù)和人工智能帶來的管理能力和水平的提升，拍賣出售模式應(yīng)該在有償交易模式中占據(jù)較大的比例。現(xiàn)代科技的飛速發(fā)展帶來了一場數(shù)據(jù)主義的革命，提升了政府對于排污狀況和與此相關(guān)的數(shù)據(jù)信息的收集和處理能力，而擁有更多信息能夠促進(jìn)理性決策，并使混合分配模式更易于實(shí)現(xiàn)。

(二)“自上而下”和“自下而上”之間的轉(zhuǎn)化

互聯(lián)網(wǎng)時代的最大特征就是去中心化，無論是私人企業(yè)采取更為靈活的扁平化管理，還是政府部門協(xié)同第三部門的網(wǎng)絡(luò)化治理，都是在強(qiáng)調(diào)由每一個獨(dú)立的節(jié)點(diǎn)發(fā)揮自己的功能，強(qiáng)化各個節(jié)點(diǎn)之間的聯(lián)系從而形成網(wǎng)絡(luò)。一般來說，“自下而上”模式是幾個較大的節(jié)點(diǎn)和次一級節(jié)點(diǎn)以及若干小點(diǎn)組成網(wǎng)絡(luò)。這樣的網(wǎng)絡(luò)覆蓋面較廣，這套網(wǎng)絡(luò)中任何一個節(jié)點(diǎn)的決策對于整個網(wǎng)絡(luò)的影響都是有限的，它們之間相互牽制，單個節(jié)點(diǎn)的決定不會上升為整個網(wǎng)絡(luò)的決定，但是此模式雖然不會造成重大失誤卻效率比較低?！白陨隙隆蹦Ｊ绞怯蓡蝹€較大的節(jié)點(diǎn)和若干小點(diǎn)組成的網(wǎng)絡(luò)，這樣的網(wǎng)絡(luò)由單一較大節(jié)點(diǎn)作支撐，覆蓋面較小，該節(jié)點(diǎn)的決策失誤對于整個網(wǎng)絡(luò)的影響較大，有些時候甚至?xí)?dǎo)致毀滅性的影響，但是這個單一大節(jié)點(diǎn)帶動整體行動的效率較高，可以在短期內(nèi)迅速達(dá)成該節(jié)點(diǎn)的目標(biāo)。

當(dāng)前，國內(nèi)的環(huán)境污染問題急需解決，所以由中央政府主導(dǎo)制定治理污染的最終目標(biāo)，然后劃分給各級地方政府，即由中心單一大節(jié)點(diǎn)帶動其他小節(jié)點(diǎn)的高效率的達(dá)成目標(biāo)的排污權(quán)分配策略，應(yīng)是當(dāng)下率先考慮的策略。然而隨著科技的發(fā)展，政府在獲取更多信息資源的同時，也導(dǎo)致了更多的不確定性，以政府為中心的分配模式實(shí)際上效率比較低，代價(jià)比較大，效果也不太好。與此同時，讓各個節(jié)點(diǎn)分散決策做出的只利于自身的決策效率更高，更符合市場運(yùn)行的規(guī)律，這時政府只需負(fù)責(zé)把控主體，均衡各方面利益即可。所以，未來在總體排污指標(biāo)明顯下降，環(huán)境污染的治理取得顯著成效之后，應(yīng)該采取“自下而上”的分配模式來控制環(huán)境污染。

(三)公平與效率兼顧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

在排污權(quán)交易的兩個市場中，一級市場保證排污權(quán)初始分配的公平性，二級市場保證再分配的效率性。在一級市場中，應(yīng)關(guān)注“公平”目標(biāo)。在該市場中，政府主要負(fù)責(zé)頒布統(tǒng)一的法律，實(shí)行有效的分配方法，制定合理的排污權(quán)價(jià)格，監(jiān)督排污權(quán)的取得和出售[14]。政府在這一市場中扮演主導(dǎo)者角色，并且作為排污權(quán)的所有者和規(guī)則的制定者，在一開始就要確保初始排污權(quán)分配的公平性。一方面，不能用“一刀切”方式對待所有排污單位，要具體問題具體分析；另一方面，要對整個制度的運(yùn)行予以控制，以法律的權(quán)威消除市場中的不公平或違法交易行為，確保市場制度的正常運(yùn)行。在二級市場中，“效率”目標(biāo)是主要焦點(diǎn)。政府在二級市場中的作用主要是監(jiān)管各個排污企業(yè)之間的交易行為，創(chuàng)造適合排污權(quán)交易的市場環(huán)境。雖然在現(xiàn)實(shí)中無法建立理想化的完全信息市場，但政府的環(huán)境管理部門有義務(wù)為交易市場提供一個完整的信息平臺，使有交易意愿的企業(yè)有一個公平高效的交易環(huán)境[15]。政府應(yīng)該在交易市場失靈的領(lǐng)域起到補(bǔ)充作用，降低交易成本，提高排污權(quán)交易的效率。此外，政府還應(yīng)該對二級市場上的排污權(quán)交易進(jìn)行適時、適度的監(jiān)管，防止排污轉(zhuǎn)讓權(quán)的濫用和不合法的排污權(quán)交易行為，凈化排污權(quán)交易市場的交易環(huán)境。最后，各級政府還應(yīng)對加入到該項(xiàng)制度中的排污單位予以政策優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)助，激發(fā)企業(yè)主動減排的積極性，實(shí)現(xiàn)總體減排目標(biāo)[16]。

(四)跨地區(qū)排污權(quán)交易推動分配混合化

中國經(jīng)濟(jì)的區(qū)域化特征決定了中國各個地區(qū)之間的發(fā)展水平存在差異，東部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)已開始產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，形成對中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推力；中西部經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇，試圖通過引進(jìn)東部地區(qū)企業(yè)助推本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成對東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉力[17]。一推一拉縮小了東西部地區(qū)之間的差距，在平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也加大了西部地區(qū)治理污染的壓力。

考慮到中西部地區(qū)治理污染的能力和環(huán)境自我凈化能力，對初始排污權(quán)分配要格外嚴(yán)格和謹(jǐn)慎。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地之間的初始排污權(quán)分配問題上不僅要做到公平公正，而且要充分考慮兩地的差異性和特殊性。兩地之間應(yīng)該采取不同分配模式和分配方法平衡兩地之間的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益[18]。隨著跨地區(qū)排污權(quán)交易的逐漸增多，將不同的分配模式和分配方法加以混合使用，將是大勢所趨[19]。在東西部初始排污權(quán)分配問題上，有3種原則可供選擇，一是效率，二是公平，三是公平與效率兼顧。由于東部地區(qū)人口稠密、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、工業(yè)基礎(chǔ)較好，存在集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而西部地區(qū)人口稀少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后、工業(yè)基礎(chǔ)較差，且中國地勢西高東低，大江大河大多發(fā)源于西部山區(qū)，所以在對排污權(quán)總量控制的基礎(chǔ)上，若遵循效率原則，則在初始排污權(quán)分配問題上應(yīng)向東部傾斜，且應(yīng)以東部環(huán)境承載力為基礎(chǔ)；若遵循公平原則，則在初始排污權(quán)分配問題上應(yīng)東、西部并重。

在政府將總量控制指標(biāo)分配給各區(qū)域地方政府后，建立地方政府橫向談判機(jī)制，通過排污權(quán)交易對初始排污權(quán)進(jìn)行重新配置，倒逼地區(qū)或企業(yè)采取減排措施，降低本區(qū)域污染排放總量。由于市場交易機(jī)制存在交易成本問題，所以初始排污權(quán)的分配也存在效率和公平的價(jià)值判斷問題，也就是分配合理與否與政府的價(jià)值判斷存在很大關(guān)系。根據(jù)實(shí)際情況，可采取如下分配模式：(1)“全國功能區(qū)劃分+公平分配+無償分配”模式。此模式既可以實(shí)現(xiàn)國家控制污染物總量的目標(biāo)，也可以實(shí)現(xiàn)國家區(qū)域規(guī)劃目標(biāo)，同時還可以通過排污權(quán)市場交易機(jī)制實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域?qū)ι鷳B(tài)保護(hù)區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)區(qū)域生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。(2)“全國功能區(qū)劃分+效率分配+有償分配”模式。此模式既可以實(shí)現(xiàn)國家控制污染物總量的目標(biāo)，也可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，并可以通過有償分配機(jī)制將初始排污權(quán)有償使用資金用于生態(tài)保護(hù)區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

六、結(jié)語

排污權(quán)初始分配問題作為排污權(quán)交易制度中的首要問題，對于完善排污權(quán)交易制度具有至關(guān)重要的作用。該制度自誕生之日起，演化出了諸多不同的分配模式與分配方法。這些模式與方法嚴(yán)格來說并無優(yōu)劣之分，只有適合與不適合以及配置效率的高低之分。

本文以初始排污權(quán)分配問題為研究對象，綜合運(yùn)用了比較分析法和邏輯演繹法，在比較以往各種初始排污權(quán)分配模式和方法的基礎(chǔ)上，分析和評價(jià)了各種分配模式和方法的優(yōu)點(diǎn)與不足，提出了適合中國國情的初始排污權(quán)分配模式與方法，探討了中國初始排污權(quán)分配模式與方法的未來發(fā)展趨勢。研究認(rèn)為：從時間維度上來說，中國的分配模式應(yīng)逐步從無償分配模式過渡為混合分配模式，進(jìn)而發(fā)展為有償分配模式；制度實(shí)施初期可先采取“自下而上”的分配模式，在各個試點(diǎn)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)且行政能力顯著提高后，再利用中國單一制國家的體制優(yōu)勢，采取“自上而下”的分配模式。從空間維度上來說，在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)、交易機(jī)制相對成熟的地區(qū)“有償”分配模式應(yīng)占主導(dǎo)地位；反之，“無償”分配模式則應(yīng)占主導(dǎo)地位。根據(jù)中國的具體國情，因地制宜，因時制宜，選擇適合中國國情的初始排污權(quán)交易制度和方法，限制污染物排放行為，以實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)。