謝衛(wèi)玲

（廣西民族師范學(xué)院，廣西 崇左 532200）

對(duì)土地進(jìn)行節(jié)約和集約管理是緩解我國(guó)土地供需矛盾的重要基礎(chǔ)，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地資源可持續(xù)利用的唯一道路。在土地資源管理中，堅(jiān)持落實(shí)節(jié)約用地和集約用地理念，可以充分地發(fā)揮資源管理在用地過(guò)程中的總體控制和引導(dǎo)作用，保護(hù)好我國(guó)現(xiàn)有的土地資源。

1 我國(guó)土地資源管理現(xiàn)狀及面臨的新形勢(shì)

進(jìn)行土地利用的總體規(guī)劃是我國(guó)政府和地方部門(mén)對(duì)現(xiàn)有土地進(jìn)行集中管理和調(diào)控的強(qiáng)制性手段之一。截至2019 年年底，我國(guó)政府已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了兩輪土地利用總體規(guī)劃項(xiàng)目。通過(guò)有效的土地利用總體規(guī)劃，可以抑制我國(guó)土地使用過(guò)程中出現(xiàn)不良現(xiàn)象，減緩我國(guó)現(xiàn)有耕地的減少速度，抑制我國(guó)建設(shè)用地的迅速上升勢(shì)頭，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有土地資源進(jìn)行節(jié)約、集約管理。

從實(shí)施時(shí)間來(lái)看，我國(guó)土地總體規(guī)劃發(fā)展時(shí)間較短，因此我國(guó)土地利用總體規(guī)劃還存在較多的不完善之處，這在一定程度上降低了我國(guó)土地資源利用率。有關(guān)調(diào)查研究顯示，目前我國(guó)的土地資源總體規(guī)劃利用主要呈現(xiàn)出“一平一增一減”規(guī)劃編制思路，“一平”主要是指在土地規(guī)劃過(guò)程中，通過(guò)耕地占補(bǔ)平衡，使我國(guó)耕地?cái)?shù)量維持在一定水平線；“一增”主要是指我國(guó)在土地總體規(guī)劃過(guò)程中需要嚴(yán)格控制我國(guó)建設(shè)用地的使用量，在對(duì)總量進(jìn)行控制的基礎(chǔ)上適當(dāng)增加建設(shè)用地的總量供給，來(lái)滿(mǎn)足當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)建設(shè)用地的需求；“一減”主要是指在土地利用規(guī)劃過(guò)程中，減少當(dāng)前未利用的土地儲(chǔ)存量，增加我國(guó)土地的有效供給量，以進(jìn)一步提高土地總體利用規(guī)劃過(guò)程中的土地管理效率，從而在土地管理過(guò)程中達(dá)到補(bǔ)充耕地和建設(shè)用地的最終目標(biāo)。以上土地資源總體規(guī)劃編制思路較為符合當(dāng)前我國(guó)國(guó)情，但是仍會(huì)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的土地資源總體規(guī)劃帶來(lái)一定的負(fù)面影響。目前，我國(guó)對(duì)土地利用總體規(guī)劃的主要戰(zhàn)略思想是對(duì)當(dāng)前各類(lèi)用地的數(shù)量和土地結(jié)構(gòu)進(jìn)行控制，但是忽略了對(duì)土地本身資源和形式進(jìn)行調(diào)控研究，這便會(huì)導(dǎo)致在土地資源集中管理過(guò)程中出現(xiàn)重視土地?cái)?shù)量控制，輕視土地質(zhì)量保護(hù)、重視土地指標(biāo)平衡，輕視土地資源布局、重視土地剛性束約，輕視土地彈性調(diào)控等一系列問(wèn)題。因此，雖然我國(guó)通過(guò)兩輪土地資源利用總體規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)上的土地?cái)?shù)量進(jìn)行了有效的調(diào)控，在一定程度上解決了現(xiàn)階段我國(guó)土地資源“用多少”的問(wèn)題，但是在土地“怎么使用”方面還存在一定的缺陷。

所以，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)土地資源管理問(wèn)題，需要根據(jù)黨和政府所提出的“資源節(jié)約型”“科學(xué)發(fā)展觀”等土地管理理念，不斷提高當(dāng)前我國(guó)土地資源利用效率，對(duì)土地資源進(jìn)行有效的節(jié)約利用。通過(guò)對(duì)土地資源管理編制一套全新的創(chuàng)新規(guī)劃發(fā)展方法，可以為我國(guó)土地利用管理提供科學(xué)有效的方法，來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約、集約利用。

2 我國(guó)土地資源管理中節(jié)約與集約用地開(kāi)展方法

2.1 樹(shù)立節(jié)約用地、集約用地的規(guī)劃理念

節(jié)約集約用地主要包括3層含義：一是節(jié)約用地，就是各項(xiàng)建設(shè)都要盡量節(jié)省用地，想方設(shè)法地不占或少占耕地；二是集約用地，每宗建設(shè)用地必須提高投入產(chǎn)出的強(qiáng)度，提高土地利用的集約化程度；三是通過(guò)整合、置換和儲(chǔ)備，合理安排土地投放的數(shù)量和節(jié)奏，改善建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。在土地資源集中管理過(guò)程中，節(jié)約用地和集約用地有一定的區(qū)別，前者主要強(qiáng)調(diào)通過(guò)一些政策、措施或技術(shù)手段來(lái)減少社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)具有自然價(jià)值的土地造成不可逆的消耗；后者主要強(qiáng)調(diào)以布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展為前提，通過(guò)增加生產(chǎn)要素的投入、提高土地利用率或優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)等措施，使土地利用的綜合效益和體地利用效率達(dá)到合理水平［1］。同時(shí)，兩者相輔相成，一般集約用地必然導(dǎo)致節(jié)約用地，而集約用地是節(jié)約用地的重要手段。

在我國(guó)土地資源管理過(guò)程中，需樹(shù)立節(jié)約用地和集約用地理念，在保障我國(guó)各行各業(yè)發(fā)展所需土地資源數(shù)量充足的基礎(chǔ)上，盡可能節(jié)約土地使用量，以投入最少的土地來(lái)獲取最大化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益，緩解目前我國(guó)土地供需矛盾，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地資源可持續(xù)利用。有關(guān)部門(mén)需以“科學(xué)發(fā)展觀”為指導(dǎo)，積極轉(zhuǎn)變土地資源管理理念，通過(guò)科學(xué)把握土地利用總體規(guī)劃的基本內(nèi)涵和主要任務(wù)，來(lái)改善傳統(tǒng)的“一平一增一減”的土地規(guī)劃思維模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)土地資源配置和高效利用進(jìn)行全方面調(diào)控，達(dá)到節(jié)約用地和集約用地目的。

2.2 對(duì)現(xiàn)有土地現(xiàn)狀開(kāi)展經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)

在土地資源管理過(guò)程中，需要對(duì)現(xiàn)有的土地資源現(xiàn)狀開(kāi)展經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)。土地是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)中不可缺少的生產(chǎn)要素，土地資源在我國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮著重要作用。隨著目前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善，我國(guó)對(duì)土地使用制度的改革力度進(jìn)一步提升，通過(guò)對(duì)土地使用制度進(jìn)行改革，可以緩解當(dāng)下我國(guó)緊張的土地供求矛盾，更好地發(fā)揮土地的實(shí)際使用價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，我國(guó)有關(guān)學(xué)者需要積極開(kāi)展對(duì)土地利用的經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)。在宏觀層面，需要在土地經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)過(guò)程中分析政府對(duì)于城市的基準(zhǔn)地價(jià)和相應(yīng)的政策；在微觀層面，需要通過(guò)分析當(dāng)下社會(huì)中企業(yè)和個(gè)人的土地利用行為，對(duì)土地使用過(guò)程中的適應(yīng)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，來(lái)判斷人類(lèi)在單位土地面積上投入的生產(chǎn)要素以及土地資源對(duì)人類(lèi)的回報(bào)效果［2］。對(duì)于我國(guó)農(nóng)村區(qū)域的用地，在規(guī)劃管理中需要考慮農(nóng)村耕地的后備資源數(shù)量，是否可以在國(guó)家未來(lái)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，來(lái)進(jìn)一步降低新增建設(shè)用地對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村耕地?cái)?shù)量的影響。通過(guò)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)，還可以幫助有關(guān)部門(mén)摸清現(xiàn)有的土地使用狀況，預(yù)測(cè)我國(guó)市場(chǎng)上的土地需求和土地結(jié)構(gòu)的空間布局。

2.3 構(gòu)建完善的總體規(guī)劃控制指標(biāo)體系

在土地資源管理過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)需要構(gòu)建完善的總體規(guī)劃控制指標(biāo)體系。對(duì)于總體規(guī)劃控制指標(biāo)體系的構(gòu)建，首先需要對(duì)市場(chǎng)上存在的各類(lèi)土地?cái)?shù)量和用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，然后針對(duì)土地市場(chǎng)中耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總量和建設(shè)占用耕地的指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，最終最大化發(fā)揮有限的國(guó)有土地面積的經(jīng)濟(jì)效益。此外，在總體規(guī)劃控制指標(biāo)體系的建設(shè)過(guò)程中，需要考慮目前生態(tài)環(huán)境的發(fā)展趨勢(shì)，需要將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入土地資源控制范圍，通過(guò)實(shí)施退耕還林、退耕還湖等一系列土地管理措施，來(lái)改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，更好地促進(jìn)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)［3］。

3 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)我國(guó)土地資源進(jìn)行集約化和節(jié)約化綜合管理，可以在一定程度上緩解目前我國(guó)土地供需之間的矛盾，優(yōu)化我國(guó)土地總體利用規(guī)劃，發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在土地管理過(guò)程中的指導(dǎo)性作用。