房 良，吳凌放

(1.上海市衛(wèi)生和健康發(fā)展研究中心/上海市醫(yī)學(xué)科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所，上海 200040；2.上海市衛(wèi)生健康委員會(huì)，上海 200125)

2000年以來(lái)，非典、禽流感、埃博拉病毒、新冠肺炎等突發(fā)公共衛(wèi)生事件不斷發(fā)生，成為全球各國(guó)公共衛(wèi)生體系面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，嚴(yán)重威脅人類生命健康[1]。2019年底出現(xiàn)的新冠肺炎目前已迅速在全球蔓延[2]，在疫情防控過(guò)程中，疾病預(yù)防控制中心的作用愈發(fā)凸顯，其在公共衛(wèi)生體系中的地位也更加受到關(guān)注。2016年我國(guó)發(fā)布了《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，將人民健康作為國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展的重要地位[3]，完善疾病預(yù)防控制中心的能力建設(shè)與功能發(fā)揮對(duì)于保障人民群眾健康、推進(jìn)“健康中國(guó)2030”建設(shè)意義重大。本文利用2015-2018年的相關(guān)衛(wèi)生數(shù)據(jù)，系統(tǒng)分析近年來(lái)我國(guó)疾控中心的發(fā)展情況，對(duì)提升疾控中心應(yīng)對(duì)疫情的能力具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 資料與方法

選取2016-2019年《中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)[4-14]，基于時(shí)間序列的變化，對(duì)我國(guó)疾病預(yù)防控制中心按照機(jī)構(gòu)數(shù)量、人力結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、體系機(jī)制進(jìn)行分層分析，總結(jié)評(píng)價(jià)我國(guó)疾控中心的現(xiàn)況特點(diǎn)及存在問(wèn)題。

2 結(jié)果

2.1 傳染病發(fā)病情況

2019年我國(guó)傳染病發(fā)病率為733.57/10萬(wàn)，死亡率為1.81/10萬(wàn)，發(fā)病人數(shù)為1024.45萬(wàn)，死亡人數(shù)為2.53萬(wàn)。2015-2019年，我國(guó)法定傳染病的發(fā)病率和死亡率均呈明顯上升趨勢(shì)，相比2015年，2019年我國(guó)法定傳染病的發(fā)病率、死亡率分別增加263.22/10萬(wàn)、0.58/10萬(wàn)(表1)。相比2015年，2019年我國(guó)法定傳染病的發(fā)病人數(shù)、死亡人數(shù)分別增加383.6萬(wàn)人、8541人，增長(zhǎng)率分別為60%、51%。

表1 近五年我國(guó)法定傳染病發(fā)病情況 單位：1/10萬(wàn)

2.2 機(jī)構(gòu)數(shù)量

當(dāng)前我國(guó)公共衛(wèi)生體系涉及的機(jī)構(gòu)主要包括疾病預(yù)防控制中心、專科疾病防治機(jī)構(gòu)、婦幼保健機(jī)構(gòu)、健康教育機(jī)構(gòu)、急救中心(站)、采供血機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生計(jì)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。其中，疾病預(yù)防控制中心在公共衛(wèi)生體系中占據(jù)主體地位。2019年，我國(guó)專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)共有15,924個(gè)，其中疾病預(yù)防控制中心3403個(gè)，占專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總數(shù)的21.4%。從機(jī)構(gòu)數(shù)量變化看，2015-2019年我國(guó)專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總數(shù)呈持續(xù)減少趨勢(shì)。相比2015年，2019年我國(guó)疾病預(yù)防控制中心減少75個(gè)，5年內(nèi)疾病預(yù)防控制中心數(shù)量減少了2.16%，見(jiàn)表2。

表2 2015-2019年我國(guó)專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量變化 單位：個(gè)

2.3 人力資源

2.3.1 專業(yè)結(jié)構(gòu)

2018年我國(guó)疾病預(yù)防控制中心人員總數(shù)為18.78萬(wàn)人，其中衛(wèi)生技術(shù)人員14.05萬(wàn)人，占疾控中心總?cè)藬?shù)的74.80%。在疾病控制中心衛(wèi)生技術(shù)人員構(gòu)成中，醫(yī)師、技師所占比重最大，分別為49.91%、19.78%。從2015-2018年的變化趨勢(shì)來(lái)看，疾控中心總?cè)藬?shù)、衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量均呈現(xiàn)下降趨勢(shì)；相比2015年，2018年我國(guó)疾病預(yù)防控制中心總?cè)藬?shù)、衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量分別減少3104人、1207人，分別降低1.63%、0.85%。從我國(guó)疾病預(yù)防控制中心衛(wèi)生技術(shù)人員專業(yè)結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)來(lái)看，相比2015年，2018年醫(yī)師、藥師的數(shù)量出現(xiàn)了下降，分別降低0.83%、1.68%，藥師下降最為明顯；護(hù)士、技師的數(shù)量出現(xiàn)明顯上升，分別增加7.86%、3.27%，護(hù)士增長(zhǎng)最為明顯，見(jiàn)表3。

表3 2015-2018年我國(guó)疾病預(yù)防控制中心人員變化 單位：人

2.3.2 地區(qū)分布

當(dāng)前我國(guó)疾病預(yù)防控制中心主要是基于行政區(qū)域進(jìn)行設(shè)置，從縱向體系來(lái)看，主要包括國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)4個(gè)級(jí)別。從表4看，省-地(市)-縣級(jí)疾控中心的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量呈正三角狀態(tài)配置，縣級(jí)疾控中心的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量最多，占我國(guó)疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員總數(shù)的2/3左右；從變化趨勢(shì)來(lái)看，相比2015年，2018年省級(jí)、地(市)級(jí)疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量均出現(xiàn)了不同程度的增長(zhǎng)，其中以省級(jí)疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員增加最多，增加4.93%，縣級(jí)疾控中心人員出現(xiàn)了明顯下降，減少2.34%。

表4 2015-2018年我國(guó)各級(jí)別疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量變化 單位：人

2.3.3 年齡、學(xué)歷及專業(yè)職稱結(jié)構(gòu)

通過(guò)年齡、學(xué)歷以及專業(yè)職稱3個(gè)指標(biāo)，分析2018年我國(guó)疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員的人力結(jié)構(gòu)，在年齡結(jié)構(gòu)方面，我國(guó)疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員的整體年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老中青的年齡梯度，25～54歲年齡段的分布相對(duì)均勻，年齡結(jié)構(gòu)相對(duì)較為合理；在學(xué)歷結(jié)構(gòu)方面，我國(guó)疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員主要以大學(xué)本科、大專學(xué)歷為主體，研究生及以上學(xué)歷占比偏低，高學(xué)歷人才比重相對(duì)不足的問(wèn)題較為突出；在專業(yè)職稱方面，中級(jí)及以下職稱占比為87.50%，高級(jí)職稱占比相對(duì)偏低，見(jiàn)表5。

表5 2018年我國(guó)疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員年齡、學(xué)歷及專業(yè)職稱結(jié)構(gòu) 單位：%

2.4 經(jīng)濟(jì)運(yùn)行

2018年，我國(guó)各級(jí)疾控中心總收入為687.45億元，其中財(cái)政補(bǔ)助收入占比74.38%，財(cái)政補(bǔ)助收入是疾控中心的收入主體。

從變化趨勢(shì)來(lái)看，相比2015年，2018年我國(guó)疾控中心的總收入、總支出均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，2018年疾控中心總收入增加160.54億元，年均增長(zhǎng)率為9.27%；總支出增加168.05億元，年均增長(zhǎng)率為9.87%，總支出的增長(zhǎng)速度快于總收入的增長(zhǎng)速度，2015-2018年收支結(jié)余均呈現(xiàn)正值，但已呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢(shì)。

從結(jié)構(gòu)分析來(lái)看，在總收入中，財(cái)政補(bǔ)助收入占總收入的比重呈明顯上升趨勢(shì)，年均增長(zhǎng)率為12.77%；在總支出中，醫(yī)療業(yè)務(wù)成本支出占比出現(xiàn)明顯下降趨勢(shì)，年均下降率為4.81%。人員經(jīng)費(fèi)在總支出中占據(jù)較大比重，2015-2018年我國(guó)疾控中心人員經(jīng)費(fèi)占總支出比重呈明顯上升趨勢(shì)，年均增長(zhǎng)率為13.41%，高于總支出的年均增長(zhǎng)率，見(jiàn)表6。

表6 2015-2018年我國(guó)疾控中心經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況

2.5 體系機(jī)制

作為專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，疾病預(yù)防控制中心的設(shè)置遵循了專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的基本原則。當(dāng)前我國(guó)的疾控中心體系主要依托行政區(qū)域設(shè)置，形成了以政府為主導(dǎo)的，包括國(guó)家、省、市、區(qū)(縣)疾控中心為主體的疾控體系[15]。根據(jù)《全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要(2015-2020年)》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕14號(hào))中確定的專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配置原則，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，我國(guó)疾控中心的設(shè)置主要考慮轄區(qū)常住人口數(shù)、服務(wù)范圍、工作量等因素，縣級(jí)及以上每個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)原則上只設(shè)置1個(gè)疾病預(yù)防控制中心[16]。在人員配置上，主要基于轄區(qū)常住人口規(guī)模以及服務(wù)范圍進(jìn)行配置，各省、自治區(qū)、直轄市原則上按照常住人口1.75/萬(wàn)人的比例核定；地域面積在50萬(wàn)平方公里以上且人口密度每平方公里小于25人的省、自治區(qū)，按照不高于本地區(qū)每萬(wàn)常住人口3人的比例進(jìn)行核定。其中，專業(yè)技術(shù)人員占比不得低于編制總額的85%，衛(wèi)生技術(shù)人員不得低于70%。在功能定位上，省、市、縣(區(qū))級(jí)疾控中心均承擔(dān)了轄區(qū)內(nèi)專業(yè)公共衛(wèi)生任務(wù)、信息管理工作以及相關(guān)公共衛(wèi)生工作的技術(shù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、監(jiān)督考核等功能。同時(shí)根據(jù)行政級(jí)別的不同，各級(jí)疾控中心的功能定位又各有側(cè)重。在機(jī)制協(xié)同方面，明確疾控中心等專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與公立醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以及社會(huì)辦醫(yī)機(jī)構(gòu)間的分工協(xié)作關(guān)系，建立信息共享與互聯(lián)互通等協(xié)作機(jī)制。通過(guò)明確職責(zé)、整合功能、機(jī)制協(xié)同等方式，加強(qiáng)專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)對(duì)公立醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和社會(huì)辦醫(yī)院開(kāi)展公共衛(wèi)生服務(wù)的指導(dǎo)、培訓(xùn)和考核，提升對(duì)高血壓、糖尿病、腫瘤等慢性疾病的聯(lián)防聯(lián)控工作。

3 討論

3.1 我國(guó)疾控中心的機(jī)構(gòu)數(shù)量呈現(xiàn)明顯下降趨勢(shì)

從近5年機(jī)構(gòu)數(shù)量的變化來(lái)看，我國(guó)專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的數(shù)量出現(xiàn)大幅下降，相比2015年，2019年我國(guó)專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的數(shù)量減少近一半，年均減少率為15.96%。其中，疾病預(yù)防控制中心機(jī)構(gòu)數(shù)量在5年時(shí)間中減少了2%左右，年均減少率為0.56%，減少速度快于婦幼保健院(所/站)、衛(wèi)生監(jiān)督所(中心)。疾控中心機(jī)構(gòu)數(shù)量的減少除了正常的機(jī)構(gòu)合并與整合之外，主要原因在于相較臨床醫(yī)療機(jī)構(gòu)，公共衛(wèi)生的社會(huì)關(guān)注度相對(duì)偏低，疾控中心的職能存在一定弱化的趨勢(shì)。

3.2 我國(guó)疾控中心人員數(shù)量出現(xiàn)下滑，基層下降較大

相比2015年，2018年我國(guó)疾控中心人員總數(shù)減少3104人，降低1.63%，年均下降率為0.54%；衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員下降0.85%，年均下降率為0.28%。從崗位類別來(lái)看，在衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員中，藥師和醫(yī)師下降最為突出。從不同行政級(jí)別來(lái)看，縣級(jí)疾控中心的人員數(shù)出現(xiàn)了較大下降，2015-2018年下降了2.34%，年均下降率為0.79%。我國(guó)疾病預(yù)防控制中心多為全額撥款的事業(yè)單位，對(duì)于疾控人員的激勵(lì)、薪酬待遇缺乏比較優(yōu)勢(shì)，特別是與疾控事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的薪酬制度建設(shè)相對(duì)不足，影響了疾控從業(yè)人員的職業(yè)吸引力。

3.3 我國(guó)疾控中心人員中高學(xué)歷和高職稱占比相對(duì)較低

從整體來(lái)看，我國(guó)疾控中心人員以大學(xué)本科、大專學(xué)歷為主，研究生學(xué)歷占比偏低，不足10%；職稱主要以初級(jí)及以下和中級(jí)職稱為主，占比接近90%，高級(jí)職稱占比相對(duì)較低。相較于臨床醫(yī)學(xué)，公共衛(wèi)生的學(xué)科建設(shè)發(fā)展相對(duì)偏弱，加之缺乏足夠的行業(yè)吸引力，使得疾控中心的發(fā)展存在人力資源相對(duì)不足的情況，特別是在基層疾控機(jī)構(gòu)更加突出。

3.4 我國(guó)疾控中心費(fèi)用支出增長(zhǎng)高于收入增長(zhǎng)速度

相比2015年，2018年我國(guó)疾控中心總收入增加30.47%，年均增長(zhǎng)率為9.27%，其中財(cái)政補(bǔ)助收入增加43.43%，年均增長(zhǎng)率為12.77%；總支出增加32.64%，年均增長(zhǎng)率為9.87%，其中人員經(jīng)費(fèi)增加45.88%，年均增長(zhǎng)率為13.41%，總支出、人員經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)速度均高于總收入的增長(zhǎng)速度，收支結(jié)余出現(xiàn)下降趨勢(shì)，特別是2018年，相比2015年收支結(jié)余減少近2/3。伴隨著健康中國(guó)2030建設(shè)的不斷推進(jìn)，疾控中心承擔(dān)著防治重大疾病、完善計(jì)劃生育服務(wù)管理以及推進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的重要任務(wù)，疾控中心需要開(kāi)展的業(yè)務(wù)與服務(wù)支出也在不斷增加。同時(shí)，有別于其他事業(yè)單位，疾控中心具有對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置功能，特別是在面對(duì)新冠疫情等重大傳染病的發(fā)生時(shí)，需要疾控中心進(jìn)行更多的投入保障。因此，在對(duì)疾控中心的財(cái)政預(yù)算編制與投入中需要更加貼合疾控中心的職能定位以及醫(yī)防融合的趨勢(shì)要求。

4 建議

當(dāng)前新冠疫情防控風(fēng)險(xiǎn)依然存在，同時(shí)由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生具有不確定性的特點(diǎn)，疾控中心在維護(hù)人民群眾生命健康安全中的作用更加重大，增強(qiáng)疾控中心能力建設(shè)、提升疾控中心功能發(fā)揮變得更加迫切。結(jié)合本研究的結(jié)果，提出如下建議：

4.1 加強(qiáng)疾控中心職能發(fā)揮，合理規(guī)劃配置疾控中心數(shù)量

結(jié)合本次新冠疫情的發(fā)生特點(diǎn)和防控弱點(diǎn)，基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警，針對(duì)各級(jí)疾控中心的功能職責(zé)，合理規(guī)劃疾控中心數(shù)量，完善疾控中心布點(diǎn)，在機(jī)構(gòu)數(shù)量上對(duì)服務(wù)覆蓋人口以及工作范圍防控需求予以合理保障，避免防控工作中的盲點(diǎn)。同時(shí)，在疾控中心規(guī)劃配置過(guò)程中，注重加強(qiáng)疾控中心與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間、不同級(jí)別疾控中心之間的機(jī)制協(xié)同、聯(lián)防聯(lián)控，除了保障行政區(qū)域常住人口的防控需求外，也需要關(guān)注流動(dòng)人口。

4.2 提升疾控中心人力資源投入與人才隊(duì)伍建設(shè)

針對(duì)近年來(lái)我國(guó)疾控中心人員數(shù)量出現(xiàn)下降的趨勢(shì)，特別是基層和醫(yī)師數(shù)量出現(xiàn)下降的現(xiàn)象，結(jié)合疫情防控以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)背景，需要對(duì)疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員的配置進(jìn)行投入保障[17]，尤其是對(duì)于基層和醫(yī)師隊(duì)伍的人力資源保障，滿足疾控中心發(fā)展對(duì)于人力資源投入的需要。同時(shí)，對(duì)衛(wèi)生技術(shù)人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理優(yōu)化，避免人力資源配置中的專業(yè)短板。針對(duì)學(xué)歷水平整體偏低的現(xiàn)況，一方面需要加強(qiáng)高學(xué)歷人才的引進(jìn)，另一方面需要為學(xué)歷教育提供良好的環(huán)境，加強(qiáng)學(xué)科建設(shè)，提升疾控中心人力資源的學(xué)歷水平。同時(shí)，對(duì)職稱結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，增強(qiáng)人才隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。

4.3 完善疾控中心資金運(yùn)行，優(yōu)化疾控中心收支結(jié)構(gòu)

從當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)疾控中心的收入來(lái)源主要依靠財(cái)政補(bǔ)助收入?；诩部刂行脑谕话l(fā)公共衛(wèi)生事件中的重要地位和作用，一方面需要對(duì)疾控中心合理增加財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，保障疾控中心建設(shè)的經(jīng)費(fèi)需求，特別要關(guān)注人員經(jīng)費(fèi)的較快增長(zhǎng)。另一方面需要對(duì)疾控中心的收支結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理優(yōu)化，加強(qiáng)對(duì)于費(fèi)用支出的合理控制。目前，疾控中心醫(yī)療業(yè)務(wù)成本支出的比重在下降，但是人員經(jīng)費(fèi)支出比重在增加。合理保障疾控中心建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入、優(yōu)化疾控中心收支結(jié)構(gòu)是推動(dòng)疾控中心良性運(yùn)行的重要支撐。