李銀秀

摘要：政府轉(zhuǎn)型是促進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的前提與關(guān)鍵。各級地方政府都試圖通過轉(zhuǎn)變政府職能實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型來促進(jìn)和引導(dǎo)本地產(chǎn)業(yè)尤其是制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級。通過實證檢驗發(fā)現(xiàn)陜西制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中政府作用總體來說顯著為正，說明在陜西產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中政府具有正向推進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：政府作用;制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級;陜西

一、制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中政府作用理論框架

制造業(yè)能否成功轉(zhuǎn)型一定程度上依賴政府轉(zhuǎn)型，即政府職能的完善，而構(gòu)建有效政府，實現(xiàn)政府成功轉(zhuǎn)型本來就是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的核心（胡家勇，2009）。2019年十九屆四中全會《決定》第五部分“堅持和完善社會主義市場行政體制改革”的第二部分“優(yōu)化政府職責(zé)體系”明確指出要“完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能，實行政府權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府和市場、政府和社會關(guān)系?！?/p>

（一）政府職能轉(zhuǎn)變

對中國制造業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題和面臨的發(fā)展困境，眾多學(xué)者從各自角度提出了解決問題和破解難題的思路。如吳敬璉（2011）認(rèn)為制造業(yè)要轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵在于體制改革。一個好的體制才能促進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級。金碚（2014）則認(rèn)為中國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵是創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。而創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境關(guān)鍵在推進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域以外的改革，尤其是要素市場的改革。這和十九屆四中全會決定第六部分“堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”要求是一致的。伍曉鷹（2015）也認(rèn)為提高制造業(yè)的全要素生產(chǎn)率關(guān)鍵在于政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)利益中性”的政府，要從競爭性的經(jīng)濟(jì)活動中退出來。

（二）公共服務(wù)

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，提供公共服務(wù)是政府的一項核心職能。優(yōu)質(zhì)有效的公共服務(wù)也是政府促進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要舉措（郭慶旺、賈俊雪，2006）。制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級對特定地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境有較高的要求，而良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境又依賴于政府提供的各類公共服務(wù)水平，即政府公共服務(wù)能力直接影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)聚集和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級進(jìn)程（周黎安，2008）。當(dāng)然，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各種平臺培育和人才保障等方面提供的各種服務(wù)對制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級同樣具有重要的推動作用（李想、汪雷，2009）。

（三）政府政策

政府提供的各種政策對制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響甚至在一定程度上把控轉(zhuǎn)型升級的方向和速度。胡志明等（2020）以制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級相關(guān)政策為研究對象，將政府政策分為三種性質(zhì)，供給型政策、環(huán)境型政策和需求型政策。并提出應(yīng)當(dāng)適度增加需求型政策，調(diào)整環(huán)境型政策諸如降低政府對市場的法規(guī)管制，保持供給型政策，但應(yīng)在內(nèi)部做調(diào)整，如將各種財政資金重點(diǎn)傾向信息支持和基礎(chǔ)設(shè)施投入上，并隨著市場制度的完善逐步減少政府資金投入以降低政府干預(yù)程度。黃群慧等（2016）認(rèn)為完善市場經(jīng)濟(jì)體制和深化國企改革是減少行政性進(jìn)入壁壘，增加市場配置資源的力度的重要舉措、是推動我國制造業(yè)發(fā)展的重要手段件。產(chǎn)業(yè)政策也是政府推進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的一種重要手段。政府對制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策支持體現(xiàn)在很多面，比如通過提供稅收減免、政府補(bǔ)貼或多種類信貸支持等扶持政策，積極推動制造業(yè)發(fā)展升級（余明桂等，2016）。金融市場化方面，孫晶、李涵碩（2012）的實證分析表明由于服務(wù)和信息的溢出效應(yīng)，金融集聚對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級有積極的推動作用。

二、陜西制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中政府作用評價

（一）政府作用指標(biāo)體系

為評價政府在制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中的作用，本文主要從政府與市場關(guān)系、政府公共服務(wù)，以及政府政策三個方面來設(shè)計評價指標(biāo)，構(gòu)建指標(biāo)體系。

政府與市場關(guān)系主要考察政府對市場的干預(yù)程度，它是制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級進(jìn)程中的重要影響因素。本文分別采用財政支出占GDP的比來反映政府干預(yù)，表示為政府規(guī)模GOV;用非國有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資額占全社會固定資產(chǎn)投資額的比來反映市場化程度MDI，表示為市場配置資源的比重。

政府提供的公共服務(wù)水平也對制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)生重要影響。本文采用基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)來反映政府公共服務(wù)水平IIS，表示為公路、鐵路等總里程占地方國土面積比。

政府的各種政策對制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級起到重要推動和促進(jìn)作用。本文采用科研投入強(qiáng)度和金融支持來反映政府政策支持，表示為科學(xué)技術(shù)支出占GDP的比R&D和地區(qū)貸款存款比FDE。

（二）其他變量

被解釋變量（Yi）是測度制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級必須首要確定的變量。考慮到當(dāng)前制造業(yè)服務(wù)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步軟化的情況，采用第三產(chǎn)業(yè)的增加值占GDP 的比重來反映制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級程度。

控制變量主要考慮制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，不但受政府作用影響，還要受其他因素的影響或者制約，因此選取關(guān)鍵影響因素作為控制變量。第一，對外貿(mào)易的開放程度OPEN，選取進(jìn)出口總額占GDP的比來反映;第二，對外貿(mào)易中可能存在政府干預(yù)影響OPENGOV，用政府作用和對外貿(mào)易的交互項來表示。第三，外商直接投資FDI，采用外商直接投資占GDP的比來衡量;第四，人力資本HC，用普通高等院校畢業(yè)生數(shù)占15～65歲人口的比來反映。

（三）數(shù)據(jù)來源與模型構(gòu)建

1.數(shù)據(jù)來源

本文所用數(shù)據(jù)大多數(shù)來自《陜西統(tǒng)計年鑒2018》，部分?jǐn)?shù)據(jù)各年《陜西統(tǒng)計年鑒》整理而得。進(jìn)出口數(shù)據(jù)利用歷年美元兌換人民幣平均匯率折算，匯率數(shù)據(jù)主要來自《中國統(tǒng)計年鑒2018》，2018年匯率由2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報補(bǔ)充。

2.模型構(gòu)建

根據(jù)前述對制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中政府的作用以及其他影響因素分析，構(gòu)建實證模型如下：

Yi=C+β1Xi+β2controli+μi

其中i表示時間，Xi為代表政府作用解釋變量，controli表示各控制變量。因為核心解釋變量和控制變量都為多個，參數(shù)估計量也對應(yīng)多個，在回歸結(jié)果中會一一列示。

三、陜西制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中的政府作用評價

（一）實證分析檢驗

利用EVIEWS軟件對前述計量模型進(jìn)行回歸，結(jié)果如表1所示。通過回歸結(jié)果可觀察到該模型各種檢驗均符合回歸條件假設(shè)，樣本回歸模型和總體回歸模型擬合較好，具體如圖1所示。

從表1可以看出，市場化程度、科研投入強(qiáng)度、以及人力資本不顯著外，其他變量的參數(shù)估計值都顯著通過檢驗t檢驗，說明回歸方程中這些解釋變量對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的影響是顯著。可決系數(shù)R2約為0.92，說明被解釋變量能充分被線性回歸函數(shù)解釋，F(xiàn)統(tǒng)計值說明回歸模型總體顯著，通過擬合優(yōu)度檢驗。從擬合圖也可以看出實際觀測值非常接近擬合值，擬合度較高。

（二）實證結(jié)果分析

從表1來看，政府規(guī)模GOV的參數(shù)估計值顯著為正，說明在陜西產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中政府具有正向推進(jìn)作用。雖然隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程，政府轉(zhuǎn)型相對滯后，但是改革開放40年來，尤其是經(jīng)過1994年以來的以轉(zhuǎn)變政府職能為重心的改革、1998年以消除政企不分的組織基礎(chǔ)為目標(biāo)的改革，以及2008年開始的大部制改革，陜西省也順利實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，并隨著政府進(jìn)一步深化“放管服”改革，創(chuàng)新和優(yōu)化政府服務(wù)，采取各種措施優(yōu)化陜西營商環(huán)境，大大激發(fā)了市場活力，為陜西制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造了良好的外部土壤。

市場化程度MDI、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)IIS，以及科研投入強(qiáng)度R&D的估計系數(shù)在統(tǒng)計上都不顯著。但值得一提是科研投入強(qiáng)度系數(shù)為正，說明政府增加科技投入可能會促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新，進(jìn)而對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)生有利推進(jìn)作用，只是其影響程度需要進(jìn)一步檢驗。

金融支持FDE估計系數(shù)顯著為負(fù)，表明政府通過政府補(bǔ)貼或各種信貸優(yōu)惠減免等手段和政策來幫助制造業(yè)企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新活動，但卻并未產(chǎn)生預(yù)期正向效果。

政府作用和對外貿(mào)易的交互項估計系數(shù)統(tǒng)計上顯著為正，表明在陜西，政府對制造業(yè)出口企業(yè)的一些扶持政策產(chǎn)生了正向影響，并沒有出現(xiàn)很多學(xué)者擔(dān)心的“俘獲現(xiàn)象”，這和陜西不同于其他地區(qū)的特殊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)。

當(dāng)然，本文模型選取的樣本較少，沒有考慮影響經(jīng)濟(jì)增長選取變量也未能全面考慮所有影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的因素，且衡量指標(biāo)也不一定精確，所以模型估計結(jié)果不一定非常準(zhǔn)確，但從實證檢驗來看模型關(guān)系總體是顯著的，代表政府作用的大部分核心變量的估計值也是顯著可靠的，因此，研究結(jié)論對制定相關(guān)的政府轉(zhuǎn)型或者產(chǎn)業(yè)政策也能提供一定的理論和實踐依據(jù)。

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*本文系陜西省社會科學(xué)基金項目研究成果（立項號：2018D19）。

（作者單位：中共陜西省委黨校管理學(xué)部）