摘要：隨著不動產(chǎn)登記相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)范的不斷完善，辦理流程逐步優(yōu)化，辦理時限一再壓縮，在登記效率上得到了大幅度的提升。但與此同時，不動產(chǎn)登記風(fēng)險也隨之加大，呈現(xiàn)出多樣性的特點。分析房地首次登記時存在的潛在風(fēng)險，并有針對性地提出防控措施。

關(guān)鍵詞：首次登記;風(fēng)險防控;措施

中圖分類號：F293

文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（ 2020） 11-0055-58

收稿日期：2020-09-06

房地首次登記是不動產(chǎn)權(quán)利的第一次登記，作為其他登記的基礎(chǔ)與前提，其重要性不言而喻。且首次登記專業(yè)性較強，錯誤登記后造成的后果嚴重，不動產(chǎn)登記機構(gòu)應(yīng)認真分析首次登記時存在的潛在風(fēng)險，提前做出預(yù)判并積極采取有效措施進行防控，確保登記的正確性與權(quán)威性，避免發(fā)生矛盾或者糾紛，影響權(quán)利人的合法權(quán)益。

1首次登記存在的風(fēng)險點分析

1.1辦理登記過程中的業(yè)務(wù)風(fēng)險

其一，急于求成，過于冒進，致使錯件率和訴訟率有所提高的風(fēng)險。為了深化“放管服”改革，深入推進服務(wù)便民化，國務(wù)院辦公廳于2019年3月11日發(fā)布了《關(guān)于壓縮不動產(chǎn)登記辦理時間的通知》（國辦發(fā)[ 2019]8號），要求全國所有縣市于2020年底前將一般登記辦理時間壓縮至5個工作日內(nèi)。目前，多數(shù)地區(qū)已把辦理首次登記的時限從最初的30個工作日壓縮至3個工作日，甚至1個工作日，提前完成了工作任務(wù)。但登記機構(gòu)應(yīng)注意的是，縮短辦理時限不應(yīng)建立在降低辦理質(zhì)量的基礎(chǔ)上，登記機構(gòu)一旦辦理錯誤將被追究法律責任，嚴重的還需負刑事責任。

其二，部分開發(fā)單位為了追求更大的經(jīng)濟利益，不惜鋌而走險，偽造或騙取申請登記的權(quán)源材料，以非法手段取得不動產(chǎn)權(quán)證書的風(fēng)險。出具首次登記申請材料的部門包括資源和規(guī)劃、房管、建設(shè)、公安等，雖然已采取了官網(wǎng)查詢、電話咨詢、實地核實等多種手段來鑒別材料的真?zhèn)危蛏形赐耆珜崿F(xiàn)各部門數(shù)據(jù)的共享與集成，對出現(xiàn)虛假材料的情況仍不能完全杜絕。《中華人民共和國物權(quán)法》第21條規(guī)定，因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構(gòu)應(yīng)當承擔賠償責任。登記機構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》（法釋[ 2010] 15號）第12條規(guī)定，申請人提供虛假材料辦理房屋登記，給原告造成損害，房屋登記機構(gòu)未盡合理審慎職責的，應(yīng)當根據(jù)其過錯程度及其在損害發(fā)生中所起作用承擔相應(yīng)的賠償責任。由此可知，登記機構(gòu)免責的前提是盡到“合理審慎”職責。但目前理論界及實務(wù)界對登記機構(gòu)應(yīng)進行實體性審查還是形式性審查尚存在爭議，相關(guān)法律法規(guī)對工作人員如何審核才算盡到了“合理審慎”職責也未明確。實際情況是，登記機構(gòu)稍有不慎收取了偽造材料，即面臨因錯誤登記被起訴或追責的風(fēng)險。

其三，對不符合規(guī)劃部分進行了錯誤登記的風(fēng)險。隨著房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，住宅精裝修、全裝修銷售逐漸在房地產(chǎn)市場流行起來。部分開發(fā)單位為了追求更大的經(jīng)濟利益，在建筑物完成竣工驗收后，精裝修時擅自改變其規(guī)劃設(shè)計，如將陽臺、通風(fēng)井等改造到室內(nèi)，其面積作為“可拓展空間”或“靈動空間”贈送給業(yè)主，變相增加業(yè)主的得房率，以吸引客戶促進營銷。如此一來實際建設(shè)情況勢必與原規(guī)劃批準不符，但《房產(chǎn)測繪管理辦法》第7條規(guī)定，房產(chǎn)測繪成果資料應(yīng)當與房產(chǎn)自然狀況保持一致。房產(chǎn)自然狀況發(fā)生變化時，應(yīng)當及時實施房產(chǎn)變更測量。也就是說，房管部門一般進行現(xiàn)狀測繪。部分登記機構(gòu)采取了選擇性實地查看的方式，對絕大部分項目只通過室內(nèi)卷宗審查來判別實際建設(shè)是否與規(guī)劃批準相符，有些面積較小的部分不易察覺，容易造成錯誤登記。

其四，部分登記客體的權(quán)利歸屬較難判定的風(fēng)險。給開發(fā)單位辦理首次登記的前提是擬登記的權(quán)利人確實應(yīng)擁有該宗土地使用權(quán)及房屋所有權(quán)。但實務(wù)中，由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失或不詳，部分建（構(gòu)）筑物如住宅小區(qū)配建幼兒園、地下人防工程、配套公建等的權(quán)屬到底應(yīng)屬于開發(fā)單位、全體業(yè)主還是國家所有，較難判別，登記機構(gòu)登記時缺乏辦理依據(jù)。如盲目進行登記極易造成錯誤登記，引發(fā)糾紛。

其五，處理歷史遺留問題時有可能出現(xiàn)的風(fēng)險。不動產(chǎn)實施統(tǒng)一登記前，土地和房屋的登記職能分屬于國土和房管兩個部門，管理和登記政策不完全統(tǒng)一，執(zhí)行力度有松有緊，產(chǎn)生的未通過規(guī)劃核實、未進行竣工驗收、房地權(quán)利主體或用途不一致等歷史遺留問題較多。實施統(tǒng)一登記后，因遺留問題大多年代久遠，類型多樣，有些還涉及違規(guī)操作、部分材料遺失等，處理起來非常復(fù)雜。目前相關(guān)的法律法規(guī)正在不斷完善，各地登記機構(gòu)雖然通過政府召開聯(lián)席會協(xié)調(diào)、部門會商、出臺解決歷史遺留問題及問題樓盤的實施意見等方式解決了一些問題，但仍有些問題尚未解決。

其六，重復(fù)登記的風(fēng)險。在房地分散登記時期，由于種種原因，有時會出現(xiàn)一棟樓僅辦理了幾層或幾戶房屋的首次登記，或一棟樓尚未辦理首次登記，但該樓部分房屋已轉(zhuǎn)移給了個人的情況。現(xiàn)開發(fā)單位來不動產(chǎn)登記機構(gòu)申請辦理剩余房屋的首次登記。這種情況下，由于部分地區(qū)的房管歷史數(shù)據(jù)尚未與不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)完全融合共享，使得不動產(chǎn)登記機構(gòu)工作人員在不動產(chǎn)登記系統(tǒng)中查詢到的房屋信息沒有及時更新，對房屋現(xiàn)勢產(chǎn)權(quán)情況也無從判別，可能會出現(xiàn)對已登記權(quán)利的房屋重復(fù)進行登記的風(fēng)險。

1.2工作人員業(yè)務(wù)能力不足導(dǎo)致的登記風(fēng)險

由于不動產(chǎn)登記機構(gòu)為一新設(shè)機構(gòu)，由國土、房管、農(nóng)林等多部門人員及社會購買服務(wù)人員劃轉(zhuǎn)組建而成，成立時間不長，其管理制度尚在完善中。此外，與其他登記類型相比，首次登記業(yè)務(wù)專業(yè)性較強，涉及不動產(chǎn)登記、城市規(guī)劃、建筑施工、房產(chǎn)測量、地籍測繪等多方面知識，對從事首次登記工作人員的職業(yè)素質(zhì)要求也比其他登記人員高，但部分工作人員的業(yè)務(wù)水平尚不能滿足登記要求，由于能力不足而致使登記錯誤。

1.3登記機構(gòu)工作人員的廉政風(fēng)險

其一，違規(guī)收取加急費用。部分企業(yè)因亟需進行抵押融資、瀕臨逾期賠償購房者違約金等原因，試圖通過私下給工作人員加急費用的方式盡快取得首次登記不動產(chǎn)權(quán)證書。部分工作人員利欲熏心，造成了“微腐敗”問題。

其二，收取好處費違規(guī)審核登簿。這是情形最惡劣的違法違規(guī)行為，一般多發(fā)于社會購買服務(wù)人員，因不了解相關(guān)政策規(guī)定，認為自己不是登記機構(gòu)正式編制，即使東窗事發(fā)也可以辭職一走了之，對審核時發(fā)現(xiàn)的明顯疏漏和錯誤問題視而不見，致使登記錯誤。

其三，收取好處費指定服務(wù)單位。主要體現(xiàn)為工作人員缺乏廉潔自律意識，在權(quán)籍調(diào)查環(huán)節(jié)給開發(fā)企業(yè)指定測繪單位，破壞了公平的市場環(huán)境，更有甚者縱容部分測繪單位違規(guī)收費，加重了企業(yè)負擔，而企業(yè)敢怒不敢言。

其四，違反職業(yè)操守，泄露相關(guān)登記信息。不止是從事首次登記的工作人員，有權(quán)限操作不動產(chǎn)登記系統(tǒng)的工作人員皆存在此風(fēng)險。個別工作人員為了一己私欲，嚴重違反信息安全規(guī)定，泄露不動產(chǎn)登記信息，侵犯了個人隱私和商業(yè)秘密。如某地不動產(chǎn)登記工作人員販賣上萬條業(yè)主信息，最終被追究刑事責任。

2進行風(fēng)險防控的有效措施

2.1加強對辦理登記過程中業(yè)務(wù)風(fēng)險的防控

其一，設(shè)置登記質(zhì)量管理崗位負責登記質(zhì)量檢查、監(jiān)督和登記風(fēng)險評估、控制工作。質(zhì)檢人員應(yīng)專崗專責，定期對已辦理完畢的卷宗進行抽查，對抽查出來的問題及時記錄、匯總、上報，分析問題產(chǎn)生的原因，對可能產(chǎn)生的風(fēng)險進行預(yù)判，并制定出有效的風(fēng)險防控方案。

其二，全面推行不動產(chǎn)標準化建設(shè)，使登記更加科學(xué)化、規(guī)范化。包括對操作流程、收件材料、審核要點、信息數(shù)據(jù)等全方位標準化，標準化不能浮于表面，要深入到每一個登記細節(jié)，考慮到業(yè)務(wù)辦理過程中可能出現(xiàn)的各種問題，盡可能詳盡地涉及到方方面面，使工作人員能有據(jù)可依，有跡可循，在有限的辦理時間內(nèi)精準把握審核的要點及解決問題的辦法，做出正確的判斷。

其三，針對部分開發(fā)單位偽造或騙取申請登記的權(quán)源材料，防范以非法手段取得不動產(chǎn)權(quán)證書的風(fēng)險。一是應(yīng)大力推進不動產(chǎn)登記信息管理平臺數(shù)據(jù)整合工作，盡快實現(xiàn)大數(shù)據(jù)融合與集成，使各部門數(shù)據(jù)能夠互通共享、實時匯交，讓虛假材料無法遁形。二是應(yīng)加強政策宣傳，增強企業(yè)的法律意識，加大其違法成本?？杉訌娕c房地產(chǎn)商會的聯(lián)系與溝通，通過座談會、講座等方式進行法律法規(guī)政策宣貫，使登記申請人認識到此類行為已觸犯《中華人民共和國刑法》有關(guān)規(guī)定。三是建立完善企業(yè)誠信共享機制，在以大數(shù)據(jù)計算、云儲存為特點的移動互聯(lián)新時代，推進征信建設(shè)，建立完善企業(yè)誠信共享服務(wù)平臺，使得企業(yè)一旦失信，即處處受戒，無法安身，最終使其“不愿失信、不想失信、不敢失信”。

其四，針對對不符合規(guī)劃部分進行了錯誤登記的風(fēng)險，應(yīng)加強室內(nèi)卷宗審核的精細度，識別困難的地方可要求開發(fā)單位補充提交規(guī)劃報建圖、施工圖等圖件進行詳細比對。仍存在疑慮的可與測繪部門進行對接，共同對涉嫌面積不符的地方進行識別，避免把違法違規(guī)加建的部分通過登記合法化。

其五，下氣力解決部分登記客體較難判定權(quán)利歸屬的問題，主要是由于相關(guān)法律法規(guī)未做出明確的規(guī)定，登記機構(gòu)登記時應(yīng)要求開發(fā)單位補充提交土地出讓合同或劃撥決定書、商品房買賣合同等材料，審查相關(guān)材料中對權(quán)屬是否有明確約定。此外，十三屆全國人大常委會于2018年9月7日公布立法規(guī)劃，《中華人民共和國不動產(chǎn)登記法》位于第一類項目，屬于條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案。已經(jīng)施行5年的《不動產(chǎn)登記暫行條例》即將升格，相關(guān)立法已經(jīng)啟動。希望能借此東風(fēng)，在此法的配套實施細則中對住宅小區(qū)配建幼兒園、地下人防工程、配套公建等較難判斷登記客體的權(quán)利歸屬做出明確界定。

其六，對于分散登記時期造成的歷史遺留問題，應(yīng)提前做好工作預(yù)案。登記機構(gòu)不能持有“信訪一起、解決一起”的態(tài)度，應(yīng)對全區(qū)域進行拉網(wǎng)式摸底排查，將涉及到的問題匯總后建立臺賬。本著尊重歷史、便民利民、信守承諾的原則，對問題分門別類提出有針對性的解決措施和辦法，可由地方政府出臺相關(guān)文件予以明確。

其七，應(yīng)盡快打破部門間的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互通共享與集成。對于重復(fù)登記的風(fēng)險，多存在于房管部門和不動產(chǎn)登記部門分屬于兩個部門，使用兩套登記系統(tǒng)的情況。在實現(xiàn)數(shù)據(jù)全面共享之前，不動產(chǎn)登記部門應(yīng)加強與房管部門的溝通與對接，在辦理建成年代較早的房屋的首次登記時，可先行對接房管部門工作人員在房管信息系統(tǒng)中對該房屋的狀態(tài)進行查詢，查看是否存在已辦理過初始登記或已轉(zhuǎn)移給了個人的情況。

2.2加強隊伍建設(shè)，全面提升工作人員的業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)

其一，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，可在定期組織筆試及實操考試、參加上級部門培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，拓展嘗試新的學(xué)習(xí)方式。如某市登記機構(gòu)組織籌建了“不動產(chǎn)登記系列講堂”，匯八方之智，采百家之長，使大家在最短的時間內(nèi)得到更大提高。

其二，可通過開展業(yè)務(wù)競賽的形式，全面提升工作人員的業(yè)務(wù)能力。如鄭州市不動產(chǎn)登記中心積極參加市總工會舉辦的職工技術(shù)運動會，對不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)進行技能比武，成績第一名的工作人員將榮獲市級“五一勞動獎?wù)隆薄?/p>

其三，首次登記業(yè)務(wù)專業(yè)性較強，涉及的知識面較廣，可邀請規(guī)劃、房管、建設(shè)等領(lǐng)域的專家來給大家授課或座談，提高專業(yè)素養(yǎng)。也可到其他地區(qū)的登記機構(gòu)進行調(diào)研考察，學(xué)習(xí)其先進工作經(jīng)驗，對一些不明確的問題進行交流與溝通。

2.3加強廉政風(fēng)險警示教育，進一步完善廉潔從業(yè)制度

其一，可定期開展作風(fēng)紀律整頓。通過召開廉政教育座談會、觀看廉政影片、實地走訪監(jiān)獄等多種方式，提高工作人員的廉潔自律意識，在單位形成風(fēng)清氣正的良好環(huán)境。

其二，增加工作人員的違法違紀成本。特別是目前部分地區(qū)登記機構(gòu)的社會購買服務(wù)人員要遠大于正式在編人員的數(shù)量，這部分人員人職要求不高，工資待遇有限，違法違紀的成本較低。應(yīng)從制度上加以約束，如出現(xiàn)嚴重違紀行為的，將相關(guān)處理結(jié)果放人其人事檔案，令其生敬畏之心。

其三，可從技術(shù)上進行規(guī)范。如對系統(tǒng)軟件進行優(yōu)化設(shè)置，工作人員必須按照受理時間先后順序進行辦理，無選擇性辦件兒的權(quán)限。如遇特殊情況，需記錄下具體情況及理由，并由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽批。

其四，強化監(jiān)督管理。可設(shè)置紀檢監(jiān)察科室，定期開展內(nèi)部督察，公開舉報電話，設(shè)置舉報信箱，暢通網(wǎng)上舉報途徑，同時聘請行風(fēng)監(jiān)督員進行日常監(jiān)督。遇到問題及時反應(yīng)，每周將督查結(jié)果進行通報，并嚴格落實責任追究制度。

2.4建立不動產(chǎn)登記責任保險制度

探索建立不動產(chǎn)登記責任保險制度，是提高不動產(chǎn)登記公信力的有效措施，也是完善不動產(chǎn)登記制度的重要內(nèi)容。建立此制度，能有效化解和降低登記機構(gòu)的責任和風(fēng)險，為不動產(chǎn)登記工作人員提供職業(yè)風(fēng)險保障，較大程度緩解工作壓力，使其沒有后顧之憂。同時，也能夠保障不動產(chǎn)權(quán)利人的合法利益，更加方便企業(yè)和群眾。目前在國內(nèi)一些地區(qū)，如廈門、遼寧、銀川、南通、無錫、鄭州等地已逐步開展不動產(chǎn)登記責任保險試點，通過政府購買服務(wù)形式與保險公司簽訂保險合同，為工作人員購買登記職業(yè)保險。

作者簡介：徐映雪，鄭州市不動產(chǎn)登記中心。