周喜應(yīng)，劉紹仁，李開軒，劉 亮，白小寧

(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)藥檢定所，北京 100125)

中國是農(nóng)藥的生產(chǎn)和出口大國，隨著農(nóng)藥行業(yè)的發(fā)展，農(nóng)藥的生產(chǎn)量和質(zhì)量穩(wěn)步提升，農(nóng)藥產(chǎn)品也在國際市場中的占有率不斷提高。截至2019年12月31日，我國在有效登記狀態(tài)的農(nóng)藥有效成分達到710個，登記產(chǎn)品41 271個，生產(chǎn)企業(yè)1 941家[1]，原藥4 805個，制劑36 466個。中國正在實施有史以來最為嚴厲的環(huán)保、安全生產(chǎn)管控法規(guī)和農(nóng)藥管理新政策，給農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)帶來了前所未有的壓力，同時也給農(nóng)藥的發(fā)展明確了方向?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)新的植保策略和施藥方式對農(nóng)藥制劑提出了更高的要求，開發(fā)高效安全、省時省力的農(nóng)藥制劑產(chǎn)品是現(xiàn)代植保工作的重要內(nèi)容之一，要以新的農(nóng)藥安全管理為導(dǎo)向，實現(xiàn)農(nóng)藥制劑減量、提效、綠色、精準(zhǔn)為目標(biāo)開展農(nóng)藥制劑的技術(shù)創(chuàng)新。2017年修訂的《農(nóng)藥管理條例》中規(guī)定：國家實行農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度。農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)具備相應(yīng)條件后，按照國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門的規(guī)定向省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)主管部門申請農(nóng)藥生產(chǎn)許可證。[2]《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》規(guī)定，國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門負責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)全國農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理工作，制定生產(chǎn)條件要求和審查細則。省級人民政府農(nóng)業(yè)主管部門(以下簡稱省級農(nóng)業(yè)部門)負責(zé)受理申請、審查并核發(fā)農(nóng)藥生產(chǎn)許可證?？h級以上地方農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)加強本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)藥生產(chǎn)監(jiān)督管理工作[3]。為了幫助各級農(nóng)業(yè)部門從事農(nóng)藥監(jiān)督管理的工作人員更好開展工作，以《農(nóng)藥管理條例》《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》《農(nóng)藥生產(chǎn)許可審查細則》為基礎(chǔ)，以農(nóng)藥制劑為切入點介紹制劑生產(chǎn)許可審查要點。

1 前期準(zhǔn)備

1.1 明確機構(gòu) 農(nóng)藥生產(chǎn)許可屬于行政許可的范疇，相關(guān)職責(zé)應(yīng)當(dāng)由行政機構(gòu)承擔(dān)，鑒于農(nóng)藥生產(chǎn)許可審查的技術(shù)性、專業(yè)性、政策性很強，加之行政主管部門人員力量有限，省級農(nóng)業(yè)主管部門還應(yīng)當(dāng)明確承擔(dān)具體審查的技術(shù)支撐機構(gòu)，通常做法是由省級負責(zé)農(nóng)藥檢定工作的機構(gòu)作為農(nóng)藥生產(chǎn)許可技術(shù)審查的技術(shù)支撐部門。

1.2 規(guī)范程序 依照《行政許可法》、《農(nóng)藥管理條例》、《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》、《農(nóng)藥生產(chǎn)許可審查細則》等法律法規(guī)規(guī)章，明確受理機構(gòu)、公布農(nóng)藥生產(chǎn)許可辦事指南、審批流程和審批程序，便于申請人辦理許可事項并接受社會監(jiān)督。

1.3 建立專家?guī)?農(nóng)藥制劑生產(chǎn)許可技術(shù)審查涉及生產(chǎn)工藝、質(zhì)量保障體系、管理政策等多個領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在現(xiàn)有專業(yè)技術(shù)人員不能滿足工作實際需要的情況下，應(yīng)當(dāng)組建專家?guī)?，聘請相關(guān)專家協(xié)助開展農(nóng)藥生產(chǎn)許可審查工作。

2 申請受理

不同許可類型，其提交的資料不同。在受理時，應(yīng)當(dāng)按照《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》《農(nóng)藥生產(chǎn)許可生產(chǎn)細則》核定其許可的類型。農(nóng)藥生產(chǎn)許可的類型包括首次申請、擴大生產(chǎn)范圍、增加生產(chǎn)地址、改變生產(chǎn)地址、減少生產(chǎn)范圍、變更企業(yè)名稱、變更法人、變更住所、延續(xù)、補發(fā)等。

2.1 首次申請和重新申請生產(chǎn)許可等 主要包括新增企業(yè)，已取得原工信部、國家質(zhì)檢總局頒發(fā)的農(nóng)藥生產(chǎn)批準(zhǔn)證書、農(nóng)藥生產(chǎn)許可證，首次到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門申請辦理農(nóng)藥生產(chǎn)許可證；農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)擴大生產(chǎn)許可證范圍或者改變生產(chǎn)地址(企業(yè)搬遷)等應(yīng)重新申請農(nóng)藥生產(chǎn)許可證；新增生產(chǎn)地址的，按新設(shè)立農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)要求辦理。按照《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，提交資料：(1)農(nóng)藥生產(chǎn)許可申請書；(2)企業(yè)營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件；(3)法定代表人(負責(zé)人)身份證明及基本情況；(4)主要管理人員、技術(shù)人員、檢驗人員簡介及資質(zhì)證件復(fù)印件，以及從事農(nóng)藥生產(chǎn)相關(guān)人員基本情況；(5)生產(chǎn)廠址所在區(qū)域的說明；(6)生產(chǎn)布局平面圖；(7)土地使用權(quán)證或租賃證明；(8)所申請生產(chǎn)農(nóng)藥原藥(母藥)或制劑劑型的生產(chǎn)裝置工藝流程圖、生產(chǎn)裝置平面布置圖、生產(chǎn)工藝流程圖和工藝說明，以及相對應(yīng)的主要廠房、設(shè)備、設(shè)施和保障正常運轉(zhuǎn)的輔助設(shè)施等名稱、數(shù)量、照片；(9)所申請生產(chǎn)農(nóng)藥原藥(母藥)或制劑劑型的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及主要檢驗儀器設(shè)備清單；(10)產(chǎn)品質(zhì)量保證體系文件和管理制度；(11)按照產(chǎn)品質(zhì)量保證體系文件和管理制度要求，所申請農(nóng)藥的三批次試生產(chǎn)運行原始記錄；(12)農(nóng)藥生產(chǎn)許可證復(fù)印件(新增企業(yè)不需要)；(13)申請材料真實性、合法性聲明；(14)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)定的其他材料。

在準(zhǔn)備申請資料時，應(yīng)當(dāng)注意以下事項：

一是同時申請2個以上農(nóng)藥生產(chǎn)范圍的，應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)藥生產(chǎn)范圍，將第(8)、(9)、(11)、(12)項材料，單獨裝訂成冊。

二是第(10)項材料可以用目錄加完整的電子版方式提交。

三是同一生產(chǎn)許可范圍的材料應(yīng)當(dāng)對應(yīng)同一農(nóng)藥產(chǎn)品，不得將不同產(chǎn)品的材料拼裝。

申請表中所列內(nèi)容項目，并不是在許可時必須全部提供材料，應(yīng)當(dāng)根據(jù)申請人所申請的具體類型來提交相關(guān)材料。

2.2 許可變更 主要包括變更企業(yè)名稱、變更法定代表人、減少生產(chǎn)范圍、變更住所等。

按照《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》第十三條規(guī)定，“農(nóng)藥生產(chǎn)許可證有效期內(nèi)，企業(yè)名稱、住所、法定代表人(負責(zé)人)發(fā)生變化或者縮小生產(chǎn)范圍的，應(yīng)當(dāng)自發(fā)生變化之日起三十日內(nèi)向省級農(nóng)業(yè)部門提出變更申請，并提交變更申請表和相關(guān)證明等材料?！钡囊筇峤灰韵虏牧希?1)變更企業(yè)名稱需要提供變更申請表、企業(yè)說明、變更后的營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件、生產(chǎn)許可證復(fù)印件等材料；(2)變更法定代表人(負責(zé)人)需要提供變更申請表、企業(yè)說明、變更后的營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件、法定代表人(負責(zé)人)身份證明復(fù)印件、生產(chǎn)許可證復(fù)印件等材料；(3)減少生產(chǎn)范圍需要提供變更申請表、企業(yè)說明、生產(chǎn)許可證復(fù)印件等材料。(4)變更住所需要提供變更申請表、企業(yè)說明、變更后的營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件、生產(chǎn)許可證復(fù)印件等材料。

2.3 許可延續(xù) 《農(nóng)藥管理條例》規(guī)定：“農(nóng)藥生產(chǎn)許可證有效期為5年。有效期屆滿，需要繼續(xù)生產(chǎn)農(nóng)藥的，農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在有效期屆滿90日前向省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)主管部門申請延續(xù)?！鄙暾堁永m(xù)應(yīng)當(dāng)在許可證有效期屆滿90日前提出申請，提交延續(xù)申請表和生產(chǎn)情況報告，內(nèi)容包括主要技術(shù)人員、設(shè)施設(shè)備、工藝技術(shù)和質(zhì)量保證體系變化情況，農(nóng)藥產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售情況等。

2.4 做出是否受理決定 主要包括以下幾種情形：(1)不需要取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可的，即時告知申請者不予受理；(2)申請材料存在錯誤的，允許申請者當(dāng)場更正；(3)申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在五個工作日內(nèi)一次告知申請者需要補正的全部內(nèi)容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理；(4)申請材料齊全、符合法定形式，或者申請者按照要求提交全部補正材料的，予以受理。

3 許可審查

《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》第十一條規(guī)定，“省級農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)對申請材料書面審查和技術(shù)評審，必要時應(yīng)當(dāng)進行實地核查，自受理申請之日起二十個工作日內(nèi)做出是否核發(fā)生產(chǎn)許可證的決定。符合條件的，核發(fā)農(nóng)藥生產(chǎn)許可證；不符合條件的，書面通知申請人并說明理由。技術(shù)評審可以組織農(nóng)藥管理、生產(chǎn)、質(zhì)量控制等方面的專業(yè)人員進行，所需時間不計算許可期限內(nèi)，不得超過九十日。”《農(nóng)藥生產(chǎn)許可審查細則》第八條規(guī)定，“省級農(nóng)業(yè)主管部門組織開展農(nóng)藥生產(chǎn)許可審查。省級農(nóng)業(yè)主管部門根據(jù)需要可以組織農(nóng)藥管理、生產(chǎn)工藝、質(zhì)量控制等領(lǐng)域?qū)＜?，成立審查組，開展農(nóng)藥生產(chǎn)許可技術(shù)評審或?qū)嵉睾瞬?。審查組由3人以上組成，實行組長負責(zé)制。技術(shù)評審和實地核查可以由不同的審查組承擔(dān)?！?/p>

農(nóng)藥生產(chǎn)許可的審查分為書面審查、技術(shù)審查和實地核查三種形式，均有省級農(nóng)業(yè)主管部門組織開展。書面審查和技術(shù)審查是必須的環(huán)節(jié)，不能省略；實地核查是選擇項，必要時進行實地核查。

3.1 技術(shù)審查 技術(shù)審查適用所有類型的生產(chǎn)許可申請。省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門按照生產(chǎn)許可審查流程確定組織形式，開展技術(shù)審查。技術(shù)評審結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)形成技術(shù)評審報告。

3.2 實地核查 實地核查適用于首次申請農(nóng)藥生產(chǎn)許可證、非化學(xué)農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)新增化學(xué)農(nóng)藥生產(chǎn)范圍、更改生產(chǎn)地址或擴大生產(chǎn)范圍、書面審查或技術(shù)評審認為需要實地核查等情形。確認需要開展實地核查的，省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在實地核查2個工作日前，書面通知申請人和申請人所在地農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門。申請人所在地農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門可以派出觀察員參與實地核查。申請人收到實地核查通知書，對審查人員有異議的，應(yīng)當(dāng)及時向省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門提出書面意見。確定實地核查審查組人員后，省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當(dāng)將技術(shù)審查發(fā)現(xiàn)的主要問題提交審查組，作為實地核查的重點內(nèi)容。審查組按照相關(guān)規(guī)定完成實地核查后，應(yīng)當(dāng)及時向省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門提交核查報告。

3.3 如何審查 審查組依據(jù)《農(nóng)藥生產(chǎn)許可審查細則》，通過查閱材料、查驗現(xiàn)場、交談詢問等多種方式，按照相關(guān)法規(guī)規(guī)定的程序和國家產(chǎn)業(yè)政策的審查內(nèi)容開展核查。對企業(yè)申請書及證照原件進行核實并做好記錄，重點核查書面審查或技術(shù)評審發(fā)現(xiàn)的主要問題。在審查管理制度時，要包括原材料采購及控制、生產(chǎn)工藝過程管理、設(shè)備管理、產(chǎn)品儲存與運輸、產(chǎn)品銷售管理、可追溯管理、產(chǎn)品召回、安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境保護、廢棄物回收與處置、人員培訓(xùn)、文件與記錄等制度。有關(guān)人員要求部分，可現(xiàn)場查看人員檔案、學(xué)歷證書、資質(zhì)證書和勞動合同，可通過交談、筆試或口試的方式調(diào)查相關(guān)人員，判定人員的滿足情況。

審查組應(yīng)對審查表的全部條款逐一進行核查。根據(jù)條款的審查要點和審查方法，對其滿足程度分別做出符合、不符合和建議改進和不適用的判定。涉及到企業(yè)的生產(chǎn)設(shè)施、檢驗設(shè)施、生產(chǎn)設(shè)備、檢驗設(shè)備、關(guān)鍵崗位技術(shù)操作專門人員等缺失問題的，或存在系統(tǒng)性、區(qū)域性、嚴重性問題的，應(yīng)判為不符合。判為“不符合”的，須填寫詳細的不符合事實，判為“建議改進”的，須填寫實地核查發(fā)現(xiàn)的可改進的問題，形成《農(nóng)藥生產(chǎn)許可審查表》。

審查組、觀察員內(nèi)部交流審查意見后，初步形成意見。向申請人反饋審查發(fā)現(xiàn)的主要問題，聽取申請人意見。

技術(shù)評審、實地核查的審查結(jié)論包括單項審查結(jié)論和綜合審查結(jié)論。單項審查結(jié)論分為“符合”“建議改進”“不符合”“不適用”。綜合審查結(jié)論分為“合格”“不合格”。同時符合以下情形的，綜合審查結(jié)論為合格：所有審查項目未出現(xiàn)“不符合”；所有項目審查結(jié)論為“建議改進”的總數(shù)不超過5個。

實地核查與技術(shù)評審結(jié)果不一致的，以實地核查結(jié)果為準(zhǔn)。

4 許可審批

審批結(jié)論應(yīng)按照申請生產(chǎn)許可范圍逐個做出。申請人同時申請兩個以上的農(nóng)藥生產(chǎn)范圍，經(jīng)審查僅部分生產(chǎn)范圍符合要求的，省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當(dāng)對符合條件的生產(chǎn)范圍準(zhǔn)予許可；對不符合條件的申請生產(chǎn)范圍，應(yīng)當(dāng)書面通知申請人，并告知其理由。

經(jīng)審查合格符合條件的，核發(fā)農(nóng)藥生產(chǎn)許可證。農(nóng)藥生產(chǎn)許可證式樣及相關(guān)表格格式由農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一制定。一個企業(yè)一張農(nóng)藥生產(chǎn)許可證。經(jīng)審查合格符合條件的，核發(fā)農(nóng)藥生產(chǎn)許可證。一個企業(yè)一張農(nóng)藥生產(chǎn)許可證。農(nóng)藥生產(chǎn)許可證應(yīng)當(dāng)載明許可證編號、生產(chǎn)企業(yè)名稱、統(tǒng)一社會信用代碼、住所、法定代表人(負責(zé)人)、生產(chǎn)范圍、生產(chǎn)地址、有效期、批準(zhǔn)日期等事項。農(nóng)藥生產(chǎn)許可證編號規(guī)則為：農(nóng)藥生許+省份簡稱+順序號(四位數(shù))。農(nóng)藥生產(chǎn)許可證的生產(chǎn)范圍按照下列規(guī)定進行標(biāo)注：原藥(母藥)按品種標(biāo)注；制劑按劑型標(biāo)注，同時區(qū)分化學(xué)農(nóng)藥或者非化學(xué)農(nóng)藥。省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起二十個工作日內(nèi)作出是否核發(fā)生產(chǎn)許可證的決定，但技術(shù)評審不包括在內(nèi)。

審批過程中需重點關(guān)注的問題，一是登記與生產(chǎn)許可的關(guān)系。除新農(nóng)藥研制者外，境內(nèi)申請登記的主體是農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)。申請農(nóng)藥生產(chǎn)許可，有以下特殊情形的，應(yīng)先查驗農(nóng)藥登記情況：(1)申請生產(chǎn)范圍為母藥的：查驗該農(nóng)藥品種的母藥是否登記；(2)申請生產(chǎn)范圍為新農(nóng)藥原藥的，查驗該農(nóng)藥品種是否登記；(3)因技術(shù)、安全等原因難以形成原藥(母藥)，直接加工制劑的，應(yīng)當(dāng)核查該農(nóng)藥登記情況。如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在未批準(zhǔn)原藥登記的情況下，直接批準(zhǔn)其制劑登記，一般情況下，按照原藥(母藥)和制劑生產(chǎn)條件一并審查，其生產(chǎn)范圍以農(nóng)藥品種名稱加劑型表示，特殊情況向農(nóng)業(yè)農(nóng)村部或農(nóng)藥檢定所單獨咨詢。

二是有農(nóng)藥登記證但無生產(chǎn)許可證的特殊規(guī)定。《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》第三十條規(guī)定：在2017年8月1日前已取得農(nóng)藥登記證但未取得農(nóng)藥生產(chǎn)批準(zhǔn)證書或者農(nóng)藥生產(chǎn)許可證，需要繼續(xù)生產(chǎn)農(nóng)藥的，應(yīng)當(dāng)在辦法實施之日起兩年內(nèi)前取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證。辦法實施日為2017年8月1日，即在2019年8月1日前，相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)取得農(nóng)藥生產(chǎn)證。未取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證的該類企業(yè)，不得生產(chǎn)。審查該類農(nóng)藥生產(chǎn)許可申請時，根據(jù)《農(nóng)藥生產(chǎn)許可審查細則》規(guī)定，按新設(shè)立農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)審查。《農(nóng)藥登記管理辦法》第四十條：不具備農(nóng)藥登記申請人資格的，農(nóng)業(yè)部將注銷其農(nóng)藥登記證。

三是新舊證銜接和完善建議改進項目。省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)引導(dǎo)企業(yè)在條件具備時，盡早申請生產(chǎn)許可。原先已取得工信部的生產(chǎn)批準(zhǔn)證書或質(zhì)監(jiān)總局的生產(chǎn)許可證，在證件有效狀態(tài)時，可在原址生產(chǎn)獲得許可的生產(chǎn)范圍的農(nóng)藥?！掇r(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》明確“縣級以上地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當(dāng)加強本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)藥生產(chǎn)監(jiān)督管理工作”。對于審查結(jié)論為合格且存在“建議改進”項目的，建議由屬地農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責(zé)督促企業(yè)對建議改進項目進行完善并確認，并作為定期監(jiān)督檢查的內(nèi)容。

四是新舊政策的區(qū)別。根據(jù)新修訂的《農(nóng)藥管理條例》，農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理有以下重大變化：(1)農(nóng)藥生產(chǎn)許可的主管部門由原來的工業(yè)產(chǎn)品許可管理部變更為農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，由省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責(zé)受理申請、審查并核發(fā)農(nóng)藥生產(chǎn)許可證。(2)實行“一企一證”制，按生產(chǎn)范圍進行許可，原藥按品種、制劑按劑型規(guī)定范圍。(3)簡化了生產(chǎn)許可條件，明確審批期限為20個工作日，生產(chǎn)許可證有效期為5年。(4)規(guī)范了委托加工或分裝行為。委托人應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的農(nóng)藥登記證，對委托加工、分裝的農(nóng)藥質(zhì)量負責(zé)；受托人應(yīng)當(dāng)取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證。一旦發(fā)生違法行為，委托人、受托人均要受到處罰。