馬 斌，夏梓瑩，申偉寧

（1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北 石家莊050061；2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃研究室，河北 石家莊050061）

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，“網(wǎng)絡(luò)問政”悄然興起，成為一些地方政府的執(zhí)政新風(fēng)，同時也成為公民行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要渠道。政府可以通過互聯(lián)網(wǎng)渠道了解民情、匯聚民智，真正做到全心全意為人民服務(wù)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視新時期意識形態(tài)工作，明確指出要將互聯(lián)網(wǎng)信息建設(shè)提高到治國理政的新高度，以實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)在新常態(tài)下的“大作為”。因此，如何有效利用互聯(lián)網(wǎng)、聽取公眾心聲并反映社會實際問題顯得尤為重要。

近年來，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)迅速發(fā)展，衍生了一個新的公共領(lǐng)域——網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域。一方面，人們利用這個虛擬空間關(guān)注熱點、抨擊時弊成為常態(tài)；另一方面，網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域也為政府關(guān)注民生、解決現(xiàn)實問題提供了便利渠道?；ヂ?lián)網(wǎng)作為一種技術(shù)，改變了人們參與政治生活和獲取政策信息的渠道。由此可見，互聯(lián)網(wǎng)與我國公共政策的制定密切相關(guān)。而學(xué)術(shù)界關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)和公共政策的討論主要集中在網(wǎng)絡(luò)民意、網(wǎng)絡(luò)輿情和公眾參與等一般性研究方面，尤其是針對互聯(lián)網(wǎng)對公共政策制定影響的研究較為分散，至今未形成清晰的研究脈絡(luò)。鑒于此，筆者將對現(xiàn)有研究進行系統(tǒng)梳理，探究問題所在，提出互聯(lián)網(wǎng)背景下公共政策制定的提升路徑，以期對我國公共政策制定提供理論參考。

一、相關(guān)問題闡釋

（一）關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)的特性

互聯(lián)網(wǎng)（Internet）始于1969 年美國的阿帕網(wǎng)（Arpanet），又稱國際網(wǎng)絡(luò)，指的是網(wǎng)絡(luò)與網(wǎng)絡(luò)之間所串連成的龐大系統(tǒng)，這個系統(tǒng)以一組通用的協(xié)議相連，形成邏輯上的單一巨大國際網(wǎng)絡(luò)。有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)特性的研究，周恩毅等（2014）[1]認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的參與主體具有廣泛性、隱蔽性、平等性等特點。曹光煜等（2015）[2]認(rèn)為，與原有互聯(lián)網(wǎng)相比，新互聯(lián)網(wǎng)傳播具有融合化、個性化、社群化、去科層化、數(shù)據(jù)化、直播化等特點。陳潭等（2019）[3]認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)以一種虛擬的方式，突破了現(xiàn)實世界在時間與空間方面的束縛，極大地張揚了人類的話語與行動。筆者將互聯(lián)網(wǎng)的這些特點分為兩類屬性，一是互聯(lián)網(wǎng)作為一項技術(shù)本身所具有的自然屬性，包括即時性、開放性、便捷性、融合化、數(shù)據(jù)化等；二是互聯(lián)網(wǎng)作為一種媒體、媒介所具有的社會屬性，比如交互性、社群化、快速輿論聚焦、放大效應(yīng)等。

（二）關(guān)于公共政策制定

關(guān)于公共政策的含義，從詞語學(xué)角度講，“政”是規(guī)范、控制的意思，“策”是計謀、謀略的意思，公共政策本質(zhì)上是一種以公共利益為目標(biāo)、關(guān)系社會公眾切身利益并對公眾可能產(chǎn)生重要影響的工具，它是各方利益博弈的過程和結(jié)果。公共政策的邏輯起點是社會公共問題。從學(xué)術(shù)角度講，對公共政策概念的理解大致可分為三類：第一類，管理職能型定義，代表人物有伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）和戴維·伊斯頓（David Easton）。威爾遜認(rèn)為公共政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)；伊斯頓認(rèn)為公共政策是政府對全社會價值進行的權(quán)威性分配。第二類，活動過程型定義，代表人物為哈羅德·拉斯韋爾（Harold Lasswell）和詹姆斯.E.安德森（James.E.Anderson）[4]。拉斯韋爾認(rèn)為公共政策是政府有明確目的的活動；安德森認(rèn)為公共政策是在政府機關(guān)和政府官員中產(chǎn)生的、為解決一個公共問題或相關(guān)事務(wù)所采取的相對穩(wěn)定的、有目的的一系列行動。第三類，行為準(zhǔn)則型定義，主要代表人物為托馬斯·戴伊（ThomasRDye）、張金馬[5]和伍啟元[6]。托馬斯·戴伊（ThomasRDye）認(rèn)為，“凡是政府決定做的或不做的事情就是公共政策”；張金馬認(rèn)為公共政策是黨和組織以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機構(gòu)團體和個人行動的準(zhǔn)則或指南；伍啟元認(rèn)為公共政策是政府采取對公私行為的指導(dǎo)。

近年來許多學(xué)者還對“公共政策制定”的含義進行了探討。從廣義上講“公共政策制定”包括議程設(shè)立、政策采納、政策執(zhí)行、政策評估、政策變革和政策終結(jié)等環(huán)節(jié)，從狹義上講“公共政策制定”僅限于公共政策形成或規(guī)劃。本研究所指的“公共政策制定”采取狹義界定，是指為解決公共問題而形成有效解決方案的過程，包括公共問題確認(rèn)、政策議程設(shè)定、政策目標(biāo)制定、方案設(shè)計與優(yōu)化、方案抉擇等環(huán)節(jié)，其中“公共政策”是指政府等公共權(quán)力機關(guān)制定和實施的政策。

二、互聯(lián)網(wǎng)對公共政策制定的影響

（一）互聯(lián)網(wǎng)的自然屬性對公共政策制定的影響互聯(lián)網(wǎng)作為一項政策技術(shù)工具，為公共政策制定的各個階段、各個環(huán)節(jié)提供了重要的數(shù)據(jù)來源，同時也為公共政策的制定提供了可靠依據(jù)，是政府獲取信息的重要渠道。當(dāng)下，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)進入一個全新的時代，有人稱之為“新互聯(lián)網(wǎng)時代”，它是以大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、寬帶移動通信等新技術(shù)的廣泛應(yīng)用為標(biāo)志的移動互聯(lián)時代。黃璜等（2015）[7]從政策技術(shù)、政府能力、國家治理、社會價值四個層面探討了互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)對公共政策的影響。他認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)正成為政策議程、評估的重要來源，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展也在促使政府體制的轉(zhuǎn)型，我們必須重視互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展帶來的新變革，將其作為影響公共政策制定的新變量考慮進來，在新的技術(shù)構(gòu)架下提升政策水平和質(zhì)量。王春福（2017）[8]認(rèn)為，公共政策的制定和運行都離不開大數(shù)據(jù)，通過對數(shù)據(jù)分析、整合和挖掘，更全面地把握實際，為合理制定和執(zhí)行公共政策提供大數(shù)據(jù)支撐。黃其松等（2019）[9]認(rèn)為大數(shù)據(jù)背景下各個問題得到進一步細(xì)化，開放的數(shù)據(jù)系統(tǒng)使社會組織和民眾更方便參與到政策問題討論中，能有效提升政策問題的民主性和合法性。同樣基于互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)自然屬性的研究，曹光煜等（2015）[2]認(rèn)為，數(shù)據(jù)壁壘的存在及數(shù)據(jù)分析失誤可能對公共政策制定帶來巨大的負(fù)面影響。

但是，政府對于大數(shù)據(jù)運用還處于起步階段，相關(guān)的專業(yè)人才缺乏，關(guān)于數(shù)據(jù)收集方式和分析研究能力有限，部門間數(shù)據(jù)聯(lián)動困難，倘若被利益集團操縱，就會使公共政策有失公平。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的進步給公共政策的制定帶來了便利，但一定程度上也存在著威脅。

（二）互聯(lián)網(wǎng)的社會屬性對公共政策制定的影響

互聯(lián)網(wǎng)正改變著人類政治生活的方式，是公眾獲取政治話語權(quán)的新型渠道。互聯(lián)網(wǎng)作為一種媒體、媒介所具有的社會屬性對公共政策制定的影響，在現(xiàn)有研究中占有很大的比例。歸納起來，主要集中在兩個方面：

第一，互聯(lián)網(wǎng)作為一種互動平臺，公眾基于網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定的影響研究。徐曉雯等（2015）[10]基于SWOT 分析方法論證“網(wǎng)絡(luò)問政”對公共政策制定的影響，認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)問政”的優(yōu)勢在于能讓民意充分涌流，推動公共政策議程、拓寬政策議題范圍。劣勢是由于網(wǎng)絡(luò)民意的局限性導(dǎo)致公共政策制定不“公”，捏造假消息造成公共政策制定不“準(zhǔn)”。所面臨的機遇是隨著互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，各級執(zhí)政者高度重視網(wǎng)絡(luò)發(fā)聲，同時在一定程度上克服了政策制定者的有限理性。所面臨的挑戰(zhàn)是政府信息公開力度需要加大，信息控制難度更大等。莫蘭等（2015）[11]進一步就公民參與公共政策制定存在的諸多問題進行探討，認(rèn)為制度虛設(shè)、程序不清、信息不對稱、非組織化等原因使公民參與政策制定的效果不佳。陳運雄等（2017）[12]提出，由于網(wǎng)民結(jié)構(gòu)的差異性，只能反映某一群體的聲音，并不能反映社會各界的共同訴求。

目前，學(xué)術(shù)界基于這些問題的研究多為定性分析，定量分析較少。整體來看，通過互聯(lián)網(wǎng)這個平臺，網(wǎng)民能以更低的成本、更便捷的方式參與政策制定，官民雙向互動彌補了政府的有限理性缺陷，并能有效提升政策的科學(xué)化和民主化。但是，值得注意的是，目前基于互聯(lián)網(wǎng)平臺的社會雙向互動研究，公眾參與公共政策制定問題僅涉及到公民的參與，而公眾中還應(yīng)該包括利益集團或組織，這方面研究較少。另外，政府作為公共政策的制定主體通過互聯(lián)網(wǎng)這個平臺與公眾互動時，其實更多的還是注重互動形式而忽視了互動的質(zhì)量；注重對公眾進行宣傳教育而相對忽視了對公眾的信息反饋。在平臺的雙向傳導(dǎo)機制中，政府向公眾輸出更為強勢，而公眾向政府的反饋相對較弱。

第二，網(wǎng)絡(luò)媒介的自媒體屬性引發(fā)的或正面或負(fù)面的效應(yīng)。其主要研究集中在網(wǎng)絡(luò)輿論、網(wǎng)絡(luò)輿情、網(wǎng)絡(luò)公共事件對公共政策制定的影響。劉然（2017）[13]通過對三起網(wǎng)絡(luò)公共事件的比較對多源流模型提出了質(zhì)疑，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)公眾表達的去中心化使得公眾意見更為方便地匯聚到?jīng)Q策者那里，從而開啟政策之窗。王子蘄（2017）[14]認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)政治參與促進公共政策的執(zhí)行，民眾的網(wǎng)絡(luò)政治參與可能會迫使政府中斷某些不利于自身利益的公共政策執(zhí)行。韓為政（2018）[15]認(rèn)為網(wǎng)民群體通過在互聯(lián)網(wǎng)上對公共政策開展批評、質(zhì)疑和討論，以生成政策網(wǎng)絡(luò)輿論的方式干預(yù)政府的政策行為。在提升政策內(nèi)容的科學(xué)性同時也會帶來負(fù)面影響，例如網(wǎng)絡(luò)的無序性政治參與等。另外，由于互聯(lián)網(wǎng)匿名性的特點，網(wǎng)民通常會通過網(wǎng)絡(luò)客觀真實地反映自己的情況而不會存在擔(dān)心被打擊報復(fù)的顧慮。劉興華等（2019）[16]認(rèn)為，由于網(wǎng)絡(luò)的匿名性，公眾輿論壓力和公眾情緒會徹底釋放出來，網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)上會不停地發(fā)表看法和意見。很多學(xué)者因此認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)輿情是社會輿情的映射，是社會群體利益表達、情感宣泄、思想碰撞的重要渠道。同樣是對網(wǎng)絡(luò)輿情的研究，劉博（2017）[17]從傳播學(xué)的視角探討了網(wǎng)絡(luò)公共事件中的情緒及其治理問題，他提出公共事件借助新興媒體傳播方式催化了社會情緒的形成與擴散，由于階層壁壘與流動失衡產(chǎn)生的部分群體不滿情緒以公共事件為宣泄渠道，沖擊網(wǎng)絡(luò)秩序。雷揚等（2015）[18]從新聞學(xué)的視角認(rèn)為，在這個網(wǎng)絡(luò)輿論場中，不同輿論力量相互博弈，政府要占領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)輿論陣地的主導(dǎo)地位。目前，政策制定者更多的是對輿論的一種調(diào)控，會及時化解危機，而對于通過網(wǎng)絡(luò)輿情了解民眾心聲這一功能相對較弱。

（三）互聯(lián)網(wǎng)的運用對公共政策制定主體的影響

互聯(lián)網(wǎng)作為一種新的媒體、新的平臺對于公共政策制定主體的影響，學(xué)術(shù)界達成了共識，主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，互聯(lián)網(wǎng)由于開放、即時、便捷等特點使得政策制定主體能夠更加便捷地了解民生，加之互聯(lián)網(wǎng)透明性的特點，使得公共政策制定主體迫于外界壓力，不再敢將私人利益、部門利益至上，能讓政策制定者更加高效地制定出科學(xué)合理的公共政策。張浩（2014）[19]認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)問責(zé)已成為我國民主政治進程中的一大亮點，不僅拓寬了公民政治參與的有效渠道，同時也強化了官員問責(zé)中的異體問責(zé)功能。劉秀秀（2017）[20]提出，網(wǎng)絡(luò)問責(zé)促使網(wǎng)絡(luò)輿論風(fēng)向發(fā)生變化，在網(wǎng)絡(luò)問責(zé)的過程中，政策制定主體的很多問題會更多地暴露在公眾面前。

第二，互聯(lián)網(wǎng)因其高滲透性、自由性、互動性等特點，打破了決策者決策話語控制權(quán)，開創(chuàng)了信息多元和自由討論的全新時代。鄭興剛等（2014）[21]認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)對于推動公共政策制定由“決策黑箱”到“決策白箱”的轉(zhuǎn)變具有重要作用，有利于打破政府信息壟斷，改變民眾和決策者的信息不對稱狀態(tài)，增加政治溝通的緊密性。丁宇等（2019）[22]從三起公共事件出發(fā)，認(rèn)為公民網(wǎng)絡(luò)參與的目標(biāo)是達成訴求，地方政府的目標(biāo)是恢復(fù)社會穩(wěn)定，雙方更能在公民理性網(wǎng)絡(luò)參與的形式下平等協(xié)商并達成一致，最終解決公共決策困境。

第三，由于互聯(lián)網(wǎng)匿名和放大效應(yīng)等特性，也使得政策制定者的工作推行受到一定阻力。張明新等（2014）[23]從新聞傳播學(xué)視角提出，互聯(lián)網(wǎng)作為一種新媒體對傳統(tǒng)媒體的政治傳播效果產(chǎn)生了一種“擠迫效應(yīng)”，他認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)的使用在一定程度上正在消解公眾的政治信任。楊嶸均（2017）[24]從政治學(xué)視角研究網(wǎng)絡(luò)虛擬社群對政治文化與政治生態(tài)的影響，他認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)虛擬社會與現(xiàn)實社會交融的虛擬文化及其內(nèi)在結(jié)構(gòu)的沖突，既有可能推動現(xiàn)實社會問題及結(jié)構(gòu)性矛盾的解決，也有可能造成現(xiàn)實社會的失序和混亂。總之，必須承認(rèn)，網(wǎng)絡(luò)的快速輿論聚集和放大效應(yīng)一定程度上確實對公共政策制定主體產(chǎn)生了負(fù)面影響。

綜上所述，互聯(lián)網(wǎng)的運用，發(fā)展了民主的價值，使得政策主體制定出更加公平、民主的公共政策。但是，互聯(lián)網(wǎng)也并非對所有政策制定都產(chǎn)生積極作用，有時，也會使得政府政策局限在短期目標(biāo)上，甚至也會產(chǎn)生一些消極影響。網(wǎng)絡(luò)智能終端的廣泛運用，使得越來越多的公眾參與到公共政策制定當(dāng)中，而政府應(yīng)在什么時候以怎樣的方式選擇不同范圍、不同深度的公眾參與，以及政策制定主體怎樣實現(xiàn)公眾參與的目標(biāo)要求等尚無明確參照標(biāo)準(zhǔn)，這就給公共政策制定主體帶來了兩難的困境。

三、互聯(lián)網(wǎng)背景下公共政策制定的提升路徑

（一）在公共政策制定中應(yīng)積極引入“互聯(lián)網(wǎng)+”理念

公共決策信息共享的高度發(fā)展需引進“互聯(lián)網(wǎng)+”理念。首先，互聯(lián)網(wǎng)+社會治理，要注重實現(xiàn)不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的跨界融合，這樣才能匯集群體才智、群體職能促進公共決策的融合協(xié)同。由于互聯(lián)網(wǎng)不斷對社會結(jié)構(gòu)、地域差異、文化等形成強大沖擊，可能完全打破原有的議事規(guī)則，各個階層的話語權(quán)也隨之發(fā)生很大變化，有利于公共政策制定的科學(xué)化和全面化。其次，“互聯(lián)網(wǎng)+”以五大發(fā)展理念為指引，尊重個人言論自由的同時促進網(wǎng)絡(luò)環(huán)境綠色發(fā)展，增加政府通過信息化技術(shù)收集數(shù)據(jù)的深度和廣度。最后，利用互聯(lián)網(wǎng)+社會治理，增強公民參與社會治理的積極性和主動性，提升公共政策制定的民主化和科學(xué)化。

（二）在公共政策制定中應(yīng)加快“數(shù)字（信息）鴻溝”的處理

公民在互聯(lián)網(wǎng)中參與公共政策制定，效能不高的原因是“數(shù)字（信息）鴻溝”，加快對于“數(shù)字（信息）鴻溝”的處理，實現(xiàn)信息共享，促進決策主體和受體對稱掌握信息是提升公共政策質(zhì)量的有效路徑。信息鴻溝存在于多層次、復(fù)雜的府際關(guān)系中，比如政府之間，政府和行政工作人員之間，政府和社會組織之間等，數(shù)字（信息）鴻溝直接對公共政策制定的公平性產(chǎn)生很大影響，可以利用先進的技術(shù)手段，比如當(dāng)前有代表性的云技術(shù)和元數(shù)據(jù)。還需要地方政府建立參與主體間信息共享機制，以及加大對偏遠不發(fā)達地區(qū)發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的支持，全面推動公民參與的積極性，不斷提升公共決策質(zhì)量。同時，完善網(wǎng)絡(luò)問責(zé)制度，減少不良網(wǎng)絡(luò)輿論的產(chǎn)生，推動網(wǎng)絡(luò)環(huán)境健康發(fā)展。

（三）著眼未來格局，加強網(wǎng)絡(luò)環(huán)境制度化規(guī)范化建設(shè)

針對互聯(lián)網(wǎng)公開性、及時性、透明性、虛擬性、動態(tài)性等特點，必須優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)法制環(huán)境，加強先進網(wǎng)絡(luò)文明建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)民主政治建設(shè)。地方政府公共政策制定部門應(yīng)立足現(xiàn)實，建立“著眼未來”的架構(gòu)，確保互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)保持較強的靈活性，以滿足各種需求，建立一套符合機構(gòu)運行模式的長效機制，推動公共政策利用互聯(lián)網(wǎng)治理手段的良性運行。進一步推動信息公開，政府公開的信息重點需包括公民認(rèn)為必需的信息，同時應(yīng)保障弱勢群體的參與權(quán)，設(shè)立專門機構(gòu)收集弱勢群體對公共政策的信息反饋。

（四）強化組織建設(shè)，增加政府專職公共政策人員

人才資源供給不足導(dǎo)致政府收集數(shù)據(jù)信息阻力較大，應(yīng)加快培育政府公共政策人員。公共政策人員是負(fù)責(zé)對政府內(nèi)部信息系統(tǒng)和信息資源規(guī)劃、整合的行政管理人員，其職責(zé)是對外負(fù)責(zé)與民間組織人員進行協(xié)商、溝通，促進公眾的協(xié)作。對內(nèi)調(diào)整政府體系內(nèi)的管理權(quán)限。在業(yè)務(wù)流程和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化方面，各地方政府應(yīng)受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，進一步明確各地方政府專職公共政策人員職能定位，健全政務(wù)信息化建設(shè)的支援體制，由各地方政府專職公共政策人員對本級公共決策部門的互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)業(yè)務(wù)進行評估和梳理，并對本級互聯(lián)網(wǎng)通訊安全整改工作負(fù)責(zé)。完善相關(guān)法律法規(guī)，為上述工作創(chuàng)造有利條件。

四、結(jié)語

總體而言，互聯(lián)網(wǎng)對我國公共政策制定產(chǎn)生了重要的影響。一方面，拓寬了人們參與政治生活的渠道，有利于政府決策的科學(xué)化和民主化；另一方面，作為大眾傳媒的互聯(lián)網(wǎng)，能夠匯集各方面信息，促進社會主義民主政治的發(fā)展。與此同時，政府也應(yīng)正視互聯(lián)網(wǎng)對政策制定帶來的負(fù)面影響，揚長避短，在今后公共政策制定過程中積極引入“互聯(lián)網(wǎng)+”理念、加快“數(shù)字（信息）鴻溝”處理、加強網(wǎng)絡(luò)環(huán)境制度建設(shè)以及增加政府專職公共政策人員，提高互聯(lián)網(wǎng)對我國公共政策制定的科學(xué)性與準(zhǔn)確性，加快推進我國社會主義民主政治進程。