胡國(guó)宏，鐘虎臣，熊傲然

（中國(guó)葛洲壩集團(tuán)投資控股有限公司，湖北 武漢 430000）

砂石骨料礦山行業(yè)現(xiàn)階段的高盈利性以及未來(lái)廣闊的發(fā)展前景吸引了眾多企業(yè)進(jìn)入，水電、水泥、化工、鐵路、建筑、建材、鋼鐵、金融等大型企業(yè)依靠強(qiáng)大的資本優(yōu)勢(shì)，均大規(guī)模進(jìn)軍砂石骨料礦山行業(yè)。礦山開發(fā)是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，骨料礦山的開采存在生產(chǎn)技術(shù)復(fù)雜、管理難度大、安全風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)，涉及礦山工程建設(shè)、資源開采、礦區(qū)環(huán)境保護(hù)等各方面。生產(chǎn)作業(yè)單位應(yīng)具備相應(yīng)安全生產(chǎn)條件，特別是技術(shù)力量、設(shè)備設(shè)施、資金和資質(zhì)條件等。

1 存在的問(wèn)題

開展砂石骨料礦山資源開發(fā)主要分為前期準(zhǔn)備、礦山建設(shè)和生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等三個(gè)階段，其中 ：礦山建設(shè)階段由礦山企業(yè)采用招標(biāo)方式選擇合格的施工單位負(fù)責(zé)礦山工程建設(shè)工作，并委托具有相應(yīng)資質(zhì)的監(jiān)理公司負(fù)責(zé)監(jiān)督工程施工 ；生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)階段由礦山企業(yè)采用招標(biāo)方式選擇合格的施工單位負(fù)責(zé)資源開采工作。

目前非礦山企業(yè)集團(tuán)開展砂石骨料礦山資源開發(fā)存在以下問(wèn)題 ：

（1）現(xiàn)階段推進(jìn)的各類生產(chǎn)規(guī)模的砂石骨料項(xiàng)目，在項(xiàng)目建設(shè)階段，大都要求承包單位具有礦山工程施工總承包一級(jí)資質(zhì)，大部分非礦山企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部具有相應(yīng)資質(zhì)的單位數(shù)量較少。

（2）采礦運(yùn)營(yíng)階段的生產(chǎn)作業(yè)承包單位應(yīng)具有相應(yīng)承包資質(zhì)（按照或參照礦山建設(shè)工程施工承包的資質(zhì)要求），大部分非礦山企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部具有相應(yīng)資質(zhì)的單位數(shù)量也較少。

2 政策分析

2.1 資質(zhì)要求

（1）礦山作業(yè)承包。承包是對(duì)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的簡(jiǎn)稱，是按所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則，以合同承包的形式，確定企業(yè)與承包人之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，實(shí)現(xiàn)承包者的自主經(jīng)營(yíng)，保證企業(yè)生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的合理經(jīng)濟(jì)利益。由于礦山作業(yè)的復(fù)雜性及高風(fēng)險(xiǎn)性，礦山作業(yè)承包單位應(yīng)具備相應(yīng)資質(zhì) ：①根據(jù)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第四十六條之規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不得將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、場(chǎng)所、設(shè)備發(fā)包或者出租給不具備安全生產(chǎn)條件或者相應(yīng)資質(zhì)的單位或者個(gè)人。②根據(jù)《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第二十條之規(guī)定，施工單位從事建設(shè)工程的新建、擴(kuò)建、改建和拆除等活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)具備國(guó)家規(guī)定的注冊(cè)資本、專業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)裝備和安全生產(chǎn)等條件，依法取得相應(yīng)等級(jí)的資質(zhì)證書，并在其資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)承攬工程。

（2）建設(shè)階段礦山工程承包。目前我國(guó)礦山建設(shè)的慣例是采用公開招標(biāo)的方式確定承包單位負(fù)責(zé)礦山基建工程施工，礦山建設(shè)工程由國(guó)務(wù)院和省、市政府的建設(shè)行政主管部門管理，有一整套的監(jiān)管法規(guī)對(duì)業(yè)內(nèi)企業(yè)的資質(zhì)提出了明確要求。其中根據(jù)《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，具備礦山工程總承包資質(zhì)的企業(yè)，可承擔(dān)建材礦山工程施工范圍規(guī)定如下 ：①礦山工程施工總承包一級(jí)資質(zhì)可承擔(dān)各類礦山工程的施工。②礦山工程施工總承包二級(jí)資質(zhì)可承擔(dān) 80萬(wàn) t/年以下石灰石礦等建材礦山工程的施工。③礦山工程施工總承包三級(jí)資質(zhì)可承擔(dān) 48 萬(wàn) t/年以下石灰石礦等建材礦山工程的施工。

（3）運(yùn)營(yíng)階段采礦工程承包。目前國(guó)家尚無(wú)相關(guān)采礦作業(yè)承包資質(zhì)的規(guī)定及要求，采礦運(yùn)營(yíng)階段的承包資質(zhì)管理游走在自然資源部、應(yīng)急管理部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部三部門之間的政策邊緣，實(shí)際上處于無(wú)明確監(jiān)管狀態(tài)。但考慮到監(jiān)管需要，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局于 2013 年發(fā)布了《非煤礦山外包工程安全管理暫行辦法》，對(duì)業(yè)內(nèi)企業(yè)的資質(zhì)提出了明確要求。

參照礦山建設(shè)工程施工承包單位的資質(zhì)要求，根據(jù)《非煤礦山外包工程安全管理暫行辦法》第十九條之規(guī)定，承包單位應(yīng)當(dāng)依法取得非煤礦山相應(yīng)等級(jí)的施工資質(zhì)，并在其資質(zhì)范圍內(nèi)承包工程。

承包金屬非金屬礦山生產(chǎn)、作業(yè)工程的資質(zhì)等級(jí)，應(yīng)當(dāng)符合下列要求 ：①總承包大型地下礦山工程和深凹露天、高陡邊坡及地質(zhì)條件復(fù)雜的大型露天礦山工程的，具備礦山工程施工總承包二級(jí)以上（含本級(jí)，下同）施工資質(zhì)。②總承包中型、小型地下礦山工程的，具備礦山工程施工總承包三級(jí)以上施工資質(zhì)。③總承包其他露天礦山工程和分項(xiàng)承包金屬非金屬礦山工程的，具備礦山工程施工總承包或者相關(guān)的專業(yè)承包資質(zhì)，具體規(guī)定由省級(jí)人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門制定。

2.2 采礦權(quán)出租（承包）

（1）出租。①根據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第四十九條之規(guī)定，礦業(yè)權(quán)出租是指礦業(yè)權(quán)人作為出租人將礦業(yè)權(quán)租賃給承租人，并向承租人收取租金的行為。②根據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第六條之規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人可以依照本規(guī)定出租礦業(yè)權(quán)。③根據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第三十六條之規(guī)定，礦業(yè)權(quán)的出租，按照礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件和程序進(jìn)行管理，由原發(fā)證機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)。

（2）承包。①根據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第三十八條之規(guī)定，采礦權(quán)人不得將采礦權(quán)以承包等方式轉(zhuǎn)給他人開采經(jīng)營(yíng)。②根據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第十五條之規(guī)定，以承包等方式擅自將采礦權(quán)轉(zhuǎn)給他人進(jìn)行采礦的，由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)地質(zhì)礦產(chǎn)管理工作的部門按照國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦

產(chǎn)主管部門規(guī)定的權(quán)限對(duì)其進(jìn)行處罰。

2.3 礦山托管

礦山托管經(jīng)營(yíng)是指出資者或其代表在所有權(quán)不變的條件下，以契約形式在一定的時(shí)間內(nèi)將礦山企業(yè)的整體或部分資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)，有條件地讓渡給其他法人或自然人行使（經(jīng)營(yíng)）。

礦山托管模式不涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，目前礦山整體托管工作隨著國(guó)家相關(guān)部門的要求日趨嚴(yán)格已愈加規(guī)范，而關(guān)于非礦山企業(yè)的托管政策及實(shí)例較少，僅有部分文件對(duì)這方面有所提及，其中。

（1）根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020 年）的通知》，要求大力發(fā)展資源產(chǎn)業(yè)托管服務(wù)、工程和管理咨詢。

（2）根據(jù)《國(guó)家安全監(jiān)管總局關(guān)于加強(qiáng)注冊(cè)安全工程師工作的指導(dǎo)意見》，要求積極培育注安師事務(wù)所，其業(yè)務(wù)范圍主要包括安全生產(chǎn)托管、安全審計(jì)等。

（3）根據(jù)《關(guān)于印發(fā) ＜ 山東省非煤礦山安全生產(chǎn)攻堅(jiān)克難工作方案 ＞ 的通知》對(duì)非礦企業(yè)托管工作參照礦企托管提出的要求，鼓勵(lì)專業(yè)化安全管理團(tuán)隊(duì)以托管、入股等方式管理礦山。礦山托管必須是整體托管，托管雙方必須簽訂協(xié)議或合同，劃分好相應(yīng)的責(zé)任。實(shí)行專業(yè)化爆破隊(duì)伍對(duì)露天采石場(chǎng)實(shí)施爆破作業(yè)。

（4）根據(jù)《中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)律師參與礦業(yè)并購(gòu)業(yè)務(wù)操作指引》，礦業(yè)整合托管模式及操作流程有相應(yīng)規(guī)范，托管程序中的律師服務(wù)也有相應(yīng)要求。

3 工作思路

（1）資質(zhì)管理。非礦山企業(yè)集團(tuán)開展的砂石骨料礦山資源開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)期需要協(xié)同建設(shè)單位具有礦山工程施工總承包相應(yīng)資質(zhì)，否則會(huì)招致主管部門的處罰。不具備資質(zhì)的內(nèi)部協(xié)同建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)獲取相應(yīng)資質(zhì) ；擁有資質(zhì)但不滿足項(xiàng)目建設(shè)需求的單位應(yīng)升級(jí)至相應(yīng)資質(zhì)，或采取資質(zhì)合作等方式滿足要求，避免建設(shè)期因資質(zhì)不達(dá)標(biāo)而帶來(lái)的系列問(wèn)題。

（2）合同采礦。礦山開采生產(chǎn)權(quán)與礦山開采所有權(quán)分開的管理模式，稱之為兩權(quán)合同采礦。擁有采礦權(quán)的企業(yè)以承包的方式將采礦生產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)給專業(yè)的生產(chǎn)管理公司，采出能源由采礦權(quán)所有者進(jìn)行銷售，采礦權(quán)所有者依法履行義務(wù)，并做好礦山監(jiān)管。

（3）采礦權(quán)出租。在不改變采礦權(quán)主體的情況下，采礦權(quán)人通過(guò)簽訂采礦權(quán)租賃合同或者承包合同進(jìn)行采礦權(quán)出租或者承包，使承租人或承包人事實(shí)上行使開采礦產(chǎn)資源的權(quán)利。相關(guān)規(guī)定并未禁止所有采礦承包行為，而是禁止擅自以承包形式轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)。因此采礦權(quán)人在出租或承包期間，應(yīng)按照規(guī)定完善相關(guān)手續(xù)，履行法定義務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，避免因采礦權(quán)承包沒(méi)有法律規(guī)制程序，而導(dǎo)致在發(fā)生糾紛訴至法院后，有可能被認(rèn)定為非法轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)行為而無(wú)效。

（4）整體托管。目前關(guān)于非礦企業(yè)整體托管并無(wú)完善法律規(guī)制，但是根據(jù)部分省區(qū)安監(jiān)部門有關(guān)文件，可以參照煤礦企業(yè)整體托管管理辦法，對(duì)非煤礦山企業(yè)開展托管工作。一方面，委托單位要加強(qiáng)安全主體責(zé)任的落實(shí) ；另一方面，承托單位必須提高承托管理水平，確保礦山安全生產(chǎn)。

4 結(jié)語(yǔ)

非礦山企業(yè)集團(tuán)開展礦山資源開發(fā)內(nèi)部協(xié)同工作，在項(xiàng)目建設(shè)期需敦促其內(nèi)部協(xié)同單位解決資質(zhì)問(wèn)題 ；其下屬項(xiàng)目公司可在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期通過(guò)合法的采礦權(quán)出租、合同采礦模式或以礦山企業(yè)建設(shè)期托管的形式開展采礦運(yùn)營(yíng)工作。