□田 磊

（中共中央黨校/國(guó)家行政學(xué)院 科學(xué)社會(huì)主義教研部，北京 100091）

黨的十九大明確了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體布局。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保到2020年全面建成小康社會(huì)，是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。2019年9月，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，指出：健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的議事決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，村級(jí)重大事項(xiàng)決策實(shí)行“四議兩公開(kāi)”[1]。這是“四議兩公開(kāi)”，繼年初被寫(xiě)入《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》之后，一年之內(nèi)再次被寫(xiě)入黨內(nèi)法規(guī)。此前，“四議兩公開(kāi)”已經(jīng)在2010年、2013年、2019年三次被寫(xiě)入中央一號(hào)文件。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的打響和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署的實(shí)施為“四議兩公開(kāi)”的運(yùn)用創(chuàng)新提供了新的歷史舞臺(tái)。河南省鄧州市作為“四議兩公開(kāi)”的發(fā)源地，在基層黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮出人民群眾的創(chuàng)造性，將該工作法靈活運(yùn)用到脫貧攻堅(jiān)工作中，并進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，探索出了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新模式，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，助力脫貧攻堅(jiān)工作順利開(kāi)展。

一、“四議兩公開(kāi)”工作法的發(fā)展歷程及成效

（一）“四議兩公開(kāi)”工作法在問(wèn)題倒逼中產(chǎn)生

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了重大變化。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為引領(lǐng)的全面深化改革在農(nóng)村拉開(kāi)帷幕，隨后社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立，對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民產(chǎn)生了極大影響。21世紀(jì)之初國(guó)家逐步取消農(nóng)業(yè)稅，改變了中國(guó)上千年來(lái)“交公糧”的歷史，使農(nóng)村社會(huì)發(fā)展發(fā)生歷史性變革。與此同時(shí)，隨著信息時(shí)代的到來(lái)和人們民主意識(shí)的提高，農(nóng)村稅改之前的老辦法已經(jīng)不再適用，村級(jí)組織建設(shè)已經(jīng)跟不上時(shí)代發(fā)展的步伐，農(nóng)村社會(huì)管理陷入僵局，嚴(yán)重制約著農(nóng)村的進(jìn)步與發(fā)展。問(wèn)題倒逼新辦法，時(shí)代呼喚新理念。理論不能與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)踐就難以推進(jìn)。

“四議兩公開(kāi)”的產(chǎn)生，用老百姓自己的話講就是“被逼出來(lái)的”。2004年，面對(duì)村務(wù)公開(kāi)和民主管理工作中的突出問(wèn)題，鄧州市堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以提升農(nóng)村基層組織建設(shè)和村民民主自治為目標(biāo)，在實(shí)踐探索中提出“4+2”工作法。這一工作法是在解決農(nóng)村具體問(wèn)題基礎(chǔ)上倒逼產(chǎn)生的，到底管不管用，需要經(jīng)過(guò)更多實(shí)踐檢驗(yàn)。于是，鄧州市委在兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)39個(gè)行政村試點(diǎn)推行，并認(rèn)真總結(jié)歸納經(jīng)驗(yàn)。2005年9月，《鄧州市委市政府關(guān)于在村務(wù)公開(kāi)和民主管理工作中推行“4+2”工作法的決定》發(fā)布，要求全市各村在重大決策時(shí)，都要通過(guò)“四個(gè)會(huì)議”“兩道公開(kāi)”這六個(gè)步驟依次進(jìn)行。2006年，河南省主要領(lǐng)導(dǎo)赴鄧州考察“4+2”工作法，確立了先南陽(yáng)試行再全省推廣的工作思路。2008年4月，南陽(yáng)市委在鄧州召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)研究“4+2”工作法，并做出決定，要求將這一破解農(nóng)村難題的新探索在南陽(yáng)全市推廣實(shí)施。

（二）“四議兩公開(kāi)”工作法在推廣中發(fā)展

2009年“兩會(huì)”后，習(xí)近平到河南考察調(diào)研。在了解到鄧州“4+2”工作法的探索試驗(yàn)情況后，他對(duì)這一誕生于基層實(shí)踐中產(chǎn)生的好做法給予充分肯定，指出：“鄧州工作法是黨的基層組織建設(shè)的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，可加以完善并在更大范圍內(nèi)推廣?！盵2]隨后，“4+2”工作法在河南全省推廣開(kāi)來(lái)。同年8月，李源潮赴鄧州考察調(diào)研“4+2”工作法實(shí)施情況，要求在第三批學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)中在全國(guó)推廣，并將“4+2”工作法正式定名為“四議兩公開(kāi)”工作法。

“四議兩公開(kāi)”工作法的正式命名也引起了更多領(lǐng)導(dǎo)同志的重視，胡錦濤作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善符合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村基層治理機(jī)制，包括建立健全既保證黨的領(lǐng)導(dǎo)又保障村民自治權(quán)利的村級(jí)民主自治機(jī)制[2]。2009年11月，黨領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)民主自治機(jī)制工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)在鄭州市召開(kāi)，習(xí)近平、賀國(guó)強(qiáng)、回良玉、李源潮作出指示：“肯定鄧州農(nóng)村創(chuàng)造的‘四議兩公開(kāi)’工作法是基層建設(shè)的制度創(chuàng)新之舉，是黨領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)民主自治機(jī)制的有效實(shí)踐形式，要求將這一好經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)農(nóng)村推廣，并在推廣中不斷完善?！盵2]至此，“四議兩公開(kāi)”在全國(guó)范圍內(nèi)正式推廣實(shí)施，并在推廣過(guò)程中不斷創(chuàng)新發(fā)展。

2010年中央一號(hào)文件要求，各地要在村務(wù)管理中，總結(jié)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，因地制宜施行“本村重大事項(xiàng)由村黨支部提議、支委會(huì)和村委會(huì)聯(lián)席會(huì)議商議、全村黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議，以及決議公開(kāi)、實(shí)施結(jié)果公開(kāi)的做法。”[3]2011年兩會(huì)期間，習(xí)近平同志與河南代表團(tuán)討論時(shí)指出：河南鄧州市在農(nóng)村基層組織建設(shè)中創(chuàng)造了“四議兩公開(kāi)”工作法，這個(gè)方法全省、全國(guó)都在推廣，像這樣的探索在基層各個(gè)領(lǐng)域要倡導(dǎo)和支持[4](p17)。2013年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》指出，要進(jìn)一步健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制，繼續(xù)推廣“四議兩公開(kāi)”等工作法。

2014年5月，習(xí)近平總書(shū)記視察指導(dǎo)河南時(shí)強(qiáng)調(diào)：河南有焦裕祿精神、紅旗渠精神等優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，還有“四議兩公開(kāi)”工作法等一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，希望你們結(jié)合正在開(kāi)展的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，全面提高干部隊(duì)伍建設(shè)和基層組織建設(shè)水平，為改革發(fā)展穩(wěn)定提供堅(jiān)強(qiáng)的保證[5]。

（三）“四議兩公開(kāi)”運(yùn)用的主要成效

從2004年鄧州開(kāi)始探索實(shí)施“4+2”工作法，到2014年“四議兩公開(kāi)”獲得黨中央認(rèn)可，從2009年9月中央同意“四議兩公開(kāi)”工作法在全國(guó)農(nóng)村推廣，到2019年9月“四議兩公開(kāi)”被寫(xiě)入《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式加以確認(rèn)，整整15年間，“四議兩公開(kāi)”從群眾中來(lái)，到群眾中去，由問(wèn)題倒逼產(chǎn)生，在解決問(wèn)題中前進(jìn)，在運(yùn)用推廣中與時(shí)俱進(jìn)、發(fā)展完善、改進(jìn)創(chuàng)新，助力“三農(nóng)”工作有效開(kāi)展，顯示出了強(qiáng)大生命力，取得了顯著的成效。

一是基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)得到不斷加強(qiáng)?！八淖h兩公開(kāi)”工作法，把村黨組織置于決策鏈的第一環(huán)，在程序上成為民主決策的發(fā)起者?；鶎狱h組織的核心地位在制度上得以確立，有了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，可以更好地整合各方面的資源，提高決策活力。同時(shí)，提議環(huán)節(jié)在決策事項(xiàng)中的重要性、風(fēng)險(xiǎn)性和不可替代性，也使村黨組織的凝聚力和公信力與決策事項(xiàng)的成敗緊緊聯(lián)系在一起，倒逼著黨組織加強(qiáng)內(nèi)功修煉，提高執(zhí)政能力和決策水平。近年來(lái)，鄧州市在村“兩委”換屆中，95%的村黨組織書(shū)記擔(dān)任了村委會(huì)主任；99%以上的村支部委員會(huì)成員實(shí)現(xiàn)了“交叉任職”?；鶎狱h組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位得到加強(qiáng)，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力和組織力隨之提升，能夠更好地從基層群眾的切身利益出發(fā)，做到全心全意為人民服務(wù)。

二是村級(jí)組織的運(yùn)行越來(lái)越協(xié)調(diào)健康。理順了黨支部、村委會(huì)的關(guān)系，進(jìn)而形成了黨員大會(huì)、村民代表大會(huì)、黨支部、村委會(huì)、村民監(jiān)督委員會(huì)互相支持、互相補(bǔ)充、互相監(jiān)督的良性循環(huán)。同時(shí)，通過(guò)黨員聯(lián)系群眾、村民代表聯(lián)系戶等制度，密切了黨群、干群關(guān)系，增強(qiáng)了群眾對(duì)村級(jí)組織的認(rèn)同感，保證了黨的農(nóng)村政策的順利執(zhí)行。各類(lèi)村級(jí)組織也因此得到群眾支持，機(jī)構(gòu)不斷健全，作用全面發(fā)揮。由村民自發(fā)組織的紅白喜事理事會(huì)、糾紛內(nèi)化委員會(huì)、醫(yī)療教育保障會(huì)等自治機(jī)構(gòu)也在基層民主協(xié)商中扮演著重要角色。

三是黨員行使權(quán)力、履行義務(wù)的積極性日益提高。普通黨員作為人民的公仆，在為人民服務(wù)的同時(shí)，也有自己的利益訴求。通過(guò)參與審議，普通黨員能夠以個(gè)人名義參與村級(jí)事務(wù)的決策管理，主動(dòng)參政議事的熱情得到全面激發(fā)。在鄧州運(yùn)用“四議兩公開(kāi)”工作法較好的481個(gè)村中，黨員大會(huì)到會(huì)率達(dá)到在家黨員的95%以上，更多的普通黨員愿意參與到村里的決策過(guò)程中，以行使自己的權(quán)力、履行相應(yīng)的義務(wù)。尤其是一些村里的老黨員，依然保持著很強(qiáng)的黨性和思想覺(jué)悟，七十多歲了仍然能夠堅(jiān)持參加黨員大會(huì)。

四是基層工作作風(fēng)和方式明顯轉(zhuǎn)變。在運(yùn)用“四議兩公開(kāi)”工作法的實(shí)踐中，村干部學(xué)會(huì)了變被動(dòng)為主動(dòng)，講程序、重民主，講方式、重協(xié)商，主動(dòng)問(wèn)政于民、問(wèn)計(jì)于民，改變了以往“只唯上命、不顧民意”的工作作風(fēng)和“辦事看人、但憑經(jīng)驗(yàn)”的工作方式，有效地密切了黨群、干群關(guān)系，促進(jìn)了和諧與發(fā)展。老百姓發(fā)現(xiàn)了干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變，也更愿意跟干部溝通交流了，以前動(dòng)不動(dòng)就要去上訪的群眾，也能靜心坐下來(lái)通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩奖磉_(dá)自己訴求。通過(guò)“四議兩公開(kāi)”，大家都得按程序辦事了，事情都擺在臺(tái)面上說(shuō)清楚了，公平公正公開(kāi)，誰(shuí)都心服口服，很多事情村子里都協(xié)調(diào)解決好了，信訪量自然就下去了。比如，茶庵村、宋樓村、唐棚村、八里王社區(qū)等，近些年都幾乎無(wú)人上訪。

五是村民代表參政議事的能力和積極性不斷增強(qiáng)?！八淖h兩公開(kāi)”工作法在賦予村民代表最終決定權(quán)的同時(shí)，也賦予了他們更大的責(zé)任，既讓他們更加積極地參與到與自己切身利益相關(guān)的村級(jí)事務(wù)，又倒逼著他們不斷提高自身素質(zhì)，正確行使權(quán)力。在鄧州市，村民代表一般都能較好地聯(lián)系農(nóng)戶，既及時(shí)收集意見(jiàn)向村委會(huì)反饋，又保證“四議兩公開(kāi)”工作法通過(guò)的事項(xiàng)在聯(lián)系戶中順利落實(shí)。許多村民代表經(jīng)常到村級(jí)活動(dòng)場(chǎng)所看報(bào)紙、雜志、學(xué)習(xí)遠(yuǎn)程教育；有的積極報(bào)名參加基層黨校的教育培訓(xùn)；有的自發(fā)訂閱報(bào)刊、上互聯(lián)網(wǎng)、用微信或?qū)W習(xí)強(qiáng)國(guó)平臺(tái)等，自覺(jué)學(xué)習(xí)黨和國(guó)家政策、法律法規(guī)、科學(xué)技術(shù)，以提高自身參政議事的水平。

六是基層群眾的民主意識(shí)得到強(qiáng)化。隨著社會(huì)物質(zhì)文化水平的提高，人們的民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，個(gè)人的利益訴求和主張應(yīng)該得到滿足?！八淖h兩公開(kāi)”可以說(shuō)是群眾民主意識(shí)提高的加速器?；鶎尤罕娫邳h組織的領(lǐng)導(dǎo)下參與“四議兩公開(kāi)”，他們的法治思維、民主意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)、積極參與意識(shí)，都在無(wú)形中得到增強(qiáng)。學(xué)會(huì)了按規(guī)矩辦事、尊重不同意見(jiàn)、考慮他人感受、認(rèn)同集體決議等，能夠更客觀理性地理解權(quán)利與義務(wù)，參與協(xié)商決策的過(guò)程，使他們?cè)谏顚?shí)踐中更好地體會(huì)民主、和諧、自由、平等、公正、法治、誠(chéng)信等社會(huì)主義核心價(jià)值。這些年，不顧他人訴求、只管自己過(guò)得美的“自私鬼”越來(lái)越少了；征地、拆遷中的“釘子戶”也不多見(jiàn)了。近年來(lái)運(yùn)用“四議兩公開(kāi)”，鄧州市用五萬(wàn)畝地安置了南水北調(diào)中線工程丹江口庫(kù)區(qū)移民三萬(wàn)余人，新移民與當(dāng)?shù)鼐用窈椭C共處；土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，群眾相互禮讓、沒(méi)有斤斤計(jì)較，實(shí)現(xiàn)了“四年任務(wù)兩年完成”；產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)征地中，群眾上訪狀況只是零星現(xiàn)象，很多社區(qū)實(shí)現(xiàn)了“零上訪”。

二、脫貧攻堅(jiān)背景下“四議兩公開(kāi)”的創(chuàng)新舉措

2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記提出“精準(zhǔn)扶貧”理念。2015年11月，黨中央國(guó)務(wù)院在北京召開(kāi)扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議，提出“到2020年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽、區(qū)域性整體貧困得到解決”的目標(biāo)，并指出：“要繼續(xù)落實(shí)好‘四議兩公開(kāi)’、村務(wù)聯(lián)席會(huì)等制度，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制。”[6]這標(biāo)志著中國(guó)吹響了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的沖鋒號(hào)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的規(guī)劃實(shí)施為“四議兩公開(kāi)”應(yīng)用擴(kuò)展創(chuàng)造了新的載體。2019年1月的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》指出：村級(jí)重大事項(xiàng)決策實(shí)行“四議兩公開(kāi)”[7]。2019年中央一號(hào)文件指出：“全面落實(shí)“四議兩公開(kāi)”，健全村級(jí)重要事項(xiàng)、重大問(wèn)題由村黨組織研究討論機(jī)制?！盵8]2019年9月，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》出臺(tái)，“四議兩公開(kāi)”再次被寫(xiě)入黨內(nèi)法規(guī)。近年來(lái)，鄧州市將“四議兩公開(kāi)”運(yùn)用到脫貧攻堅(jiān)工作中，并在實(shí)踐中進(jìn)行了創(chuàng)新發(fā)展，產(chǎn)生了新的運(yùn)用模式，為決勝脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)貢獻(xiàn)力量。

（一）探索“網(wǎng)格長(zhǎng)參與動(dòng)態(tài)調(diào)整議事制”，確保扶貧脫貧全程“精準(zhǔn)”

鄧州市在貧困戶動(dòng)態(tài)調(diào)整中，堅(jiān)持把“四議兩公開(kāi)”工作方法貫穿確定扶貧對(duì)象和貧困戶退出的全過(guò)程。按照“四議兩公開(kāi)”工作法的程序，第一步是黨支部提議，但是黨支部成員人數(shù)較少，在現(xiàn)實(shí)中往往無(wú)法顧及所有人的利益。在脫貧攻堅(jiān)中，曾經(jīng)出現(xiàn)某戶需要新識(shí)別為貧困戶，但支部委員們掌握的情況有限，村黨支部并沒(méi)有進(jìn)行提議，從而導(dǎo)致貧困戶識(shí)別不精準(zhǔn)的情況。針對(duì)類(lèi)似的問(wèn)題，鄧州市小楊營(yíng)鎮(zhèn)率先開(kāi)始探索實(shí)施“網(wǎng)格長(zhǎng)參與動(dòng)態(tài)調(diào)整議事制”，來(lái)進(jìn)一步優(yōu)化“四議兩公開(kāi)”的實(shí)施運(yùn)用。

按照“網(wǎng)格長(zhǎng)參與動(dòng)態(tài)調(diào)整議事制”要求，在村里責(zé)任組和駐村干部全部入戶普查算賬后，要召開(kāi)一次由脫貧攻堅(jiān)責(zé)任組成員、駐村工作隊(duì)員和各網(wǎng)格長(zhǎng)參加的議事會(huì)議。由入戶人員在會(huì)上通報(bào)每戶人家的情況，網(wǎng)格長(zhǎng)們對(duì)入戶情況進(jìn)行再度核實(shí)，判斷是否有隱瞞收入或算賬不精準(zhǔn)的。同時(shí)，再對(duì)本網(wǎng)格內(nèi)未被入戶普查的進(jìn)行比對(duì)篩選。若發(fā)現(xiàn)，入戶人員所獲信息與實(shí)際情況不符的，或仍有遺漏的疑似貧困戶，啟用網(wǎng)格長(zhǎng)“重議權(quán)”，提請(qǐng)議事會(huì)議進(jìn)行爭(zhēng)議表決。若表決認(rèn)定需要重新入戶識(shí)別的，由各網(wǎng)格長(zhǎng)通知本網(wǎng)格擬新識(shí)別貧困戶遞交“貧困戶申請(qǐng)書(shū)”，貧困戶申請(qǐng)書(shū)交由村支部后，再根據(jù)“貧困戶申請(qǐng)書(shū)”，村支部召開(kāi)提議會(huì)議，進(jìn)入“四議兩公開(kāi)”的工作程序中。由此，通過(guò)“網(wǎng)格長(zhǎng)參與動(dòng)態(tài)調(diào)整議事制”來(lái)保障“四議兩公開(kāi)”的有效實(shí)施。

今年以來(lái)，鄧州市通過(guò)“四議兩公開(kāi)”工作法和運(yùn)用“網(wǎng)格長(zhǎng)參與動(dòng)態(tài)調(diào)整議事制”新識(shí)別貧困戶247戶739人，擬脫貧退出4585戶12304人[9]。與此同時(shí)，“四議兩公開(kāi)”工作法在扶貧產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、重大民生項(xiàng)目、“三權(quán)分置”改革、農(nóng)戶再就業(yè)、村定位規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等過(guò)程中讓群眾參與民主決策，成為當(dāng)家人。到2018年底，“四議兩公開(kāi)”工作法運(yùn)用助推鄧州市建成扶貧基地60余個(gè)、“巧媳婦”培訓(xùn)基地38個(gè)，扶貧車(chē)間40余個(gè)，吸納貧困勞動(dòng)力就業(yè)超過(guò)11360余人次[9]，在近百個(gè)村實(shí)施光伏扶貧項(xiàng)目，保障了吃、穿、住、行、用等幫扶政策落實(shí)，貧困群眾的獲得感、幸福感、滿意度明顯增強(qiáng)。

（二）創(chuàng)新村民小組“一提二審三通過(guò)”程序，推進(jìn)扶貧民主決策“下沉”

“四議兩公開(kāi)”工作法有一個(gè)重要的特征——程序性，即運(yùn)用過(guò)程要按照既定的程序和步驟進(jìn)行。對(duì)于農(nóng)村重大事項(xiàng)，運(yùn)用這種嚴(yán)格的程序可以保證決策的民主性和監(jiān)督的公開(kāi)化。在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，“四議兩公開(kāi)”工作法越用越靈活，不僅僅針對(duì)重大事項(xiàng)，一些涉及集體利益的其他事項(xiàng)也可以加以運(yùn)用。但是，如果每件事都運(yùn)用“四議兩公開(kāi)”，嚴(yán)格按既定程序的話，就會(huì)影響辦事效率，反而適得其反。在這種情況下，鄧州市在“四議兩公開(kāi)”的運(yùn)用實(shí)踐中，探索創(chuàng)新村民小組“一提二審三通過(guò)”程序。“一提”，就是理事組根據(jù)村民需求，負(fù)責(zé)本小組的重要事項(xiàng)的提議或?qū)嵤┓桨傅闹贫?。理事組是村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，由本村民小組內(nèi)部的村干部、小組干部、黨員以及德高望重的鄉(xiāng)賢等組成的村民自治組織?！岸彙?，就是村黨支部和村委會(huì)對(duì)理事組的提議或?qū)嵤┓桨傅暮戏ㄐ浴⒖尚行缘冗M(jìn)行審查把關(guān)?！叭ㄟ^(guò)”，就是由村民小組的戶代表或者全體群眾進(jìn)行表決通過(guò)。這種簡(jiǎn)易程序，并不是用于整個(gè)村的重大事項(xiàng)，而是針對(duì)某一個(gè)村民小組內(nèi)部的重要事項(xiàng)。并且，工作的程序、方法需要有法律法規(guī)明確規(guī)定，或者經(jīng)上級(jí)黨組織和政府確定。如果是按傳統(tǒng)方式約定俗成的，經(jīng)村黨支部、村委會(huì)研究同意后，也可以采用簡(jiǎn)易程序“一提二審三通過(guò)”。

2016年，鄧州市在鄭萬(wàn)高鐵征地拆遷中綜合運(yùn)用“四議兩公開(kāi)”工作法和“一提二審三通過(guò)”程序，將239戶拆遷安置任務(wù)逐一細(xì)化分解到小楊營(yíng)等三個(gè)沿線涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的13個(gè)村、35個(gè)村民小組，僅用3個(gè)月時(shí)間就基本完成了征地拆遷任務(wù)，為高鐵建設(shè)順利推進(jìn)掃清了障礙。南水北調(diào)移民村之一的平安社區(qū)，2009年由淅川縣香花鎮(zhèn)遷至小楊營(yíng)鎮(zhèn)。憑借“四議兩公開(kāi)”和“一提二審三通過(guò)”“網(wǎng)格化管理”，迅速消融了移民和原住民之間的隔閡，讓1500名“新鄧州人”很快適應(yīng)了新環(huán)境，種糧、打工、做生意，日子過(guò)得紅紅火火。

村民小組“一提二審三通過(guò)”程序是對(duì)“四議兩公開(kāi)”工作法的繼承和創(chuàng)新，可以說(shuō)是微縮版的“四議兩公開(kāi)”。這個(gè)簡(jiǎn)易程序不僅使決策程序得到簡(jiǎn)化，提高了議事效率，降低了決策成本，更是把民主決策“下沉”到“最小治理組織”——村民小組，使村民自治煥發(fā)更多活力，受到了基層群眾的廣泛歡迎。

（三）實(shí)施“四化雙評(píng)”工作機(jī)制，強(qiáng)化基層治理助力脫貧攻堅(jiān)

2016年，鄧州市在“四議兩公開(kāi)”運(yùn)用過(guò)程中，再次進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新，提出“四化雙評(píng)”工作機(jī)制①“四化雙評(píng)”是指：“社會(huì)治理網(wǎng)格化、服務(wù)群眾信息化、為民服務(wù)全程化、服務(wù)效能公開(kāi)化，基層黨組織評(píng)星晉級(jí)、黨員評(píng)星爭(zhēng)優(yōu)”。。這是在脫貧攻堅(jiān)背景下，以提升基層黨組織組織力為重點(diǎn)，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，探索服務(wù)群眾，加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的新模式。“四議兩公開(kāi)”與“四化雙評(píng)”的創(chuàng)新結(jié)合，形成了“四議兩公開(kāi)”工作法解決民主科學(xué)決策、“四化雙評(píng)”優(yōu)化管理服務(wù)的“黨建+民主科學(xué)決策+全方位治理”制度體系，有力增強(qiáng)了基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)功能，推進(jìn)了基層社會(huì)治理創(chuàng)新發(fā)展，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供重要支撐。

1.精細(xì)基層網(wǎng)格，建立多元綜合治理體系。

鄧州市堅(jiān)持源頭治理、標(biāo)本兼治，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)網(wǎng)格化治理，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、各級(jí)參與的綜合治理體系，著力實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善的良性互動(dòng)。一是黨建引領(lǐng)，夯實(shí)共建基礎(chǔ)。將全市村（居）劃分為6125個(gè)網(wǎng)格，分別建立黨小組、理事組，設(shè)立黨小組長(zhǎng)、網(wǎng)絡(luò)長(zhǎng)、理事組長(zhǎng)，鼓勵(lì)黨小組長(zhǎng)和網(wǎng)格長(zhǎng)“一肩挑”，6125名網(wǎng)格長(zhǎng)中黨員達(dá)85%以上。通過(guò)層層傳導(dǎo)壓實(shí)責(zé)任，形成了“市委—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、區(qū)）黨（工）委—村（社區(qū)）黨組織—網(wǎng)格黨小組”四級(jí)聯(lián)動(dòng)黨建和社會(huì)治理工作責(zé)任制，切實(shí)將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在社會(huì)治理各領(lǐng)域全覆蓋。把黨建統(tǒng)領(lǐng)貫徹網(wǎng)格始終，推動(dòng)社會(huì)治理由“圍繞型”向“融入型”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了組織建設(shè)在網(wǎng)格、問(wèn)題解決在網(wǎng)格、群眾滿意在網(wǎng)格。二是協(xié)同治理，提升共治水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、區(qū)）機(jī)關(guān)站所黨員干部每人分包1—2個(gè)網(wǎng)格，20個(gè)市直執(zhí)法服務(wù)單位黨員干部下沉網(wǎng)格，8900多名在職黨員“進(jìn)社區(qū)、入網(wǎng)格，亮身份、做表率”，每個(gè)網(wǎng)格參與服務(wù)和管理人員達(dá)30多人。將權(quán)力下放，工作重心下移，黨員干部以責(zé)任制的形式“承包”網(wǎng)格，圍繞民生服務(wù)、綜合治理等事項(xiàng)，開(kāi)展走訪巡查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能解決的立即解決，不能解決的第一時(shí)間通過(guò)手機(jī)網(wǎng)格化管理APP上傳，將問(wèn)題逐級(jí)化解、逐一落實(shí)，以此消除社會(huì)治理的“盲區(qū)”和“真空”。三是智能管理，強(qiáng)化共享效果。建立“四化雙評(píng)”大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)，全面采集6125個(gè)網(wǎng)格信息，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，打破了信息的相互孤立，實(shí)現(xiàn)了信息的共享共用?！八幕p評(píng)”服務(wù)平臺(tái)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和分析研判，提高各級(jí)黨組織準(zhǔn)確掌握群眾需求的能力，較好地解決了貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶、舊城（棚戶）區(qū)拆遷、務(wù)工人員子女入學(xué)難等問(wèn)題，群眾共享治理成果，增強(qiáng)了幸福感滿意度。

2.開(kāi)展“雙評(píng)”活動(dòng)，發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。

堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，做到“黨的一切工作到支部”，完善激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，著力發(fā)揮“雙評(píng)”指揮棒作用，強(qiáng)力激發(fā)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)。一是強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，解決“弱化”問(wèn)題。按照相關(guān)程序，每季度一評(píng)、年底總評(píng)，黨組織、黨員均劃分為五個(gè)星級(jí)爭(zhēng)創(chuàng)，并把評(píng)星定級(jí)與評(píng)先評(píng)優(yōu)、申報(bào)發(fā)展項(xiàng)目、村干部績(jī)效補(bǔ)貼等掛鉤，三星級(jí)以上黨組織每年申請(qǐng)相應(yīng)的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)，給予村（社區(qū)）干部績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)“雙評(píng)”，星級(jí)“能上能下”成為黨支部和黨員管理的常態(tài)，激發(fā)了黨員為民服務(wù)的激情和熱情，增強(qiáng)了黨支部的凝聚力戰(zhàn)斗力創(chuàng)造力。二是強(qiáng)化工作導(dǎo)向，解決“虛化”問(wèn)題。把“雙評(píng)”和“精準(zhǔn)扶貧”結(jié)合起來(lái)，將“三會(huì)一課”落實(shí)、“兩學(xué)一做”和“不忘初心、牢記使命”主題教育活動(dòng)、“四化”成效落實(shí)、黨員干部服務(wù)群眾等作為評(píng)定的主要內(nèi)容貫穿始終，引導(dǎo)激發(fā)黨支部抓黨建促扶貧，推動(dòng)基層黨建“實(shí)”起來(lái)。三是強(qiáng)化管理指導(dǎo)，解決“邊緣化”問(wèn)題。在“雙評(píng)”中為無(wú)職黨員設(shè)崗定責(zé)，引導(dǎo)其認(rèn)領(lǐng)志愿服務(wù)崗位，亮身份、亮承諾、作示范，開(kāi)展聯(lián)系群眾及民情家訪、政策宣講等活動(dòng)，增強(qiáng)了無(wú)職黨員的儀式感身份感存在感。對(duì)獲評(píng)五星級(jí)的農(nóng)民黨員，一次性發(fā)放獎(jiǎng)金1000元，并享受體檢、市內(nèi)游、送話費(fèi)、免醫(yī)療合作等福利待遇，以組織關(guān)懷激活“紅色基因”。通過(guò)“雙評(píng)”，使廣大黨員時(shí)刻感受到組織的關(guān)心與溫暖，將黨的建設(shè)從“邊緣化”拉回“核心位置”、“主導(dǎo)地位”。

3.運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+，探索服務(wù)群眾與干部監(jiān)督新機(jī)制。

堅(jiān)持以“四化雙評(píng)”深化“放管服”改革，提升“一網(wǎng)、一門(mén)、一次”辦妥“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”水平，推進(jìn)公權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸。一是服務(wù)群眾信息化，“一網(wǎng)”辦妥鏟除權(quán)力尋租空間?！八幕p評(píng)”大數(shù)據(jù)平臺(tái)依托光纖網(wǎng)絡(luò)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、區(qū)）為民服務(wù)中心、村（社區(qū)）服務(wù)站、市直審批服務(wù)部門(mén)聯(lián)接，與省電子政務(wù)外網(wǎng)平臺(tái)對(duì)接，構(gòu)建了市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、區(qū)）、村（社區(qū)）三級(jí)縱向互聯(lián)、多部門(mén)橫向互動(dòng)的智能信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，844個(gè)審批服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上申報(bào)受理，實(shí)行了權(quán)力運(yùn)行后臺(tái)化管理，變“現(xiàn)場(chǎng)辦”為“網(wǎng)上辦”，用“無(wú)情”的電腦管住了“有情”的人腦，鏟除了權(quán)力尋租、基層“微腐敗”滋生的土壤。城區(qū)中小學(xué)報(bào)名工作，依托“四化雙評(píng)”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)入學(xué)報(bào)名全部線上“就近跑一次”，也杜絕了線下辦理的關(guān)系戶、人情債，從客觀上減輕了教育工作者的“人情負(fù)擔(dān)”。二是為民服務(wù)全程化，“一門(mén)”辦妥激活村級(jí)活動(dòng)陣地。完善村（社區(qū)）為民服務(wù)中心功能，落實(shí)村（社區(qū)）干部服務(wù)承諾、責(zé)任追究、值班包組等制度，引導(dǎo)和激勵(lì)村（社區(qū)）黨員干部為群眾提供更多更好的服務(wù)。群眾若有辦理事項(xiàng)只需到所在村（社區(qū)）服務(wù)站提出申請(qǐng)，工作人員將材料錄入系統(tǒng)，平臺(tái)根據(jù)辦理事項(xiàng)將任務(wù)轉(zhuǎn)移到對(duì)應(yīng)的部門(mén)，由他們進(jìn)行審核審批、協(xié)同辦理。這樣，群眾辦事省時(shí)省力又省心，真正實(shí)現(xiàn)了“信息多跑路、群眾少跑腿”。“網(wǎng)上辦事”一定程度上“把縣級(jí)權(quán)力賦予村級(jí)”，群眾不出村就能申報(bào)各種事項(xiàng)，村級(jí)活動(dòng)場(chǎng)所真正成為為民服務(wù)的主陣地，一改往日村部“辛辛苦苦建起來(lái)，冷冷清清放在那”的尷尬局面。三是服務(wù)效能公開(kāi)化，“一次”辦妥倒逼干部轉(zhuǎn)變作風(fēng)。對(duì)納入平臺(tái)事項(xiàng)進(jìn)一步減次數(shù)、減材料、減環(huán)節(jié)、減時(shí)間，優(yōu)化辦事流程，讓群眾用最短時(shí)間辦成事。事項(xiàng)每個(gè)辦理環(huán)節(jié)平臺(tái)自動(dòng)向辦事群眾發(fā)送短信提醒、及時(shí)反饋告知辦理進(jìn)度。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)入駐平臺(tái)，通過(guò)視頻系統(tǒng)對(duì)各單位工作情況全程監(jiān)督，真正管住權(quán)力任性，督促黨員干部改進(jìn)作風(fēng)，對(duì)違規(guī)操作情況，嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)。絕大部分事項(xiàng)都實(shí)現(xiàn)了“最多跑一次”，在解決服務(wù)群眾“最后一公里”的同時(shí)，也構(gòu)建了風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。

三、“四議兩公開(kāi)”創(chuàng)新實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾自治相統(tǒng)一

1.以基層黨建為引領(lǐng)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于脫貧攻堅(jiān)全過(guò)程。

黨的十九大把“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的第一條，并將其寫(xiě)入黨章，這是近代以來(lái)中國(guó)實(shí)踐斗爭(zhēng)中獲取的最寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)，是邏輯與歷史的統(tǒng)一，理論與實(shí)踐的統(tǒng)一。脫貧攻堅(jiān)工作要強(qiáng)化基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于脫貧攻堅(jiān)全過(guò)程。在“四議兩公開(kāi)”的運(yùn)用中，黨組織既是發(fā)起者，又是全程的領(lǐng)導(dǎo)者，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于工作法——四個(gè)會(huì)議、兩道公開(kāi)的全部過(guò)程。每個(gè)環(huán)節(jié)如果出現(xiàn)問(wèn)題，黨組織和黨員干部都可以進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，群眾也會(huì)對(duì)黨員干部進(jìn)行監(jiān)督，防止基層“微腐敗”的發(fā)生。

2.以人民為中心，保障基層群眾最基本的自治權(quán)利和政治需要。

關(guān)于人的發(fā)展，馬克思主義形成了人的自由全面發(fā)展理論，這是馬克思主義思想的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。中國(guó)共產(chǎn)黨在一經(jīng)成立就立志要把苦難深重的中國(guó)人民從水深火熱的壓迫之中解救出來(lái)。毛澤東在革命時(shí)期就注意到，解決中國(guó)問(wèn)題，最主要就是解決好農(nóng)民的生存和發(fā)展問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記提出以人民為中心的發(fā)展思想，是對(duì)人的自由全面發(fā)展理論的繼承和創(chuàng)新，是新時(shí)代踐行群眾路線的重要舉措。扶貧工作，扶的就是人，離開(kāi)了“人”這個(gè)核心，其他一些都是空談。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，首先要解決最貧困群眾的需求問(wèn)題，解決“兩不愁三保障”就是針對(duì)突出問(wèn)題的應(yīng)對(duì)之策。運(yùn)用“四議兩公開(kāi)”解決“人”的最關(guān)切的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，通過(guò)對(duì)貧困群眾關(guān)切的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，進(jìn)行協(xié)商、決策、實(shí)施，滿足他們的基本政治權(quán)利，讓群眾的事情群眾自己決策，群眾自己的決策群眾合力落實(shí)。

（二）堅(jiān)持依法辦事與靈活創(chuàng)新相統(tǒng)一

1.嚴(yán)格依法依規(guī)辦事，保障民主決策的公平公正公開(kāi)。

重視并運(yùn)用法治思維和法治方式，已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)的共識(shí)。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)重大改革要依法有據(jù)，改革積累的經(jīng)驗(yàn)要上升為一般法律，并且向全國(guó)推廣?！八淖h兩公開(kāi)”實(shí)際上就是黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)、人民當(dāng)家作主三者有機(jī)統(tǒng)一在基層的運(yùn)用和創(chuàng)新，在脫貧攻堅(jiān)中，具體表現(xiàn)為黨組織引領(lǐng)、依程序辦事、群眾自我決策的有機(jī)統(tǒng)一?！八淖h兩公開(kāi)”創(chuàng)立之初，就是一種法治思維的運(yùn)用。因?yàn)?，?dāng)時(shí)的鄧州農(nóng)村，隨著人民民主與法治意識(shí)的提高，依靠村干部老式的“人情管理”方法已經(jīng)根本不起作用。運(yùn)用一個(gè)嚴(yán)格的程序，大家有事大家商量、決策，誰(shuí)也別有私心，公平公正，選出來(lái)的結(jié)果大家也能接受。在“四議兩公開(kāi)”的發(fā)展運(yùn)用中，這種依法按程序辦事的原則始終不變，按既定的規(guī)定和程序，經(jīng)過(guò)“四議”“兩公開(kāi)”這六個(gè)步驟形成的決策和結(jié)果，既符合人民群眾的真實(shí)意愿，也體現(xiàn)了民主決策的公平公正公開(kāi)。

2.在程序合法的基礎(chǔ)上創(chuàng)新運(yùn)用方式，提高決策效率。

“四議兩公開(kāi)”是一個(gè)嚴(yán)格程序、保障民主決策公平公正公開(kāi)的好辦法。但是，要想保證民主必須在程序上嚴(yán)格要求，那么就會(huì)造成決策效率不高，對(duì)一些涉及部分群眾利益，但是又比較緊急的事情，如果嚴(yán)格按程序執(zhí)行，勢(shì)必會(huì)影響決策的時(shí)效性，需要靈活創(chuàng)新運(yùn)用。鄧州市在運(yùn)用“四議兩公開(kāi)”的實(shí)踐中，在保證程序合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，對(duì)工作法進(jìn)行創(chuàng)新改造。對(duì)涉及少數(shù)人的事件，運(yùn)用簡(jiǎn)化程序，“一提二審三通過(guò)”；對(duì)“四議兩公開(kāi)”可能產(chǎn)生的遺漏問(wèn)題，采用“網(wǎng)格長(zhǎng)參與動(dòng)態(tài)調(diào)整議事制”加以補(bǔ)充；為適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)的普及應(yīng)用，探索“四化雙評(píng)”工作機(jī)制?！八淖h兩公開(kāi)”運(yùn)用中的幾個(gè)具體形式，在實(shí)際的操作過(guò)程中都能發(fā)揮很大的作用，都是在程序合法基礎(chǔ)上的運(yùn)用創(chuàng)新，又保持了靈活性，提高了辦事效率，是依法辦事與靈活創(chuàng)新有機(jī)統(tǒng)一的重要體現(xiàn)。

（三）堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧與突出重點(diǎn)相統(tǒng)一

1.全面運(yùn)用各個(gè)領(lǐng)域，尤其是矛盾突出的重點(diǎn)領(lǐng)域。

馬克思主義唯物辯證法認(rèn)為，世界是一個(gè)相互聯(lián)系的整體，時(shí)時(shí)有聯(lián)系，事事有聯(lián)系，處處有聯(lián)系?；鶎由鐣?huì)是全社會(huì)的縮影，脫貧攻堅(jiān)不僅僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的事情，而是一場(chǎng)全面而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等方方面面，各部分工作錯(cuò)綜復(fù)雜，相互聯(lián)系、相互影響、相互制約，任何一個(gè)部分都會(huì)對(duì)其他部分和整體產(chǎn)生影響。“四議兩公開(kāi)”的運(yùn)用，就是從脫貧攻堅(jiān)的整體出發(fā)，將其運(yùn)用到基層政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等重大事項(xiàng)的決策中，統(tǒng)籌兼顧各項(xiàng)工作，并全方位推進(jìn)各部分工作的協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，脫貧攻堅(jiān)還具有特殊的復(fù)雜性。任何一項(xiàng)工作沒(méi)有做好，都可能成為影響社會(huì)穩(wěn)定的導(dǎo)火索，成為阻礙人民幸福生活的絆腳石。在脫貧攻堅(jiān)之中，人民群眾通過(guò)“四議兩公開(kāi)”首先解決的就是矛盾最突出的問(wèn)題，這些問(wèn)題涉及群眾切身利益，關(guān)系大多數(shù)人的生活，抓住了重點(diǎn)領(lǐng)域的突出問(wèn)題，再去解決其他問(wèn)題就會(huì)相對(duì)容易推進(jìn)一些。老百姓的突出問(wèn)題得到了妥善解決，就會(huì)減少上訪，整體上就會(huì)和諧穩(wěn)定。

2.維護(hù)大多數(shù)人利益，保護(hù)少數(shù)人利益不受侵害。

在“四議兩公開(kāi)”工作法的實(shí)踐中，“四議”的各步驟會(huì)議的通過(guò)比例由1/2擴(kuò)大到2/3，鼓勵(lì)更多的群眾參與到協(xié)商決策中來(lái)，有利于實(shí)現(xiàn)村內(nèi)各個(gè)群體的利益訴求得到平衡。但是，基層群眾的整體素質(zhì)參差不齊，部分群眾狹隘自私的情況還實(shí)有存在。在現(xiàn)實(shí)中，有相當(dāng)一部分貧困戶是長(zhǎng)期貧困，導(dǎo)致他們?cè)诖遄永锏匚坏拖隆⑷司壊缓?、沒(méi)有發(fā)言權(quán)。他們或許會(huì)因?yàn)楦鞣N原因根本就沒(méi)有機(jī)會(huì)參加村民大會(huì)來(lái)表達(dá)自己的需求，或許參加大會(huì)了其他村民也不會(huì)投票給他們。面對(duì)這樣的情況，就要發(fā)揮基層黨員干部的能動(dòng)性，對(duì)群眾的各種權(quán)利進(jìn)行具體甄別和“排序”。要優(yōu)先保護(hù)群眾的生命權(quán)、健康權(quán)、安全權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，如果侵犯了上述權(quán)利，即使是多數(shù)人的意愿，也要修改方案，對(duì)少數(shù)人的合法權(quán)益予以?xún)?yōu)先保護(hù)[10](p20)。服從大多數(shù)人的意愿，并不意味著要損害少數(shù)人的利益。只有全體的合法利益得到了保證，大多數(shù)人的主張?jiān)V求才能實(shí)現(xiàn)價(jià)值。

（四）堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索相統(tǒng)一

1.樹(shù)立問(wèn)題導(dǎo)向，積極探索解決群眾反映強(qiáng)烈問(wèn)題的路徑。

馬克思在《資本論》中寫(xiě)下經(jīng)典名言：“問(wèn)題和解決問(wèn)題的手段同時(shí)產(chǎn)生。”[11](p106)習(xí)近平中國(guó)特色社會(huì)主義思想正是立足于回答現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃未來(lái)三十年中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的宏偉藍(lán)圖的。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向是馬克思主義基本方法之一，也是我們?cè)趯?shí)踐中得出的重要結(jié)論。習(xí)近平總書(shū)記指出：“改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問(wèn)題中而深化?！盵12]正所謂“物質(zhì)力量只能用物質(zhì)力量來(lái)摧毀?！盵13](p11)發(fā)展歸根結(jié)底是一個(gè)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的過(guò)程。脫貧攻堅(jiān)、消除貧困是全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)和前提，是當(dāng)前國(guó)家政治生活中最大的實(shí)際。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，就要通過(guò)著力解決阻礙老百姓過(guò)上美好生活的突出問(wèn)題為導(dǎo)向，什么阻礙幸福生活就下決心解決什么問(wèn)題，使人民群眾切實(shí)過(guò)上殷實(shí)富足的小康生活。早在改革開(kāi)放之初，安徽鳳陽(yáng)小崗村對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制摸著石頭過(guò)河的實(shí)踐探索，既是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題所逼，也是基層試驗(yàn)的生動(dòng)實(shí)踐。鄧州市“四議兩公開(kāi)”工作法的產(chǎn)生同樣也是現(xiàn)實(shí)逼出來(lái)的。本世紀(jì)初，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村利益格局的深刻變化，農(nóng)村社會(huì)組織、基層黨組織、黨員干部、干群關(guān)系等暴露出一些列問(wèn)題，導(dǎo)致老辦法不管用、新辦法不會(huì)用，基層人民群眾利益受損，權(quán)益得不到保障。正是為了破解這些跟老百姓息息相關(guān)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，鄧州市黨員干部與人民群眾在摸索試驗(yàn)中一起總結(jié)出來(lái)“4+2”工作法。從“4+2”到“四議兩公開(kāi)”，從誕生基層到各級(jí)推廣，再到全國(guó)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)形成頂層設(shè)計(jì)，十幾年來(lái)，該工作法始終都是以解決老百姓最迫切的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為出發(fā)，探索大小各類(lèi)問(wèn)題的破解路徑，強(qiáng)化了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，改變了基層作風(fēng)，改善了干群關(guān)系，增進(jìn)了人民福祉。事實(shí)證明，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，摸著石頭過(guò)河的試驗(yàn)探索，不僅符合馬克思主義唯物辯證法，也適合中國(guó)國(guó)情，富有中國(guó)智慧，是推行改革的好方法。

2.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，將經(jīng)過(guò)試驗(yàn)有效的好方法依法確立推廣。

辦法能不能用，管不管用，好不好用，不是總結(jié)出來(lái)就可以，關(guān)鍵要實(shí)踐。為了驗(yàn)證“4+2”工作法，鄧州市先在七個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，成功了才在全市推廣。經(jīng)過(guò)幾年試點(diǎn)成功，又在整個(gè)南陽(yáng)市區(qū)推廣開(kāi)來(lái)。隨后，工作法得到黨中央的重視，又在全省推廣。全省推廣取得經(jīng)驗(yàn)后，正式確立為“四議兩公開(kāi)”工作法，得到中央領(lǐng)導(dǎo)同志的批示，并在全國(guó)推廣實(shí)施?！八淖h兩公開(kāi)”試驗(yàn)探索五年，在全國(guó)推廣十年，并且還在不斷創(chuàng)新發(fā)展，證明這個(gè)方法是好的，能管用的。今天，隨著改革在各領(lǐng)域的全面深化，很多人不再是改革的旁觀者，而變成了改革的推動(dòng)者，改革與每個(gè)人息息相關(guān)。人民群眾是改革的主體，人民群眾在各領(lǐng)域改革的創(chuàng)造性，使試驗(yàn)探索這個(gè)方法有更廣闊的適用空間。試驗(yàn)探索就是摸著石頭過(guò)河，就是探尋規(guī)律，從實(shí)踐中探索事物的內(nèi)在聯(lián)系。我國(guó)改革開(kāi)放40多年了，實(shí)踐在不斷發(fā)展變化，各地情況差異較大，不斷涌現(xiàn)出新情況、新問(wèn)題，要形成科學(xué)決策和判斷，就必須在基層采取先行先試，投石問(wèn)路、大膽探索的方法，形成經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，再逐步推開(kāi)。對(duì)于基層探索得出的好經(jīng)驗(yàn)，中央要進(jìn)行依法確立推廣，達(dá)到頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河的統(tǒng)一。中央一號(hào)文件，前后三次將“四議兩公開(kāi)”工作法寫(xiě)入，2019年“四議兩公開(kāi)”先后兩次被寫(xiě)入《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》。這些舉措正是從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)“四議兩公開(kāi)”好的經(jīng)驗(yàn)做法的確認(rèn)和肯定。