郭建如 楊釙 田志磊

摘 要 實(shí)施1+X證書制度是我國職業(yè)教育人才培養(yǎng)和評價(jià)模式改革的重大突破。但通過市場方式，引入教育培訓(xùn)評價(jià)組織開發(fā)證書、組織考核和頒發(fā)證書，也會相應(yīng)帶來成本問題。國際上發(fā)達(dá)國家實(shí)行的資格證書制度對我國1+X證書制度試行過程中厘清政府的事權(quán)劃分及財(cái)政責(zé)任有著積極的借鑒意義。當(dāng)前，我國中央財(cái)政對職教X證書制度給予支持有其合理性，但應(yīng)注意支持的限度，同時還需遵循“區(qū)分原則”“主渠道原則”“統(tǒng)籌原則”和“有效實(shí)施原則”，以更好地保障中央財(cái)政資金的有效使用。

關(guān)鍵詞 職業(yè)教育;1+X證書制度;財(cái)政政策

中圖分類號 G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）27-0007-06

2019年1月，國務(wù)院發(fā)布《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，明確職業(yè)教育是一種類型教育，并強(qiáng)調(diào)學(xué)歷教育與培訓(xùn)并舉是職業(yè)院校的法定職責(zé)，職業(yè)院校開展的培訓(xùn)不僅要面向全體社會成員，還要面向在校生，并提出在職業(yè)院校和應(yīng)用型本科院校啟動1+X證書制度試點(diǎn)。X證書的發(fā)布、考核與發(fā)證由政府相關(guān)部門通過社會化機(jī)制招募職業(yè)教育培訓(xùn)評價(jià)組織來承擔(dān)。用1+X證書取代職業(yè)院校行之多年的雙證書（畢業(yè)證書+職業(yè)資格證書），是我國職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量評價(jià)制度的重大變化，帶給職業(yè)院校新的挑戰(zhàn)。X證書制度框架涉及職業(yè)資格、學(xué)歷教育文憑與職業(yè)技能等級證書之間的關(guān)系，涉及技能等級證書主管部門之間、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)以及教育培訓(xùn)評價(jià)組織的相互關(guān)系等。其中特別關(guān)鍵的問題是：1+X證書的實(shí)施是有成本的，相關(guān)成本如何分擔(dān)？沒有成本分擔(dān)的保障機(jī)制，1+X證書制度就難以順利推行。那么，具體來講相關(guān)的成本究竟如何在政府、學(xué)校、教育培訓(xùn)評價(jià)組織和學(xué)生之間進(jìn)行分擔(dān)呢？分擔(dān)的合理性如何判斷？針對上述問題，本文試圖結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)、國內(nèi)已有實(shí)踐對涉及X證書制度的相關(guān)問題進(jìn)行探討。

一、國際職業(yè)資格證書制度實(shí)踐

討論成本分擔(dān)，首先需要探討政府的責(zé)任以及財(cái)政分擔(dān)的邊界，這往往同政府的事權(quán)劃分相關(guān)。德國、英國和澳大利亞的職業(yè)教育模式在國際上影響較廣，三國都對職業(yè)教育與培訓(xùn)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，可以為我國提供相應(yīng)的借鑒。

德國的職業(yè)教育由聯(lián)邦主導(dǎo)，有全國統(tǒng)一的職業(yè)教育目標(biāo)及各專業(yè)的培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，全國統(tǒng)一的專業(yè)培養(yǎng)計(jì)劃和實(shí)施要求，全國統(tǒng)一的學(xué)生結(jié)業(yè)考試時間、方式、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，全國統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)來源（學(xué)生在企業(yè)實(shí)訓(xùn)期間的經(jīng)費(fèi)由企業(yè)承擔(dān)，在校培養(yǎng)期間的經(jīng)費(fèi)由州政府承擔(dān)）[1]。在聯(lián)邦層面，隸屬于聯(lián)邦教育部的聯(lián)邦職業(yè)教育研究所負(fù)責(zé)制定職業(yè)分類、教育條例，開發(fā)框架性的學(xué)校教學(xué)培訓(xùn)計(jì)劃和企業(yè)培訓(xùn)大綱[2]，相關(guān)經(jīng)費(fèi)由聯(lián)邦政府財(cái)政保障;聯(lián)邦職業(yè)教育研究所所長由聯(lián)邦政府推薦并由總統(tǒng)任命;主管委員會是聯(lián)邦職業(yè)教育研究所的主要決策機(jī)構(gòu)，由雇方、勞方、聯(lián)邦政府（涉及經(jīng)濟(jì)和勞動部、教育部等部門）和州政府的四方代表構(gòu)成，在新職業(yè)的產(chǎn)生、職業(yè)條例的產(chǎn)生與更新方面具有決定權(quán)。聯(lián)邦《職業(yè)教育法》明確規(guī)定，行會是職業(yè)教育的主管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)職業(yè)教育培訓(xùn)合同標(biāo)準(zhǔn)文本的制定、合同各階段的管理以及行業(yè)統(tǒng)一的職業(yè)資格考試。德國主要有工商業(yè)行會（IHK）、手工業(yè)行會（HWK）、農(nóng)業(yè)行會（LWK）、律師行會（RAK）、稅務(wù)顧問行會（StBK）、醫(yī)師行會（AK）等主要行會[3]。學(xué)徒在教育企業(yè)或跨企業(yè)的培訓(xùn)中心接受培訓(xùn)，結(jié)業(yè)考試由行業(yè)組織，遵循教育（培訓(xùn)）與考試分離的原則，考試委員會由勞方資方和學(xué)校代表構(gòu)成，考試通過，才能頒發(fā)結(jié)業(yè)證書和職業(yè)資格證書[4]，受教育者的結(jié)業(yè)考試是免費(fèi)的[5]。學(xué)徒的培訓(xùn)及報(bào)酬由所在的教育企業(yè)承擔(dān);跨企業(yè)中心的基礎(chǔ)建設(shè)受聯(lián)邦政府資助，但運(yùn)營經(jīng)費(fèi)則由企業(yè)負(fù)責(zé)。隨著歐洲一體化發(fā)展，德國也在建立與歐洲相一致的資歷框架，實(shí)現(xiàn)職業(yè)領(lǐng)域的職業(yè)資格與普通學(xué)校學(xué)歷資格在相應(yīng)層次上的等值互通[6]。

相對來講，英國和澳大利亞是較早探索普通教育學(xué)歷資格與職業(yè)資格對等互通的國家。在2000年，英國的職業(yè)資格證書系統(tǒng)由教育與就業(yè)部（后為“教育與技能”部）負(fù)責(zé)推動實(shí)施，英國資格與課程委員會代表政府在全國范圍內(nèi)推行各級教育與培訓(xùn)課程和資格，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌制定國家職業(yè)資格證書標(biāo)準(zhǔn)、負(fù)責(zé)管理資格鑒定、考核和證書的發(fā)放工作，行業(yè)、企業(yè)、雇主、雇員、專業(yè)團(tuán)體、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、學(xué)校等多方面人員參與設(shè)計(jì)和開發(fā)[7]。證書中心具體負(fù)責(zé)職業(yè)資格的鑒定與運(yùn)作，多數(shù)是公司性質(zhì)的[8]，負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)技能鑒定中心。技能鑒定中心具體承擔(dān)學(xué)員的培訓(xùn)與鑒定考評工作，通常設(shè)在企業(yè)內(nèi)，也有設(shè)在學(xué)校內(nèi)的。為保障證書的質(zhì)量，技能鑒定中心聘請考評員，但考評員對申請者的考核結(jié)果要受內(nèi)部督導(dǎo)員的檢查確認(rèn);證書中心則培訓(xùn)與雇傭外部督導(dǎo)員通過督導(dǎo)以保證技能鑒定中心的質(zhì)量。

1990年代后期，澳大利亞聯(lián)邦政府頒布的學(xué)歷資格框架（1995）、國家培訓(xùn)框架（1996）和國家培訓(xùn)認(rèn)證框架（1997）是該國推進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的重要文件。學(xué)歷資格框架保證了澳大利亞的職業(yè)教育與普通教育的資格互通;國家培訓(xùn)框架依專業(yè)類別提供相應(yīng)的培訓(xùn)包;認(rèn)證框架則提供了澳大利亞全國的技能認(rèn)證體系[9]。國家認(rèn)證部分的開發(fā)在國家行業(yè)技能委員會指導(dǎo)下，由國家教育科學(xué)培訓(xùn)部提供資助，由專家和企業(yè)團(tuán)隊(duì)共同進(jìn)行，3年進(jìn)行一次修訂。

從以上3國經(jīng)驗(yàn)看，政府在頂層設(shè)計(jì)上都發(fā)揮了非常重要的作用，資格證書全國統(tǒng)一，具有權(quán)威性;資格標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)過程以及培訓(xùn)過程都注意吸納各方力量參與。但不同國家因?yàn)槁殬I(yè)教育體系不同，政府發(fā)揮的作用，包括財(cái)政支出責(zé)任也有較大差異。在德國，行業(yè)和企業(yè)承擔(dān)的職責(zé)突出一些;而在英國和澳大利亞，政府職責(zé)相對更突出。這3個國家職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)費(fèi)用皆主要由政府承擔(dān)，但在考評費(fèi)用上，德國明確規(guī)定行業(yè)的結(jié)業(yè)考試是免費(fèi)的，而英國的證書機(jī)構(gòu)是商業(yè)性機(jī)構(gòu)，被評估者需要交考評費(fèi)用[10]。這3個國家都非常重視職業(yè)教育質(zhì)量的監(jiān)督與保障，但機(jī)制并不一樣：德國相對來講可能更多依靠行業(yè)機(jī)構(gòu);英國則依賴于職業(yè)資格體系自上而下的監(jiān)控，如資格委員會監(jiān)督證書機(jī)構(gòu)，證書中心監(jiān)督技能鑒定中心等;澳大利亞則更多依賴于政府機(jī)構(gòu)，如澳大利亞專門設(shè)有國家技能質(zhì)量與管理局。

國外經(jīng)驗(yàn)對于討論我國X證書的財(cái)政承擔(dān)或支持問題有一定的借鑒意義，首先需要考慮X證書制度主要涉及政府相關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、學(xué)校和學(xué)生之間的關(guān)系，特別要確定好政府的事權(quán);在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析財(cái)政支持X證書的合理性及支持限度;最后探討財(cái)政支持X證書的方式，即政策工具選擇問題。

二、我國X證書制度的框架設(shè)計(jì)

（一）技能等級證書與職業(yè)資格證書的功能差異

我國的X證書制度與國外的職業(yè)資格制度有很大不同。國外的職業(yè)資格是對從業(yè)者進(jìn)入某個職業(yè)的能力和素質(zhì)的綜合評價(jià)，主要目的是解決勞動力市場中的信息不對稱，幫助雇主了解求職者的技能水平和職業(yè)能力。由于職業(yè)資格證書一般鑒定的是行業(yè)通用性技能，因此其可以成為勞動力市場中的“硬通貨”，解決企業(yè)定人、定崗和定薪資的問題，促進(jìn)技能勞動力的流動。在一些國家，如英國和澳大利亞，國家培訓(xùn)框架和學(xué)歷資格框架之間實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，相應(yīng)的資格證書與一定的學(xué)歷資格是對應(yīng)的，可對等互通。

我國的X證書是職業(yè)技能等級證書，只反映持證者對行業(yè)具有一定通用性的某些崗位或關(guān)鍵環(huán)節(jié)技能的掌握情況，并非一種綜合性的評價(jià)，一個X證書在訓(xùn)練范圍和訓(xùn)練量上僅相當(dāng)于職業(yè)院校的兩門課程。因此，以X證書為代表的職業(yè)技能等級證書不能作為頒發(fā)職業(yè)院校學(xué)歷的基礎(chǔ)，也不能作為從事某個職業(yè)所需職業(yè)能力的認(rèn)證。

（二）職業(yè)資格、學(xué)歷資格與職業(yè)技能等級證書的聯(lián)系

依據(jù)《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，國家人社部門制定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，國家教育部門制定職業(yè)教育教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，職業(yè)院校制訂相應(yīng)的人才培養(yǎng)方案。職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、人才培養(yǎng)方案在某種意義上可以實(shí)現(xiàn)對應(yīng)關(guān)系。目前，在操作層次上，多數(shù)職業(yè)院校擬將職業(yè)技能等級證書以兩門課程的形式納入人才培養(yǎng)方案中，因此X證書的培訓(xùn)內(nèi)容相當(dāng)于人才培養(yǎng)方案中的一個模塊。如果把人才培養(yǎng)方案看做是多個模塊構(gòu)成的話，那么職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、人才培養(yǎng)方案、職業(yè)技能等級證書就形成了一個內(nèi)在的關(guān)聯(lián)關(guān)系，職業(yè)技能等級證書的培訓(xùn)模塊就可以成為人才培養(yǎng)方案、教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和資格標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。這樣的銜接關(guān)系可以幫助職業(yè)院校教師更好地實(shí)行書證融通，有效打破教育部門和人社部門各自為政，各自開發(fā)證書而不相融通的問題。

（三）X證書制度體系與政府的事權(quán)劃分

X證書的實(shí)施涉及職業(yè)教育與培訓(xùn)體系中政府部門之間的分工。這種分工，即事權(quán)的劃分，對政府的支出責(zé)任劃分會產(chǎn)生較大影響。依據(jù)目前的制度設(shè)計(jì)，國家人力資源與社會保障部門負(fù)責(zé)校外社會人員，包括企業(yè)人員的培訓(xùn)，面向社會的X證書的設(shè)計(jì);國家教育部門負(fù)責(zé)面向?qū)W校在校生的X證書培訓(xùn)。在教育系統(tǒng)中，教育部職成司教學(xué)處負(fù)責(zé)職業(yè)院校的教學(xué)改革，教育部職業(yè)技術(shù)教育中心研究所承擔(dān)著專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定、X證書及相應(yīng)的培訓(xùn)評價(jià)組織遴選，指導(dǎo)入選的培訓(xùn)評價(jià)組織開發(fā)證書;而證書標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)、修訂和更新，以及考核和X證書發(fā)放則由社會化的教育培訓(xùn)評價(jià)組織負(fù)責(zé)，這些教育培訓(xùn)評價(jià)組織主要是以公司形式存在的營利性機(jī)構(gòu);學(xué)校是X證書制度的實(shí)施主體，教師接受相關(guān)技能培訓(xùn)，然后再就相關(guān)技能內(nèi)容對學(xué)生進(jìn)行培訓(xùn)，學(xué)生對相關(guān)技能的學(xué)習(xí)效果則由X證書機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)，以便在某種程度上實(shí)現(xiàn)考試與培訓(xùn)的分離，見圖1。

對于X證書來講，進(jìn)行事權(quán)的劃分需要解決如下問題：一是標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵包括哪些？標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)該包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（證書內(nèi)容）、鑒定標(biāo)準(zhǔn)和成本標(biāo)準(zhǔn)？在多種資金來源情況下，是否可以制定相應(yīng)的政府投入標(biāo)準(zhǔn)？二是誰來制定標(biāo)準(zhǔn)？政府其他部門（如人社部門）、地方政府、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)等是否應(yīng)該參與標(biāo)準(zhǔn)制定？將標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)下放到社會評價(jià)組織的依據(jù)是什么？三是中央和地方政府是否可以劃分事權(quán)？按什么劃分事權(quán)？在X證書遴選由教育部主導(dǎo)的情況下，地方政府可否選擇屬地的社會評價(jià)組織制定本地標(biāo)準(zhǔn)？四是誰來監(jiān)督實(shí)施過程？監(jiān)督問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)是什么？

在我國目前的制度設(shè)計(jì)中，校內(nèi)X證書事權(quán)責(zé)任的主體是中央層級的教育主管部門及其事業(yè)單位，校外X證書事權(quán)責(zé)任的主體是中央層級的人力資源和社會保障部門。當(dāng)前教育部門主導(dǎo)的事權(quán)標(biāo)準(zhǔn)制定工作聚焦于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（證書內(nèi)容），對鑒定標(biāo)準(zhǔn)和成本標(biāo)準(zhǔn)缺乏關(guān)注和討論。雖然教育部等部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在院校實(shí)施“學(xué)歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”制度試點(diǎn)方案》已經(jīng)將“建設(shè)培訓(xùn)評價(jià)組織遴選專家?guī)旌驼心煎噙x管理辦法，本著公正公平公開的原則進(jìn)行公示公告;組織制訂有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化工作指南，指導(dǎo)培訓(xùn)評價(jià)組織開發(fā)職業(yè)技能等級標(biāo)準(zhǔn);組織對培訓(xùn)評價(jià)組織行為和院校培訓(xùn)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測和評估”等諸多事權(quán)賦予了國家教育行政部門，但是鑒定標(biāo)準(zhǔn)的制定勢必涉及人社等部門，成本標(biāo)準(zhǔn)勢必涉及財(cái)政、發(fā)改、物價(jià)、稅務(wù)等部門，是綜合事權(quán)領(lǐng)域，教育行政主管部門難以統(tǒng)籌。

（四）技能等級證書的權(quán)威性與行業(yè)企業(yè)的參與

在目前的證書制度下，行業(yè)協(xié)會和企業(yè)在證書標(biāo)準(zhǔn)中的參與性還不足，導(dǎo)致證書的權(quán)威性、證書所代表的技能先進(jìn)性如何得到保障成為重要問題。從目前看，解決方式是招募有行業(yè)協(xié)會背景，在行業(yè)中有影響力、有培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)的組織，如工信部的考試中心、民政部的培訓(xùn)中心或相關(guān)協(xié)會成立的培訓(xùn)組織，以及直接延請行業(yè)龍頭作為教育培訓(xùn)評價(jià)組織。而目前采用的直接對制造業(yè)或服務(wù)業(yè)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行背書后推向全國的方式，面臨的問題是單個企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)能否代表行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，或者行業(yè)內(nèi)存在多家龍頭企業(yè)的情況下如何處理？

X證書制度的設(shè)計(jì)引入了市場競爭機(jī)制，希望能夠做到優(yōu)勝劣汰，但市場競爭機(jī)制未必能夠解決證書的動態(tài)更新和合法性問題，有可能向需求方提供了混亂信號：通常，行業(yè)所覆蓋的技術(shù)技能環(huán)節(jié)非常多，若以某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的關(guān)鍵能力來開發(fā)證書，證書名目可能非常繁多，導(dǎo)致面對眾多證書，學(xué)校、學(xué)生和企業(yè)可能會陷入選擇困難。盡管證書的選擇是基于院校自愿和學(xué)生自愿的，是基于市場特別是企業(yè)認(rèn)可的，市場可以產(chǎn)生優(yōu)勝劣汰的作用，但市場還可能產(chǎn)生劣幣驅(qū)逐良幣的作用。如何實(shí)現(xiàn)政府篩選和政府信用背書的證書，能向職業(yè)院校和高校發(fā)出明確的質(zhì)量信號，可能還需要進(jìn)一步作制度上的完善。特別是，同一行業(yè)的證書，有可能存在相互重疊的問題，解決行業(yè)內(nèi)的一致性問題就顯得比較突出。在考慮財(cái)政支持方面，這些框架問題有必要進(jìn)行一定的梳理。

（五）X證書制度與職業(yè)院校的校企合作

除了行業(yè)和企業(yè)在證書標(biāo)準(zhǔn)中的角色問題，X證書制度還有可能對當(dāng)前職業(yè)院校推行的“產(chǎn)教融合校企合作”育人模式產(chǎn)生一定的影響。過去20年來，我國職業(yè)教育人才培養(yǎng)的主要抓手是鼓勵企業(yè)參與學(xué)生培養(yǎng)，通過多元化的校企合作形式來聯(lián)合育人。校企合作采用了訂單班、冠名班、冠名學(xué)院、企業(yè)派教師到院校任教、校企合作開發(fā)教材和課程、校企共建實(shí)訓(xùn)基地、企業(yè)向?qū)W校捐贈設(shè)備、企業(yè)接納學(xué)生進(jìn)行頂崗實(shí)習(xí)、建立混合所有制學(xué)院等多種形式，企業(yè)在職業(yè)院校人才培養(yǎng)中發(fā)揮了重要的角色。在此過程中，部分行業(yè)企業(yè)把自己的用人標(biāo)準(zhǔn)和培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)融入了院校的課程體系，并對畢業(yè)生的職業(yè)能力進(jìn)行了認(rèn)證和測評。X證書的引入相當(dāng)于將教育評價(jià)組織的標(biāo)準(zhǔn)引入了人才培養(yǎng)體系，這一新的標(biāo)準(zhǔn)如何與職業(yè)院校在校企深度合作模式下發(fā)展的育人標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對接，是一個尚未回答的問題。X證書有可能使得原來校企合作參與企業(yè)的角色邊緣化，因?yàn)楹笳唠y以參與職業(yè)能力資格的認(rèn)定和評價(jià)，也不利于企業(yè)對X證書的認(rèn)可。

（六）證書的普及和證書的含金量

我國職業(yè)教育領(lǐng)域一度實(shí)行的“畢業(yè)證+職業(yè)資格證書”的雙證書制度被廢棄的一個很重要的原因是因?yàn)樽C書濫發(fā)，導(dǎo)致證書含金量低而失去了信譽(yù)。喪失信譽(yù)的首要原因是證書的標(biāo)準(zhǔn)以及考核內(nèi)容更新慢，不能反映技術(shù)的進(jìn)步和行業(yè)企業(yè)的新需求。第二個原因是證書與畢業(yè)掛鉤，與通過率掛鉤，自然降低了證書的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致證書得不到企業(yè)的認(rèn)可。第三個原因是財(cái)政問題。財(cái)政支持不足難以補(bǔ)償相關(guān)的開發(fā)費(fèi)用;因?yàn)槭钦块T的事業(yè)單位，缺乏有效的激勵機(jī)制來不斷更新標(biāo)準(zhǔn)。第四個原因是考評不分離，人社部制定證書標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)考核，以及證書頒發(fā)，缺乏相應(yīng)制約，帶來的后果是通過大規(guī)模的考核收取費(fèi)用彌補(bǔ)開發(fā)成本。簡言之，如果想以X證書為抓手來推進(jìn)職業(yè)院校教育教學(xué)改革，那么勢必需要多數(shù)院校和多數(shù)教師參與X證書的培訓(xùn)，多數(shù)學(xué)生獲取X證書。如果社會評價(jià)組織迎合對X證書的需求、按照低技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大X證書供給量，難免會導(dǎo)致含金量下降，致使企業(yè)不會再將聘用、定崗和薪酬等與之掛鉤。

X證書制度在推行過程中面臨的上述問題將會直接影響政府在職業(yè)資格方面的支出責(zé)任和財(cái)政支持力度。

三、財(cái)政支持的合理性及其支持限度

當(dāng)前，對于X證書制度是否應(yīng)該得到財(cái)政支持存在著不同觀點(diǎn)。人社部同樣采取市場機(jī)制從社會招募教育培訓(xùn)評價(jià)組織，并由其背書和監(jiān)管，這些社會評價(jià)組織所開發(fā)證書的認(rèn)可度由市場給予檢驗(yàn)，相應(yīng)的，這些證書的開發(fā)成本、證書機(jī)構(gòu)人員維持成本由這些機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)，完全是市場行為，相關(guān)的培訓(xùn)和考核完全采用市場機(jī)制，由被培訓(xùn)者和考證者買單。在這樣的制度設(shè)計(jì)下，X證書并不需要財(cái)政支持。那么，為什么國家教育部門所遴選和推動的X證書計(jì)劃需要財(cái)政支持呢？

（一）財(cái)政資助的原則

教育培訓(xùn)評價(jià)組織需不需要培育或扶持，可以依據(jù)這樣一個基本原則進(jìn)行判斷：如果市場對證書的供應(yīng)已足夠充分，政府不需要對這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行扶持和培訓(xùn);但如果某些特定領(lǐng)域，沒有相應(yīng)的教育培訓(xùn)評價(jià)組織，政府可以進(jìn)行培育或扶持，包括對高職教師進(jìn)行培訓(xùn)和對高職院校學(xué)生進(jìn)行考核前的幫助，如證書標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)、學(xué)習(xí)資料庫的開發(fā)等可以采用政府購買方式。

（二）財(cái)政資助的爭議

對從市場上篩選出來的教育培訓(xùn)評價(jià)組織，其標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)、學(xué)習(xí)資料庫開發(fā)以及機(jī)構(gòu)運(yùn)行與管理成本有沒有必要分?jǐn)偟脚嘤?xùn)考核費(fèi)用中是有爭論的。從現(xiàn)實(shí)看，無論是國家人社部招募的教育培訓(xùn)評價(jià)組織，還是教育行政部門負(fù)責(zé)招募的教育培訓(xùn)評價(jià)組織，在本質(zhì)上都是市場組織，需要借助從市場獲得利益來立足和發(fā)展，因此很多教育培訓(xùn)評價(jià)組織主要由營利性公司構(gòu)成。這些教育培訓(xùn)評價(jià)組織要成為篩選對象是有一定條件的，即這些組織要有一定教育培訓(xùn)基礎(chǔ)、開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗(yàn)、頒發(fā)證書的能力和提供相應(yīng)學(xué)習(xí)材料的能力，這些組織離開職業(yè)院校的培訓(xùn)業(yè)務(wù)仍然能夠在市場上生存。換句話說，這些證書并不是為職業(yè)院校在校生專門開發(fā)的。教育行政部門從市場上遴選出這些組織，更多是要這些組織參與到職業(yè)院校教師的培訓(xùn)中，提升職業(yè)院校教師的職業(yè)知識與職業(yè)能力，并要求這些組織通過對職業(yè)院校學(xué)生的考核來分析職業(yè)院校教師的教學(xué)和培訓(xùn)效果。因此，這些教育培訓(xùn)評價(jià)組織對職業(yè)院校提供培訓(xùn)服務(wù)，發(fā)生的主要費(fèi)用是職業(yè)院校教師的培訓(xùn)費(fèi)和對學(xué)生的考核費(fèi)。這也是目前教育行政部門制定的考核收費(fèi)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)以及教師培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)。

（三）財(cái)政資助的合理性

從首批證書試點(diǎn)情況看，政府對教育評價(jià)組織的財(cái)政支持主要限于教師培訓(xùn)和學(xué)生的考核費(fèi)用，即便在這兩個領(lǐng)域給予財(cái)政支持，是否具有合理性呢？是否可以像人社部招募的社會評價(jià)組織那樣，完全采取市場化方式，培訓(xùn)和考核費(fèi)用完全由考證者買單呢？這就需要考慮市場培訓(xùn)和院校的教育及培訓(xùn)的差異。

盡管教育培訓(xùn)評價(jià)組織向社會成員提供的培訓(xùn)與向職業(yè)院校學(xué)生提供的證書內(nèi)容可能是一樣的，但職業(yè)院校引入社會評價(jià)組織的目的是為了提升教師隊(duì)伍的質(zhì)量，進(jìn)而通過教師的教學(xué)活動來提升職業(yè)院校學(xué)生對新技術(shù)、新工藝、新規(guī)范和新要求的掌握，并最終通過考證形式驗(yàn)證學(xué)生的學(xué)習(xí)效果。因而，X證書既是職業(yè)院校教育改革的一部分，進(jìn)入職業(yè)院校人才培養(yǎng)方案中，成為人才培養(yǎng)的一個環(huán)節(jié);又是職業(yè)院校學(xué)生學(xué)習(xí)效果的評價(jià)方式。在這個過程中，X證書內(nèi)容成為職業(yè)院校的學(xué)校教育、學(xué)生培養(yǎng)的重要組成部分，自然應(yīng)該由職業(yè)院校買單，也就意味著最終要由政府財(cái)政撥款和學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)等買單。對于教師能力素質(zhì)提高的部分，政府財(cái)政可統(tǒng)一買單來降低單個學(xué)校的談判成本，對于與考核相應(yīng)的考核點(diǎn)設(shè)施的建設(shè)，自然也是政府投入的部分。

實(shí)際上，在引入X證書之前，一些高職院校，甚至是一些地方性本科院校就與一些社會教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)共建專業(yè)或者合辦二級學(xué)院，如達(dá)內(nèi)科技、中科曙光等，包括向相關(guān)院系提供課程和實(shí)習(xí)場所。相對而言，通常這些專業(yè)的收費(fèi)較高，這些教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主要是同相關(guān)院系分享學(xué)費(fèi)來獲得利益。有的學(xué)校的合作專業(yè)，收費(fèi)雖然不高，但收費(fèi)中有相當(dāng)部分分配給了合作企業(yè)，學(xué)校再從其他渠道彌補(bǔ)院系運(yùn)行中所缺少的經(jīng)費(fèi)。在這些教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)獲得的利益中，就有來自學(xué)校的撥款和來自學(xué)生的學(xué)費(fèi)收入。引入X證書后，書證融通，X證書的一些內(nèi)容置換了學(xué)校培養(yǎng)的部分課程。相應(yīng)地，教育培訓(xùn)評價(jià)組織也應(yīng)該可以通過學(xué)費(fèi)及學(xué)校（政府）購買部分得到補(bǔ)償。目前，首批X證書試點(diǎn)院校并沒有要求學(xué)生繳納相關(guān)的報(bào)名考核費(fèi)，相關(guān)費(fèi)用由職業(yè)院校支付。

關(guān)于高職院?？己嗽u價(jià)的成本問題：無論是職業(yè)院校對學(xué)生學(xué)習(xí)內(nèi)容進(jìn)行評價(jià)，或者是政府部門對職業(yè)院校學(xué)生考核效果進(jìn)行評價(jià)（如江蘇、湖南等地對職業(yè)院校學(xué)生能力進(jìn)行測評），都是需要花費(fèi)成本的。在一些地方，政府也委托行業(yè)企業(yè)或第三方對職業(yè)院校學(xué)生的學(xué)習(xí)效果進(jìn)行測評。在某種意義上，X證書的考核是第三方評價(jià)的一種形式，相關(guān)成本由學(xué)?；蛘?cái)政承擔(dān)，也是有一定道理的。

四、財(cái)政支持方式選擇

對X證書的財(cái)政支持方式，目前有四方面的爭議：

一是是否采用專項(xiàng)支持方式。采取專項(xiàng)支持方式的好處是無論哪級政府或機(jī)構(gòu)，都能夠清楚地知道用于X證書的資金是多少，不至于出現(xiàn)有錢不敢支付的情況;避免了盡管知道中央財(cái)政為X證書撥付了經(jīng)費(fèi)，但無論是省級，或者是學(xué)校都不知道究竟應(yīng)該用于X證書的錢是多少的尷尬。但采用專項(xiàng)支付形式與目前財(cái)政撥款綜合化趨勢與要求是不一致的;更重要的是，X證書的引入是職業(yè)院校教育教學(xué)改革的一個構(gòu)成部分，學(xué)校用于教學(xué)和教學(xué)改革的資金自然可以用于X證書，單獨(dú)將X證書資金列出來，不能達(dá)到資金統(tǒng)籌使用效果，有可能出現(xiàn)用于X證書的資金過多或過少，難以進(jìn)行有效調(diào)配的現(xiàn)象。

二是是否借助原有投入主渠道。X證書的引入會引起教師培訓(xùn)、實(shí)訓(xùn)場地改變和學(xué)生學(xué)習(xí)內(nèi)容的變化，而教師的培訓(xùn)、實(shí)訓(xùn)場地的建設(shè)以及人才培養(yǎng)方案的調(diào)整和改革，在政府和學(xué)校每年都會有相應(yīng)的教育投入。政府和學(xué)校的投入應(yīng)該把X證書引起的變化作通盤考慮，X證書所引起的各方面變化也應(yīng)該成為政府和學(xué)校在進(jìn)行財(cái)政預(yù)算和撥款時要考慮的內(nèi)容。拋開主渠道，對X證書另辟蹊徑，可能會過分強(qiáng)化X證書對職業(yè)院校的作用，淡化對作為職業(yè)教育重點(diǎn)發(fā)展方向的產(chǎn)教融合和校企合作的關(guān)注。

三是財(cái)政資金撥付對象的選擇問題。在X證書實(shí)施過程中，一些X證書機(jī)構(gòu)希望政府能夠向其購買服務(wù)，職業(yè)院校希望能將相關(guān)經(jīng)費(fèi)直接撥付給學(xué)校。從以往公共財(cái)政的經(jīng)驗(yàn)看，政府資金直接分給消費(fèi)者，由消費(fèi)者購買提供者的服務(wù)，能夠提升消費(fèi)者的談判地位，從一定程度上制約提供者利用自己的優(yōu)勢和信息不對稱而降低服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)然，在原則上將資金撥付給學(xué)校，由學(xué)校進(jìn)行購買的同時，也可以保留一定的靈活性，如省培和國培項(xiàng)目，由國家和省級教育形成部門統(tǒng)一進(jìn)行采購，可能會更節(jié)約成本。

四是財(cái)政政策可執(zhí)行性問題。目前，首批證書考核遇到的問題是財(cái)政支持與教育培訓(xùn)評價(jià)組織收費(fèi)的合法性及可執(zhí)行性存在著不銜接，出現(xiàn)了政策執(zhí)行的“最后一公里”問題。盡管教育培訓(xùn)評價(jià)組織通過國家教育行政部門公示了其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但沒有哪個部門為其下發(fā)相應(yīng)的收費(fèi)文件，導(dǎo)致無法順利開展相關(guān)的考核工作。對于這樣的問題，財(cái)政部門或物價(jià)部門需要給出明確指引，或者是通過職業(yè)教育部際聯(lián)席會的形式，或者是明確授權(quán)省級相關(guān)部門，由省級部門負(fù)責(zé)實(shí)施，以解決政策之間的銜接問題，使財(cái)政支持落到實(shí)處，促進(jìn)X證書制度能夠順利推行。

總體來講，對X證書的財(cái)政支持，建議遵循“區(qū)分原則”“主渠道原則”“統(tǒng)籌原則”和“有效實(shí)施原則”。“區(qū)分原則”主要是區(qū)分不同行業(yè)領(lǐng)域，對市場發(fā)展不充分，需要給予培育的行業(yè)，可以考慮對教育培訓(xùn)評價(jià)組織的標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)、學(xué)習(xí)資料庫建設(shè)等采取補(bǔ)助的方式;對市場競爭充分、教育培育評價(jià)組織較多的情況，則將教育培訓(xùn)評價(jià)組織可面向社會的部分和只面向高職院校的部分區(qū)分開來，財(cái)政支持只負(fù)責(zé)教師培訓(xùn)部分和學(xué)生證書考核部分?！爸髑涝瓌t”強(qiáng)調(diào)對X證書的相關(guān)投入不宜采用專項(xiàng)投入形式，應(yīng)強(qiáng)調(diào)其作為職業(yè)教育教學(xué)與人才培養(yǎng)改革的組成部分，納入對職業(yè)教育教學(xué)投入部分處理。“統(tǒng)籌原則”強(qiáng)調(diào)對于X證書的投入，省內(nèi)應(yīng)統(tǒng)籌省級資源，職業(yè)院校應(yīng)統(tǒng)籌校級資源，包括財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)、其他事業(yè)經(jīng)費(fèi)以及相關(guān)社會資源等?！坝行?shí)施原則”強(qiáng)調(diào)財(cái)政的支持應(yīng)該能夠落地，在院校層面能夠?qū)嵤@就要求在政策制定和執(zhí)行過程中，要注意與其他政府部門的協(xié)同，使相關(guān)政策具有可操作性。

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