雷尚君

規(guī)范地方政府融資平臺是防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，保證經(jīng)濟社會運行的重要抓手。較之以往研究籠統(tǒng)從關(guān)注地方政府債務(wù)規(guī)模的視角，近一段時間的重要文獻(xiàn)開始集中在對地方政府融資平臺的梳理和探討，但還缺乏對典型案例和特定地區(qū)的分析研判。為了彌補上述缺失，本研究將以具體剖析的方式，對湖南省融資平臺公司面臨的挑戰(zhàn)進行全面分析，在數(shù)據(jù)分析和政策研判之后，為湖南省融資平臺公司的風(fēng)險應(yīng)對提出對策。這樣的方式，或許有助于啟發(fā)其他省級融資平臺審視自身情況，有針對性的找準(zhǔn)問題和解決辦法。

一、湖南融資平臺面臨的具體挑戰(zhàn)

（一）宏觀政策的沖擊

為了規(guī)范融資平臺經(jīng)營，中央連續(xù)出臺了諸多政策部署。這些政策對現(xiàn)行融資平臺的運行模式和管理方式都有顯著影響。歸納起來，發(fā)現(xiàn)有三方面的政策沖擊值得重視：

其一，2009年3月18日，《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》發(fā)布，這是中央第一次正式明確允許和支持地方政府融資平臺融資擴張，各省紛紛違規(guī)或變相擔(dān)保，融資平臺不規(guī)范運作帶來了很多消極影響。全國地方融資平臺公司從2008年上半年的3000多家、銀行貸款余額約1.17萬億元，擴張到2009年末的8221家，銀行貸款余額攀升到7.38萬億元①。2009年12月，《關(guān)于堅決制止財政違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資行為的通知》禁止一些基層地方政府融資平臺公司由地方財政擔(dān)保，向行政事業(yè)單位職工等公眾籌集資金。

其二，2010年6月10日《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》開始對地方政府的違規(guī)擔(dān)保行為進行清理整治。國家發(fā)改委在2010年7月叫停了所有城建投資類債券排隊報批以及批復(fù)工作。2012年12月24日，財政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，嚴(yán)厲禁止地方政府直接或間接吸收公眾資金、違規(guī)集資，堅決打擊地方政府的違法、違規(guī)借款問題。

其三，2014年新《預(yù)算法》和《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺，對地方政府融資平臺的發(fā)展產(chǎn)生了決定性的影響，允許地方政府發(fā)債，剝離融資平臺公司政府融資職能。2015年以后，地方政府開始在中央限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券，同時進行地方存量債務(wù)3年置換計劃，以減輕地方政府的償債壓力和融資成本。地方政府通過融資平臺借款進入市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，PPP模式也在制度的約束下逐漸實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

這三方面不僅對融資平臺的轉(zhuǎn)型提出了要求，而且事實上對規(guī)范融資平臺運行劃定了基本范圍。

（二）經(jīng)濟波動的影響

房地產(chǎn)市場是影響融資平臺持續(xù)運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵外部因素。2016年湖南省房地產(chǎn)市場在信貸寬松、各項去庫存政策落地的背景下，住房剛性和改善性需求得到持續(xù)釋放，全省商品房銷售保持了高速增長。在經(jīng)濟下行壓力和房地產(chǎn)調(diào)控政策的持續(xù)作用下，2017年開始，湖南省以“穩(wěn)市場、強監(jiān)管、謀發(fā)展”為重點，確保房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)商品房銷售增速明顯放緩、房地產(chǎn)開發(fā)投資增速下滑，庫存區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性問題仍然突出、房價總體平穩(wěn)的特點。2018年，為加快資金回籠，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)普遍加大了推盤力度，隨著商品房銷售增速放緩，新建商品房庫存有一定回升。2019年湖南省房地產(chǎn)市場延續(xù)調(diào)整，呈現(xiàn)下降趨勢。2020年受新冠疫情的影響，湖南省土地交易暫時中止，加上實施假期延長、開工復(fù)工延期等防疫措施，房地產(chǎn)市場銷售暫時疲軟，但隨著疫情逐步控制，市場銷售呈現(xiàn)先抑后揚的態(tài)勢。湖南三四線城市，尤其是人口凈流出城市的房地產(chǎn)市場將因新冠肺炎疫情面臨更大的風(fēng)險和考驗，同時受棚改規(guī)模、貨幣化安置規(guī)模下降以及人口增長緩慢等因素影響，住房需求疲軟，市場規(guī)模有所下降。嚴(yán)重依靠土地和住房市場的融資平臺，如何應(yīng)對上述市場波動、避免觸發(fā)風(fēng)險，將是十分棘手的工作。

（三）轉(zhuǎn)型經(jīng)營的復(fù)雜性

已有的融資平臺運行情況及轉(zhuǎn)型要求決定了湖南省規(guī)范融資平臺工作的難度。數(shù)據(jù)顯示，2009年至2020年4月底，湖南省公開發(fā)行過債券的148家平臺935只城投債的主體信用評級來看，AA級和AA+級的占比高達(dá)82.24%，這表明湖南融資平臺整體資質(zhì)較差。湖南省平臺公司存在數(shù)量過多、近年來債券平臺資質(zhì)下沉、業(yè)務(wù)規(guī)范性不足等特征，平臺公司作為政府隱性債務(wù)的主要載體，已在其發(fā)展過程中積累不小的風(fēng)險，這是2018年湖南省出臺強監(jiān)管政策的主要背景。結(jié)合湖南的實際情況，融資平臺轉(zhuǎn)型是一項系統(tǒng)工程，主要包括頂層設(shè)計、債務(wù)清理、平臺整合、融資盤活、資產(chǎn)注入、激勵約束、多元發(fā)展等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這些任務(wù)看起來并不容易在短時間完成。

（四）突發(fā)重大事件的干擾

突如其來的新冠肺炎疫情，全球經(jīng)濟下行壓力增大，我國的經(jīng)濟增速開始放緩。在全國統(tǒng)籌推進疫情防控和社會經(jīng)濟發(fā)展工作的背景下，湖南省2020年第一季度全省地區(qū)生產(chǎn)總值為8824.82億元，同比下降1.9%，位列全國第八，與去年同期相比增加76億元，在抗擊疫情的嚴(yán)峻情況下實屬不易。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值593.59億元，下降3.3%;第二產(chǎn)業(yè)增加值3126.38億元，下降3.0%;第三產(chǎn)業(yè)增加值5104.85億元，下降1.0%;全省一般公共預(yù)算收入1283.12億元，同比下降5.5%。結(jié)合Wind數(shù)據(jù)顯示，截至2020年4月，本年度湖南省共發(fā)行城投債86只，發(fā)行總額697.97億元，與2019年同期的233只、1796.04億元發(fā)行總額相比，下降157.32%。一般而言，經(jīng)濟形勢較好對改革發(fā)展有力。但當(dāng)前局面下，融資平臺如何在困難情況下有序運行，如何確保不發(fā)生大的風(fēng)險，難度確實不小。

二、湖南融資平臺公司的風(fēng)險及防控

（一）應(yīng)對宏觀政策風(fēng)險的對策

2014年新《預(yù)算法》和《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺，對地方政府融資平臺的發(fā)展產(chǎn)生了決定性的影響：一是地方政府允許發(fā)債，二是剝離融資平臺公司政府融資職能，地方政府通過融資平臺借款的行為進入市場化轉(zhuǎn)型階段。2017年10月召開的黨的十九大提出“三大攻堅戰(zhàn)”的戰(zhàn)略舉措，其中將防范和化解重大風(fēng)險放在首要位置。2018年是地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵之年，2018年中央經(jīng)濟工作會議進一步強調(diào)將地方債務(wù)風(fēng)險作為防范和化解重大風(fēng)險的重要內(nèi)容，同年出臺的《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》《關(guān)于印發(fā)地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》等制度，要求地方政府必須規(guī)范通過融資平臺借款行為，方能適應(yīng)新常態(tài)下地方政府的經(jīng)濟發(fā)展路徑，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2018年開始湖南省政府債務(wù)進入全面整治階段，為防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險，要求各地按照“停、緩、調(diào)、撤”的原則壓減投資項目，并切實做好政府性債務(wù)甄別核實工作，嚴(yán)格整改違法舉債融資問題。2018年6月，湖南省政府性債務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組公布的《關(guān)于征求關(guān)于清理規(guī)范政府融資平臺公司管理的通知（代擬稿）意見函》，進一步加大清理整頓平臺公司力度，嚴(yán)格限制平臺公司數(shù)量，市級平臺公司控制在3個以內(nèi)，縣級平臺公司控制在2個以內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級一律不得設(shè)立平臺公司。雖然湖南各類政策的初衷是化解債務(wù)風(fēng)險，初衷是良好的，但是由于嚴(yán)厲的清理政策和措施也造成了在清理的實際運作中存在執(zhí)行難度大的問題。在平臺公司的整合過程中，尤其是大規(guī)模的平臺公司，涉及到的資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、業(yè)務(wù)整合、人員分流安置，各利益方的博弈，必然也造成阻力，平臺分類清理的最終成效，有待時間檢驗，尤其是要在短時間內(nèi)達(dá)到預(yù)期效果，如果各地大范圍停止、清理在建項目，也會引發(fā)區(qū)域性平臺企業(yè)風(fēng)險共振。

在政府債務(wù)管理日趨嚴(yán)格、規(guī)范的趨勢下，湖南地方政府融資平臺需要盡快實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，同時應(yīng)根據(jù)實際狀況選擇發(fā)展道路，建立完善的管理體制機制。同時，應(yīng)該區(qū)別對待、分類監(jiān)管，對省內(nèi)各類、各級地方政府融資平臺進行梳理，對其還款能力進行評估，分類治理，設(shè)置債務(wù)處置預(yù)案。進一步加強平臺公司的市場化運作，增加盈利能力。

（二）應(yīng)對經(jīng)濟波動風(fēng)險的對策

在全球經(jīng)濟下行壓力下，在新冠肺炎疫情的影響下，面對復(fù)雜嚴(yán)峻的財政經(jīng)濟形勢，要求湖南省既要防范疫情復(fù)蘇風(fēng)險又要抓好經(jīng)濟發(fā)展。湖南省化解地方債務(wù)風(fēng)險，推進地方政府投融資體制改革，助力城投公司轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)依然任重道遠(yuǎn)。

湖南省債務(wù)水平居于全國前列，要切實防范化解債務(wù)風(fēng)險，確保不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域債務(wù)風(fēng)險。同時在經(jīng)濟下行的壓力下，湖南還面臨區(qū)域經(jīng)濟增長中發(fā)展與穩(wěn)定難以協(xié)調(diào)、改善民生福祉中需求與缺口難以平衡、地方政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型中意識與能力難以適應(yīng)、縱向財力配置中財權(quán)與事權(quán)難以匹配等矛盾。

這就要求湖南省首先要緊緊抓住發(fā)展升級這個總命門，按照湖南省“創(chuàng)新引領(lǐng)、開放崛起”的總體戰(zhàn)略部署，圍繞長株潭地區(qū)、洞庭湖地區(qū)、湘南地區(qū)、大湘西地區(qū)四大區(qū)域經(jīng)濟板塊的建設(shè)目標(biāo)，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的升級來積極推動防范化解債務(wù)風(fēng)險。其次，要穩(wěn)穩(wěn)抓住營商環(huán)境這個總牽引，要擴寬營商渠道，促進產(chǎn)業(yè)渠道升級，優(yōu)化環(huán)境留住企業(yè)，做好政企對接，進一步幫助企業(yè)解決融資貸款困難，提振企業(yè)發(fā)展信心，激發(fā)市場活力。第三，牢牢把住開源節(jié)流這個總開關(guān)，加強納稅評估和稅務(wù)稽查，強化稅務(wù)征管擴大收入;積極推進經(jīng)營性資產(chǎn)公平、公開、公正進入市場，加大資產(chǎn)運營力度，創(chuàng)造效益;盤活土地資源增加收益;嚴(yán)控“三公”經(jīng)費，厲行節(jié)約，將有限資金用在刀刃上。最后要死死盯住政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型這個總舵手，這是化解債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵，也是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必要條件。

（三）應(yīng)對平臺公司轉(zhuǎn)型風(fēng)險的對策

當(dāng)前湖南各級地方政府仍然面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題。一是地方政府債券發(fā)行是地方政府合法的主要的借款途徑，但是債券的發(fā)行由國務(wù)院限額管理，分配到各地方政府的資金額度與其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間仍存在較大缺口。二是轉(zhuǎn)型中的地方政府融資平臺公司，比較容易出現(xiàn)政策性虧損，自身的收益很難保證其持續(xù)性發(fā)展。三是中央主導(dǎo)推行的PPP模式，從一般公共預(yù)算安排的項目支出極為有限，尤其是在規(guī)范運營的背景下，PPP模式呈現(xiàn)政策收緊的趨勢，地方政府融資平臺公司通過PPP模式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的渠道實際上收窄了。

從2018年以來湖南省政府出臺的各項文件中可以看到，平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展主要通過加快融資平臺整合，優(yōu)先保留運營業(yè)績較好、債務(wù)余額較大、具備直接融資能力的平臺。規(guī)范地方融資平臺公司的業(yè)務(wù)模式，對不合規(guī)項目在甄別后予以分類處置，通過梳理現(xiàn)有平臺結(jié)構(gòu)和清理平臺數(shù)量，最終形成定位明確、政企邊界清晰、業(yè)務(wù)模式規(guī)范的平臺公司。加強政府、銀行、平臺公司之間合作交流，按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求，不盲目抽貸、壓貸或停貸，必要時通過開展融資再安排、續(xù)貸、展期等操作，同時積極開展債券、股權(quán)等直接融資形式，合理續(xù)作表外業(yè)務(wù)，實現(xiàn)降低融資余額、降低融資成本、延長融資期限的目的。梳理好與政府的關(guān)系，厘清國有資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系，有條件的將年度預(yù)算資金、財政存量資金、項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、國資經(jīng)營收入、土地、特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)、國有股權(quán)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益等注入融資平臺，條件成熟的可引入社會資本作為戰(zhàn)略投資者，優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債表，提升信用等級，增強平臺公司融資能力。

提升融資平臺公司的經(jīng)營管理能力和盈利水平，按照市場化原則配備有管理能力的人才隊伍，完善企業(yè)的市場化激勵約束機制。堅持多元發(fā)展，豐富平臺公司的業(yè)務(wù)形態(tài)，平臺公司在承辦公益性項目和準(zhǔn)公益性項目的基礎(chǔ)上，可并購或組建相關(guān)專業(yè)化子公司，積極開展片區(qū)開發(fā)、房產(chǎn)開發(fā)、工程承包、供水治水、環(huán)境保護、醫(yī)療養(yǎng)老、文化旅游等經(jīng)營性業(yè)務(wù)，實現(xiàn)現(xiàn)金流的整體平衡，更好服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

（四）應(yīng)對突發(fā)重大事件沖擊的對策

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，中美所處的內(nèi)外環(huán)境均發(fā)生更為復(fù)雜的變化，世界經(jīng)濟處于深度調(diào)整期，經(jīng)濟增長乏力，不確定因素增多。我國經(jīng)濟發(fā)展由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，依賴高負(fù)債來刺激經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟模式難以為繼，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力成為必然選擇。

習(xí)近平總書記強調(diào)，要將控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險作為經(jīng)濟工作的重要任務(wù)，把短期應(yīng)對措施和長期制度建設(shè)結(jié)合起來，做好化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的各項工作。在經(jīng)濟下行壓力加大的背景下，加之減稅降費的政府推進，湖南省要進一步建立有效的“借、用、還”良性閉環(huán)機制，妥善處理好存量債務(wù)。同時要結(jié)合湖南省各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險不同，要在優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)的同時因地制宜，幾個不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況，創(chuàng)新驅(qū)動，從根本上增強各地的經(jīng)濟活力;要運用多種期限結(jié)構(gòu)、多種融資方式、多領(lǐng)域進行，綜合運用各類金融工具，避免發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險。

注：

①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)銀監(jiān)會 2008—2010年統(tǒng)計報告。

〔基金資助：湖南省教育廳一般項目“湖南省地方政府融資平臺創(chuàng)新與風(fēng)險控制研究”（項目編號：18C0694）成果〕

（作者單位：湖南工程學(xué)院經(jīng)濟學(xué)院）