孫雯

摘要：本文主要闡述了當(dāng)前民用航空交通管理體制存在受軍航制約、運(yùn)行機(jī)制老化、區(qū)域劃分不合理等問(wèn)題，同時(shí)提出提升民航空管獨(dú)立性、完善績(jī)效評(píng)估機(jī)制、不斷優(yōu)化空管結(jié)構(gòu)等對(duì)策。

關(guān)鍵詞：民用航空;交通管理;管理體制

引言：空管體制完善、系統(tǒng)建設(shè)成型，使得民用航空運(yùn)輸事業(yè)迅速發(fā)展，但我國(guó)空管系統(tǒng)建設(shè)等方面，與其他國(guó)家的先進(jìn)技術(shù)相比略有差距，其空管能力、管理水平等方面還有待提高。

一、民用航空交通管理體制存在的問(wèn)題

（一）受軍航制約

迄今為止，我國(guó)民航的權(quán)限，依然受軍航的制約，二者地位嚴(yán)重的不平衡。例如，在空域劃分時(shí)，民航與軍航在協(xié)調(diào)時(shí)，需將軍航設(shè)為中心的現(xiàn)象。程序上軍航與民航空管也會(huì)體現(xiàn)出民航申請(qǐng)、軍航審批的特性，而民航局的職權(quán)也僅涵蓋航線航路。因民航空域權(quán)限被軍航限制，致使民航的日?；顒?dòng)也無(wú)法全面施展。如在雷雨大風(fēng)天時(shí)，民航不得已需繞飛時(shí)，也要通過(guò)軍航的審批才可實(shí)施^[1]。

（二）運(yùn)行機(jī)制老化

安全作為民航空管的中心首要主題，其重要性可謂是重中之重。對(duì)于空管系統(tǒng)中，確保空中交通的安全與秩序，始終是空管系統(tǒng)堅(jiān)持的首要原則。而在此原則的指導(dǎo)中，空管系統(tǒng)中保障工作人員的生命安全，才是首要任務(wù)。盡管，做好保證生命安全的工作理所應(yīng)當(dāng)，但不應(yīng)只重視工作，而忽略其他工作。如提升運(yùn)行效率工作，因航班出航頻率逐漸遞增，民航空管工作人員所擔(dān)負(fù)的風(fēng)險(xiǎn)及責(zé)任也隨之加大。若不建設(shè)相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，或與其風(fēng)險(xiǎn)相持平的薪酬，很難激發(fā)工作人員在保證安全后的工作效率。

（三）區(qū)域劃分不合理

航路、機(jī)場(chǎng)分布不均勻，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有機(jī)場(chǎng)分布可知，一線城市的東部機(jī)場(chǎng)相對(duì)較多，大部分集中在大城市周圍，致使在城市附近飛行過(guò)于擁擠。例如，虹橋機(jī)場(chǎng)200公里范圍內(nèi)就有38個(gè)機(jī)場(chǎng)，100公里內(nèi)19個(gè)，50公里內(nèi)6個(gè)。部分出航頻繁的機(jī)場(chǎng)，未設(shè)立單向航線，一些航線的設(shè)計(jì)與空域的使用不夠完善。針對(duì)空域使用、管理、規(guī)劃也存在相應(yīng)問(wèn)題，而國(guó)際的城市SOS急救、環(huán)境保護(hù)、治安巡邏、影視制作等業(yè)務(wù)，也僅在大連、武漢、北京、廣州等少部分地區(qū)，配備了警用飛機(jī)^[2]。

（四）管制人員素質(zhì)較低

我國(guó)民航空管極度缺乏人員儲(chǔ)備，其軍航飛行管制人員編配嚴(yán)重不足，且人員整體素質(zhì)出現(xiàn)斷層。重要原因在于，人才流失嚴(yán)重，人才充實(shí)儲(chǔ)備速度小于流失速度。上層未實(shí)行“雙軌制”，使底層管制是通常到副營(yíng)長(zhǎng)職位時(shí)，就必須轉(zhuǎn)業(yè)。骨干級(jí)技術(shù)人才大部分流入到了領(lǐng)導(dǎo)層，導(dǎo)致人才缺失部分技術(shù)位置空懸。培養(yǎng)人才的重視程度低，缺少人才預(yù)測(cè)、研究。未設(shè)立競(jìng)爭(zhēng)制度，無(wú)法激發(fā)人員積極向上的熱情，使人員配置的投入與產(chǎn)出效率理念較弱。

（五）空管建設(shè)發(fā)展不平衡

因我國(guó)雷達(dá)管制所需的建設(shè)，投入多、起步慢且空管設(shè)施建設(shè)的所需時(shí)間較長(zhǎng)。盡管，經(jīng)過(guò)“十五”、“九五”和“八五”空管系統(tǒng)設(shè)施工程建設(shè)，重要地區(qū)的空域管理方式、設(shè)施進(jìn)行了改進(jìn)、完善，但相比發(fā)達(dá)國(guó)家而言，還是略低了些。其空管設(shè)施保障難以滿足當(dāng)前的航空發(fā)展的需求，且發(fā)展不均衡，還不能形成真正的軍民航的援救、搜尋工作聯(lián)網(wǎng)。針對(duì)在實(shí)施“規(guī)劃統(tǒng)一、分別建設(shè)”時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題并未解決，因管制中心建設(shè)過(guò)于復(fù)雜，對(duì)基礎(chǔ)配套中各項(xiàng)目的投入較大，使民航在上海、廣州、北京地區(qū)建設(shè)了區(qū)域管制中心，盡管實(shí)施了大量的論證工作，卻未將如何合理利用該系統(tǒng)設(shè)備的問(wèn)題考慮進(jìn)去。其中缺少備用手段、設(shè)備過(guò)于復(fù)雜、設(shè)施建設(shè)的管理無(wú)法統(tǒng)一等因素都是由于空管建設(shè)各方面發(fā)展不平衡所導(dǎo)致的。

二、民用航空交通管理體制的對(duì)策

（一）提升民航空管獨(dú)立性

若要提高民航空管的獨(dú)立性，則要確定空域資源的國(guó)家屬性。保證民航、空航二者間，秉承著開(kāi)放公平、互信互利等原則管理空域，同時(shí)建設(shè)統(tǒng)一的管理制度，使二者在進(jìn)行飛行工作中，減少制度上的摩擦，進(jìn)行統(tǒng)一制度統(tǒng)一管理。還要將空域的管理權(quán)限進(jìn)行轉(zhuǎn)移，使空域的掌管權(quán)限在政府而非軍方。建設(shè)國(guó)家空管部門(mén)，管理整個(gè)空域交通。另外，需建設(shè)軍航與民航空管間的調(diào)節(jié)機(jī)制，若發(fā)生疑問(wèn)或問(wèn)題時(shí)及時(shí)進(jìn)行調(diào)節(jié)，使軍航、民航標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，在運(yùn)輸各類物品時(shí)使用國(guó)際民航組織標(biāo)準(zhǔn)。

（二）完善績(jī)效評(píng)估的機(jī)制

我國(guó)民航的空管系統(tǒng)，通常存有少部分的行政色彩。只有在改進(jìn)績(jī)效評(píng)估機(jī)制時(shí)，將民航空管系統(tǒng)管理人員的注意力，轉(zhuǎn)移到提升空管系統(tǒng)的工作效率中，使空管人員工作效率提升，而后才能認(rèn)可管理者所做的工作，并提高管理者的工作熱情進(jìn)而提升效率。缺乏有效的績(jī)效評(píng)估體制的話，很難實(shí)現(xiàn)空管系統(tǒng)資源的合理化分配，導(dǎo)致無(wú)法合理利用資源而出現(xiàn)浪費(fèi)，給民航企業(yè)發(fā)展帶來(lái)阻礙。因此，民航空管機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門(mén)，也應(yīng)做好績(jī)效評(píng)估制度的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)空管給予公平、有效的建議。因績(jī)效評(píng)估工作的專業(yè)性極強(qiáng)，需建立專門(mén)的評(píng)估管理機(jī)構(gòu)、部門(mén)，使其中的專業(yè)人員進(jìn)行評(píng)估工作，打好空管評(píng)估管理工作的基礎(chǔ)。完善績(jī)效評(píng)估工作需要長(zhǎng)時(shí)間的積累，堅(jiān)持以結(jié)果為導(dǎo)向、顧客為重心的原則，給予顧客優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和體驗(yàn)，把顧客的評(píng)價(jià)作為完善空管系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)。因此，完善績(jī)效評(píng)估機(jī)制對(duì)民航空管體制改革，起到了重大作用。

（三）不斷優(yōu)化空管結(jié)構(gòu)

對(duì)于機(jī)構(gòu)設(shè)置，在結(jié)合外國(guó)經(jīng)驗(yàn)時(shí)要堅(jiān)守我國(guó)特點(diǎn)。可設(shè)立全國(guó)出航指揮中心或國(guó)家空管局等空中管理實(shí)體，在此之上可完善全國(guó)各區(qū)域、大小的空管中心，依照管轄區(qū)域的劃分逐步完善。針對(duì)部分復(fù)雜地域的機(jī)場(chǎng)，可根據(jù)地域特點(diǎn)劃分終端區(qū)，而在軍航上層的部門(mén)及單位，需深層地進(jìn)行職能調(diào)整、結(jié)構(gòu)完善，撤并職能相同的機(jī)構(gòu)，較少重復(fù)職能機(jī)構(gòu)、單位數(shù)量的同時(shí)，提高效能、提升質(zhì)量并充實(shí)基礎(chǔ)。逐漸修改、調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，保證其工作效率，以提高國(guó)家空管對(duì)各方面的決策能力，做好空間資源的合理分配，確保資源合理利用，使其逐漸過(guò)渡為國(guó)家管制的統(tǒng)一目標(biāo)。

（四）完善人事管理制度

將人事管理制度進(jìn)行改進(jìn)、完善，是我國(guó)民航空管體制改革的重要任務(wù)之一，其中，改革人事管理制度可以由精簡(jiǎn)人員、確保人力資源與所處崗位相對(duì)等方面入手，這不僅是縮減民航空管的運(yùn)營(yíng)成本的方式，也是提升空管相關(guān)單位的工作效率的主要手段。對(duì)于當(dāng)前空管系統(tǒng)出現(xiàn)的人才儲(chǔ)備短缺、投閑置散、人員綜合素質(zhì)低下、人力資源分配不合理等問(wèn)題，首要解決設(shè)備分布管理的問(wèn)題，建設(shè)民航空管設(shè)備全面管理制度，以保證對(duì)所有設(shè)備中的計(jì)算機(jī)，能進(jìn)行自動(dòng)監(jiān)控。而后需做好人才選拔、招聘的工作，依據(jù)崗位不同的需求，招聘相符的人才上崗。同時(shí)，也要將人才的培訓(xùn)、教育、工作做好，保證每個(gè)員工都具備提升的機(jī)會(huì)，同時(shí)也應(yīng)建設(shè)相關(guān)獎(jiǎng)懲機(jī)制，激發(fā)人才工作積極性，避免人才流失。最后，針對(duì)管理者、被管理者要同時(shí)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，從而發(fā)揮擇人配崗的作用，加入適當(dāng)?shù)奶蕴瓩C(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，摒棄“一碗端到底”的局勢(shì)，深入挖掘員工的工作動(dòng)能。

（五）增強(qiáng)新民航建設(shè)系統(tǒng)

我國(guó)西部新航行系統(tǒng)僅停留在，管制服務(wù)提供試用期。而對(duì)于全球新航系統(tǒng)過(guò)渡的項(xiàng)目計(jì)劃，則需保持大體同步，同時(shí)需避免我國(guó)現(xiàn)行的航行系統(tǒng)可靠性、安全性下降的前提下，可逐漸運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)，提升新航信系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，并擴(kuò)增新航信系統(tǒng)中的航線，逐漸完善航行系統(tǒng)，并建設(shè)相應(yīng)的子系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行航行系統(tǒng)與子系統(tǒng)并存的目的，給予新航行系統(tǒng)的正常運(yùn)營(yíng)，做好前提準(zhǔn)備。

總結(jié)：綜上所述，當(dāng)前我國(guó)民用航空交通管理體制，在面對(duì)運(yùn)行機(jī)制老化、區(qū)域劃分不合理等問(wèn)題時(shí)，通過(guò)各方面的完善、改進(jìn)逐漸進(jìn)步，結(jié)合自身與國(guó)外的先進(jìn)技術(shù)，在堅(jiān)持我國(guó)特色的同時(shí)，不斷推進(jìn)民航空管各方面的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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