謝海軍，方 圓

（鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450046）

黨的十九屆三中全會(huì)提出深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，“優(yōu)化規(guī)范設(shè)置黨的派出機(jī)關(guān)，加強(qiáng)對相關(guān)領(lǐng)域、行業(yè)、系統(tǒng)工作的領(lǐng)導(dǎo)”。機(jī)構(gòu)改革的具體方案中明確指出“組建中央和國家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)，作為黨中央派出機(jī)構(gòu)”?？梢?，作為拓展和延伸執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的有效手段，黨的派出機(jī)關(guān)“正式”進(jìn)入機(jī)構(gòu)改革序列。基于自身獨(dú)特的組織構(gòu)造和功能邏輯，派出機(jī)構(gòu)在一定意義上成為觀察中國國家治理過程和政治體制特點(diǎn)的重要“窗口”，并成為完善國家治理體系、增強(qiáng)國家治理能力必不可少的有機(jī)內(nèi)容。

目前學(xué)界對派出機(jī)構(gòu)的相關(guān)研究呈現(xiàn)兩種“極端化”傾向：其一是過于窄化，即聚焦于駐京辦、管委會(huì)等某個(gè)具體派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立、功能及改革問題，停留在“就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)”的本體論層次，因此缺乏對“派出機(jī)構(gòu)”進(jìn)行整體性、總括性分析；其二是過于寬泛。少數(shù)學(xué)者對“派出組織”進(jìn)行了專門性探討［1］，對于我們探索和挖掘“派出機(jī)構(gòu)”的奧秘具有重要的借鑒意義。但由于“派出組織”囊括派出機(jī)構(gòu)、派出人員等不同形式，因此將它們統(tǒng)而論之會(huì)在一定程度造成研究的“失焦”，進(jìn)而導(dǎo)致學(xué)理闡析的針對性不強(qiáng)，理論概括的適用性也存在一定局限。有鑒于此，本文基于中觀層次的研究視野，選擇對處于黨和國家機(jī)構(gòu)體系“特殊地帶”的派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行一般性的邏輯分析。在對派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸納整合的基礎(chǔ)上，剖析派出機(jī)構(gòu)作為一項(xiàng)組織設(shè)計(jì)的獨(dú)特屬性，并對其在國家治理過程中的功能優(yōu)勢和價(jià)值效應(yīng)進(jìn)行理論探討，以期進(jìn)一步充實(shí)和完善中國國家治理和政府過程研究的理論體系，并為現(xiàn)實(shí)的機(jī)構(gòu)改革提供一定的借鑒與啟示。

一、國家治理體系中派出機(jī)構(gòu)的基本類型

本文所討論的“派出機(jī)構(gòu)”并非行政法范疇下狹義的“行政派出機(jī)構(gòu)”，而是指在國家政治體系中，上級(jí)機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)對某一地方、領(lǐng)域、系統(tǒng)等的工作事務(wù)的監(jiān)督、管理等目的，依據(jù)有關(guān)規(guī)定授權(quán)成立的派生性、輔助性分支機(jī)構(gòu)。由于中國共產(chǎn)黨獨(dú)特的領(lǐng)導(dǎo)邏輯，派出機(jī)構(gòu)不僅存在于政府組織系統(tǒng)中，而且也是執(zhí)政黨組織體系的重要構(gòu)成，并成為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)中的特殊“節(jié)點(diǎn)”。

作為中國共產(chǎn)黨和政府組織圖表中的“特色板塊”，派出機(jī)構(gòu)可謂數(shù)量繁多、名目繁雜。為了理清派出機(jī)構(gòu)的邏輯脈絡(luò)，有必要首先對其類型進(jìn)行梳理歸納?！芭c歷史哲學(xué)的研究范式‘線條’分析的角度不同，類型學(xué)研究范式則是從橫截面的角度來分析不同類型的社會(huì)事務(wù)。其依據(jù)是表象的差異可以用類型來反映。”［2］總的來看，派出機(jī)構(gòu)可按照橫向的職責(zé)任務(wù)與縱向的權(quán)屬來源兩個(gè)維度進(jìn)行分析。

（一）橫向思路：按照職責(zé)任務(wù)劃分

根據(jù)職責(zé)內(nèi)容和任務(wù)使命的不同，派出機(jī)構(gòu)主要分為“領(lǐng)導(dǎo)型”“監(jiān)督型”“管理型”以及“溝通型”等類別。所謂“領(lǐng)導(dǎo)型”，是指執(zhí)政黨為了加強(qiáng)對某一地區(qū)、行業(yè)等的各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)而授權(quán)成立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，如中央和國家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)，是由中共中央派出、并領(lǐng)導(dǎo)中央和國家機(jī)關(guān)黨建工作的代表機(jī)構(gòu)；中共北京市教育工作委員會(huì)，則是由北京市委設(shè)立的、用以領(lǐng)導(dǎo)北京教育系統(tǒng)工作的派出機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，中國共產(chǎn)黨設(shè)立派出機(jī)構(gòu)并非新鮮之事。在土地革命戰(zhàn)爭時(shí)期，中共中央就曾設(shè)立鄂豫皖分局等派出機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)邊區(qū)軍民進(jìn)行武裝斗爭和各方面建設(shè)；新中國建立初期設(shè)立華北局等中央地方局，代表黨中央對特定區(qū)域數(shù)省黨的工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。可見派出機(jī)構(gòu)已深深“扎根”于中國共產(chǎn)黨的政治實(shí)踐之中。

所謂“監(jiān)督型”則是出于對某地區(qū)、某單位等的工作檢查和監(jiān)督目的而設(shè)立，典型例子就是中共紀(jì)委系統(tǒng)的紀(jì)檢組。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見》，中央紀(jì)委所有派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一名稱為“中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組”，而派駐機(jī)構(gòu)與中央直屬機(jī)關(guān)紀(jì)工委、中央國家機(jī)關(guān)紀(jì)工委都是中央紀(jì)委的派出機(jī)構(gòu)?！肮芾硇汀笔侵干霞?jí)為了實(shí)現(xiàn)對某一行政事務(wù)或特定區(qū)域內(nèi)行政事務(wù)的管理而設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)（1）。此類“派出”既包括了對某一方面行政事務(wù)進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)，即“條條派出”，如公安派出所、稅務(wù)所等，也涵蓋了對特殊區(qū)域綜合事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)，即“塊塊派出”，典型的如開發(fā)區(qū)管委會(huì)（2）。此外，“溝通型”是上級(jí)單位出于溝通協(xié)調(diào)的目的而設(shè)立的派生性組織，“駐京辦”是此類典型。隨著經(jīng)濟(jì)市場化和社會(huì)事務(wù)的日益繁雜化，目前縣級(jí)以上的各級(jí)地方政府也會(huì)在全國其他城市設(shè)立自己的辦事處或聯(lián)絡(luò)處，以強(qiáng)化彼此的信息溝通與事務(wù)協(xié)調(diào)，如上海市政府就在西安、武漢、昆明等城市設(shè)立辦事處。

（二）縱向思路：根據(jù)權(quán)屬來源劃分

由于派出機(jī)構(gòu)由上級(jí)單位授權(quán)產(chǎn)生和運(yùn)行，所以從權(quán)屬部門的屬性來看，派出機(jī)構(gòu)可大致分為“黨務(wù)類”“政務(wù)類”這兩大類型。“黨務(wù)類”派出機(jī)構(gòu)，顧名思義，是指在中國共產(chǎn)黨體系內(nèi)，由上級(jí)黨組織派出的用于完成領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督等任務(wù)的組織機(jī)構(gòu)。由于中國共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨又是國家現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，所以在全面深化改革和進(jìn)一步發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)等條件下，必須切實(shí)維護(hù)黨中央權(quán)威，加強(qiáng)執(zhí)政黨的政治、思想、組織等各方面建設(shè)。這使得“黨務(wù)類”派出機(jī)構(gòu)在強(qiáng)化執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范黨內(nèi)生活、優(yōu)化黨內(nèi)生態(tài)，從而不斷提高黨的執(zhí)政能力與領(lǐng)導(dǎo)水平等方面的作用不可小覷。

“政務(wù)類”則是由國家政權(quán)機(jī)關(guān)中的上級(jí)部門根據(jù)需要而決定派出。由于中國政治過程具有“行政主導(dǎo)”（3）的特點(diǎn)，行政機(jī)構(gòu)在政權(quán)機(jī)關(guān)中居于突出位置，這使得大多數(shù)“政務(wù)類”派出機(jī)構(gòu)屬于行政機(jī)關(guān)的組織范疇。如中央政府的商務(wù)部、生態(tài)環(huán)境部、銀保監(jiān)會(huì)等職能部門都在地方設(shè)立自己的派出機(jī)構(gòu)，以強(qiáng)化對特定領(lǐng)域事務(wù)的監(jiān)督管理。此外，立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)也設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。如近年來，為了統(tǒng)一刑事司法理念、提高刑事訴訟質(zhì)量和效率，最高人民檢察院和省人民檢察院向公安機(jī)關(guān)派駐檢察室進(jìn)一步推動(dòng)檢警協(xié)作。

由上可知，不同類型的派出機(jī)構(gòu)是依據(jù)不同的思路和維度來劃分的，但這些分類不是絕對的。由于中國國家治理實(shí)踐的復(fù)雜性，同一個(gè)派出機(jī)構(gòu)可能兼屬不同的類型。然而對繁雜的派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行聚類分析，“用科學(xué)的方法從眾多的不確定的個(gè)體中抽出一部分確定的個(gè)體，作為類型的標(biāo)準(zhǔn)，然后對這些確定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行觀察”［3］，并運(yùn)用現(xiàn)實(shí)資料來分析其異同，有利于深化認(rèn)識(shí)派出機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)和規(guī)律。

二、派出機(jī)構(gòu)的重要組織特質(zhì)

在黨和國家機(jī)構(gòu)的組織圖表中，派出機(jī)構(gòu)是較為特殊的一類：它既不是政府常規(guī)性、基本性的組織架構(gòu)，也不是派遣“扶貧工作隊(duì)”“工作組”（4）那種臨時(shí)性的非制度性組織。因此解析派出機(jī)構(gòu)的組織特質(zhì)，不僅有助于充分理解和把握這一特殊組織形態(tài)，而且也有益于擴(kuò)充政府組織以及國家治理體系研究的理論版圖。

“派出機(jī)構(gòu)”作為一種理想類型，屬于一種混合型的中間形態(tài)。它在正式的制度架構(gòu)中嵌入了委托——代理的“派出”關(guān)系，因此既保留了制度化的組織框架，同時(shí)又具有一定的靈活性特征。具體而言，在正式的科層制框架背景下，上級(jí)派出單位擁有人事權(quán)、監(jiān)督權(quán)、指導(dǎo)權(quán)等正式權(quán)威，并通過制定相關(guān)管理?xiàng)l文，實(shí)現(xiàn)對派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與控制，這反映出科層管理組織內(nèi)部上下級(jí)之間的權(quán)力分配，因此區(qū)別于派遣“工作組”的機(jī)動(dòng)性、非正式化特征；同時(shí)由于派出機(jī)構(gòu)不是正式制度架構(gòu)的法定構(gòu)成，其設(shè)立是由上級(jí)單位視工作需要，按照一定程序進(jìn)行的“增量改革”，因此上級(jí)派出單位掌握著派出機(jī)構(gòu)存與廢的主導(dǎo)權(quán)。派出機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行中掌握的執(zhí)行權(quán)并非由法律規(guī)定，而是由上級(jí)派出單位所授予；并且憑借一定的自由裁量權(quán)，派出機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)委托——代理關(guān)系下的靈活管理。

對派出機(jī)構(gòu)的內(nèi)在組織特質(zhì)進(jìn)行技術(shù)性分解可以發(fā)現(xiàn)，其主要包括以下三個(gè)方面：

（一）組織屬性上的“半實(shí)體性”

派出機(jī)構(gòu)是由上級(jí)單位通過授權(quán)派生而來的特色組織，因此與帶有“根”“源”性質(zhì)的基本性制度架構(gòu)相對應(yīng)，派出機(jī)構(gòu)屬于組織架構(gòu)中的“梢”和“槾”，具有衍生性、補(bǔ)充性、輔助性等特征。在政治生活中，各類派出機(jī)構(gòu)都是作為上級(jí)派出單位的代表，在上級(jí)授權(quán)的地域范圍、權(quán)限范圍內(nèi)履行各自職能。如地方政府“駐京辦”或駐外辦事處所形成的一種“外派”形式，實(shí)質(zhì)上是作為地方政府授權(quán)派出的代表，通過延長地方政府權(quán)力與權(quán)威的活動(dòng)“半徑”，拓展政府組織形式和管理幅度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)屬地管理在異地的橫向延伸。因此從組織屬性的維度來看，派出機(jī)構(gòu)是作為正式制度架構(gòu)的組織延伸和拓展而存在，不具有基本性組織架構(gòu)的法定性、獨(dú)立性與實(shí)體性；但派出機(jī)構(gòu)具有一般性組織機(jī)構(gòu)所需的相關(guān)要件，它不但掛牌子，而且具有固定的辦公場所，同時(shí)也占有人員編制，享有下?lián)艿呢?cái)政經(jīng)費(fèi)和相應(yīng)的行政級(jí)別等，所以比派遣“工作組”的組織化、制度化、規(guī)范化程度要高，因此在整體上呈現(xiàn)出一種“半實(shí)體性”的組織屬性。

（二）組織結(jié)構(gòu)上的精簡性

組織結(jié)構(gòu)是指組織各要素的排列組合方式以及相互作用的關(guān)系模式，其簡易或復(fù)雜程度，受制于該組織的職能目標(biāo)的大小與多寡。如上所述，由于各類派出機(jī)構(gòu)是上級(jí)單位在既有的制度架構(gòu)下，為了強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等目的而延伸在外的輔助性力量，因此在保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的便利性、效率性的同時(shí)，避免組織機(jī)構(gòu)的重疊與臃腫，構(gòu)成了派出機(jī)構(gòu)設(shè)立的主要目標(biāo)函數(shù)，這使得各類派出機(jī)構(gòu)在組織要素及其相互關(guān)系上呈現(xiàn)出一種精簡特征。具體而言，派出機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)不是由“四套班子”（黨委、政府、人大、政協(xié)）構(gòu)成的“標(biāo)配”，更不是“高配”，而是簡單地由黨、政部門組成的“低配”模式，這是與一級(jí)地方政府在體制上的顯著區(qū)別。中央或地方政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)，如原國土資源部派駐在地方的國家土地督察機(jī)構(gòu)，是由分黨組和地方局構(gòu)成其內(nèi)部組織體制；而在一些開發(fā)區(qū)、城市街道等則設(shè)立黨工委、管委會(huì)以及辦事處，并實(shí)行不同形式與程度的黨政合署辦公，如廣州市海珠區(qū)赤崗街道辦事處黨工委辦公室與辦事處辦公室實(shí)行合署辦公（5）。這種精簡性的組織結(jié)構(gòu)配置，一方面有利于避免“職責(zé)同構(gòu)”（6）造成的機(jī)構(gòu)膨脹問題，另一方面也保障了派出機(jī)構(gòu)自身運(yùn)作的靈活性與高效性。

（三）組織生成上的相對靈活性

派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立雖然有相關(guān)程序規(guī)定，但組織本身不是基本性的，而是由上級(jí)根據(jù)實(shí)際工作需要來設(shè)立的分支，所以上級(jí)派出單位掌握著派出機(jī)構(gòu)設(shè)立與運(yùn)行的主動(dòng)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。如《地方組織法》第六十八條規(guī)定，“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)?？h、自治縣的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)”。可見條文中“在必要的時(shí)候”這種條件說明，決定了派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立具有一定的靈活性、相機(jī)性；同時(shí)要“經(jīng)過批準(zhǔn)”，說明設(shè)置派出機(jī)構(gòu)并非完全的隨機(jī)化、非制度化，但由于只需要得到派出單位的上級(jí)批準(zhǔn)，不需要通過權(quán)力機(jī)關(guān)等復(fù)雜程序，所以派出機(jī)構(gòu)在組織生成上具有相對的靈活性。這種相對靈活的組織生成，是派出機(jī)構(gòu)重要的內(nèi)在特質(zhì)，同時(shí)也是其在國家治理中發(fā)揮獨(dú)特功能優(yōu)勢的重要依托。

作為一種混合形態(tài)的組織類型，“派出機(jī)構(gòu)”屬于一項(xiàng)獨(dú)特的組織設(shè)計(jì)：它相當(dāng)于在正式的科層組織下引入了“派出”的因素，因此“派出機(jī)構(gòu)”本身糅合了科層制與委托代理的特征，實(shí)現(xiàn)了科層組織的權(quán)威性、規(guī)范性與委托代理的相機(jī)性、便利性的共存與交織。作為公共權(quán)力的延伸，派出機(jī)構(gòu)牢固鑲嵌、依附于正式的制度架構(gòu)，形成了中國國家治理體系中富有特色的“派出性板塊”。

三、派出機(jī)構(gòu)在國家治理中的獨(dú)特功能優(yōu)勢

“任何組織或模式的存在都需要一個(gè)前提，即它發(fā)揮著其他組織無法替代的功能?！保?］在中國豐富的治理實(shí)踐中，各種形式的派出機(jī)構(gòu)之所以長久且廣泛地存在，一個(gè)基本的解釋就是它發(fā)揮著不可或缺、且無法替代的重要功能。因此在國家治理現(xiàn)代化的背景下，我們有必要準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和深入剖析派出機(jī)構(gòu)在中國政治體制以及國家治理過程中的功能角色及其內(nèi)在邏輯，從而更好地揭示國家治理體系的這一“特殊板塊”。

作為一項(xiàng)獨(dú)特的制度工具，派出機(jī)構(gòu)隨著上級(jí)派出單位所屬層級(jí)的不同，呈現(xiàn)出不同的價(jià)值面向。具體而言，中央政府的派出機(jī)構(gòu)主要體現(xiàn)了強(qiáng)化中央權(quán)威的“集中性”功能邏輯，而地方尤其是較低層級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，則更多展現(xiàn)出促進(jìn)管理靈活化的“分散性”功能邏輯，因此派出機(jī)構(gòu)在價(jià)值屬性上具有“兩棲性”特征。

根據(jù)對國家治理中派出機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)行情況的長期觀察，可以發(fā)現(xiàn)，派出機(jī)構(gòu)在中央與地方層面分別呈現(xiàn)“集中”與“分散”的差異化工具面向。具體而言，派出機(jī)構(gòu)一方面充當(dāng)了中央或上級(jí)的監(jiān)督調(diào)控機(jī)制，成為增強(qiáng)國家能力的有力手段，另一方面也發(fā)揮了促進(jìn)地方管理靈活化的功能。

（一）“集中”：強(qiáng)化國家能力的有力繩索

所謂“國家能力”，就是“權(quán)力中樞超越社會(huì)利益集團(tuán)和部門政治的約束而將自己意志變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的能力”［5］。對于規(guī)模超大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、歷史傳統(tǒng)悠久的中國而言，要順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的大轉(zhuǎn)型，沒有較強(qiáng)的國家能力是不可想象的。在中國改革進(jìn)程中，為彌補(bǔ)和克服改革前期分權(quán)化發(fā)展過程中出現(xiàn)的消極后果，中央政府自上世紀(jì)90年代中后期以來采取系列舉措，陸續(xù)推動(dòng)“垂直化管理”的改革浪潮，以強(qiáng)化國家能力建設(shè)，而“派出機(jī)構(gòu)”就是其中的重要內(nèi)容和工具性杠桿。

為強(qiáng)化自身在政府管理一些關(guān)鍵性領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)和調(diào)控力，中央政府在1998年以后開始致力于重塑政府結(jié)構(gòu)，尤其是在多個(gè)行政領(lǐng)域建立垂直領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)制型（regulatory）體制。這一體制內(nèi)容包括中央在審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、銀監(jiān)、證監(jiān)等系統(tǒng)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，形成獨(dú)立于地方政府體系的自己的“腿兒”，從而有效保障自身的行動(dòng)力和調(diào)控力，實(shí)現(xiàn)對地方的行政約束和干預(yù)。正如有學(xué)者指出“為了確保中央政策在地方的貫徹落實(shí)，中央政府有必要在地方政府之外另起爐灶，通過建立中央派出機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身建設(shè)，從制度上保障國家權(quán)力能夠深入并滲透到整個(gè)社會(huì)”［6］。

以中國人民銀行為例。為了應(yīng)對20世紀(jì)90年代初期地方政府干預(yù)銀行信貸而導(dǎo)致的投資失控、通貨膨脹和壞賬累累等問題，1998年中央人民銀行體制改革，廢除了原來按照行政區(qū)域設(shè)立在各地的省行，改設(shè)9家跨省區(qū)的分行作為派出機(jī)構(gòu)，直接對中央人民銀行負(fù)責(zé)。通過設(shè)立央行的派出機(jī)構(gòu)，中央政府基本避免了地方政府干預(yù)地方銀行，從而影響國家財(cái)政金融政策的可能性，提高了國家貨幣政策的執(zhí)行效率，進(jìn)而強(qiáng)化了中央政府通過銀行系統(tǒng)對全國經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力。因此有學(xué)者指出，“此項(xiàng)改革加強(qiáng)了中國在經(jīng)濟(jì)和政治上的統(tǒng)一性，強(qiáng)化了各地方經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在聯(lián)系性”［7］?？梢娡ㄟ^各種“條條派出”，中央自上而下地形成了特殊的“一條鞭”，便于突破屬地約束，讓一些關(guān)鍵領(lǐng)域的事務(wù)管理真正擺脫地方政府的利益牽制，從而形成對地方政府的有力“鉗制”，減少地方在相關(guān)領(lǐng)域的自由裁量權(quán)，并使其行動(dòng)空間受到各種監(jiān)管，進(jìn)而提高中央政府的政策執(zhí)行力和宏觀調(diào)控力。

此外，強(qiáng)化中央對整個(gè)政府組織體系的有效監(jiān)督和控制是國家能力建設(shè)的必然要求。“建立和保持一個(gè)反應(yīng)性強(qiáng)、高度負(fù)責(zé)的官僚機(jī)構(gòu)是現(xiàn)代的和正在現(xiàn)代化的社會(huì)——資本主義的或社會(huì)主義的，發(fā)達(dá)的或落后的——所面臨的棘手問題之一”［8］，而這項(xiàng)工作顯然離不開有效的監(jiān)督措施。通過各類派出機(jī)構(gòu)，執(zhí)政黨和中央政府能夠構(gòu)建一種相對獨(dú)立的信息傳輸和監(jiān)督渠道，進(jìn)而更好地掌握下級(jí)以及整個(gè)政府體系的運(yùn)行狀態(tài)，防止下級(jí)發(fā)生“越軌”及“偏離”過大問題。

派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立與運(yùn)行，有利于上級(jí)克服信息不對稱、監(jiān)督不力等難題。在實(shí)際的政治生活中，中國政府過程中的信息傳輸大多是在“職責(zé)同構(gòu)”的縱向間府際關(guān)系格局下，通過各個(gè)層級(jí)自下而上地逐層傳遞來完成。在官僚體制規(guī)模龐大、層級(jí)較多的行政環(huán)境下，“受目標(biāo)責(zé)任制以及官員晉升考核制等因素影響，下級(jí)機(jī)構(gòu)在傳輸信息時(shí)容易出現(xiàn)‘主觀過濾’‘本底噪音’等現(xiàn)象，從而容易造成信息傳輸發(fā)生兩方面的‘偏差’：其一是質(zhì)量上的‘失真’，即信息在傳遞過程中被主觀曲解；其二是數(shù)量的‘流失’”［9］。而派出機(jī)構(gòu)由于奉行“誰派出、對誰負(fù)責(zé)”的運(yùn)行原則，能夠自上而下地形成一種特殊的“條條”關(guān)系，從而使上級(jí)具備自己專屬的信息“搜集器”和信息傳輸渠道，進(jìn)而避免上述的信息過濾現(xiàn)象，減少下級(jí)利用信息不對稱的優(yōu)勢對上級(jí)機(jī)構(gòu)的“俘獲”行為。如國家統(tǒng)計(jì)局向各省份以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)派出調(diào)查總隊(duì)，它們既是政府統(tǒng)計(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)，也是統(tǒng)計(jì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，依法獨(dú)立行使統(tǒng)計(jì)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督的職權(quán)，獨(dú)立向國家統(tǒng)計(jì)局上報(bào)調(diào)查結(jié)果，并對上報(bào)的調(diào)查資料的真實(shí)性負(fù)責(zé)（7）。這些調(diào)查總隊(duì)的有效運(yùn)作，能夠使國家統(tǒng)計(jì)局避免地方政府的干擾，準(zhǔn)確了解城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等有關(guān)情況，及時(shí)掌握各地區(qū)的突發(fā)性經(jīng)濟(jì)事件和重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題等方面信息，依法查處各省份的統(tǒng)計(jì)違法案件等?？梢姟皸l條”類派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立與運(yùn)作，有助于中央及時(shí)準(zhǔn)確地掌握下級(jí)或地方的實(shí)際狀態(tài)以及貫徹落實(shí)上級(jí)政策、指示的情況，以便進(jìn)行適時(shí)“糾偏”，從而維護(hù)整個(gè)政府管理體系的健康運(yùn)行。

（二）“分散”：促進(jìn)地方治理靈活化的有益工具

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各領(lǐng)域的迅速變遷給國家治理帶來了諸多考驗(yàn)。為此，中國一直在探索靈活性的治理策略與適應(yīng)性的制度創(chuàng)新，并展示出治理體系的巨大活力，因此有國外學(xué)者將中國體制的這一特點(diǎn)稱為“適應(yīng)性治理”（adaptive governance）［10］。然而有目共睹地是，改革開放以來中國的制度架構(gòu)在整體上并未發(fā)生大的變化，國家治理體系在實(shí)現(xiàn)“基本面”穩(wěn)固的基礎(chǔ)上保持了較強(qiáng)的適應(yīng)能力。而理解和分析其中奧妙的一個(gè)重要視角，便是關(guān)注與正式制度架構(gòu)相對的“半實(shí)體性”的派出機(jī)構(gòu)在地方政府治理實(shí)踐中的靈活化效能。

“任何現(xiàn)代政府，即使是最小的政府，都不是在一個(gè)地方處理它所有的事務(wù)?！保?1］因此如何以低成本的組織設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新來增強(qiáng)地方政府治理的有效性，是每一個(gè)現(xiàn)代政府必須面臨的治理難題，對于中國這樣治理規(guī)模龐大、地區(qū)發(fā)展不平衡的國家而言，此方面的任務(wù)更加艱巨。而派出機(jī)構(gòu)憑借自身生成的相對靈活性以及組織構(gòu)造的精簡性，成為一項(xiàng)增強(qiáng)政府管理便利性與有效性的“理想”工具。具體而言，由于不是基本性、正式性的組織機(jī)構(gòu)，“派出機(jī)構(gòu)”的設(shè)立與撤銷既不需要通過復(fù)雜的程序規(guī)則，也不影響既有的政府行政層級(jí)，更不改變現(xiàn)有的整體性制度架構(gòu)，因此具有低成本優(yōu)勢；同時(shí)憑借特殊的委托——代理關(guān)系，“派出機(jī)構(gòu)”能夠拓展政府管理形式，延伸政府管理的有效幅度，進(jìn)而提高政府管理的靈活性與適應(yīng)性。所以從一定意義上講，派出機(jī)構(gòu)是在不改變制度層級(jí)、不“傷筋動(dòng)骨”的前提下，改善和創(chuàng)新政府管理方式、增強(qiáng)政府管理分散化和有效性的組織工具。

“分散決策更接近本地信息資源，因此在本質(zhì)上更適應(yīng)當(dāng)?shù)貤l件和當(dāng)?shù)丨h(huán)境變化。”［12］將管理權(quán)下放到派出機(jī)構(gòu)，會(huì)更貼近當(dāng)?shù)匦畔碓?，因此也使得政府管理體制能夠更迅速地應(yīng)對環(huán)境的某些變化，尤其是強(qiáng)化其在快速變革時(shí)期的靈活性與適應(yīng)能力。在此方面，開發(fā)區(qū)管委會(huì)是個(gè)典型代表。自1978年廣東蛇口出口工業(yè)區(qū)成立以來，從經(jīng)濟(jì)特區(qū)到經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，再到高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、度假區(qū)等，各種類型的開發(fā)區(qū)成了中國改革開放40年以來政策改革與創(chuàng)新的重要“前沿陣地”?！伴_發(fā)區(qū)在所在城市中形成一個(gè)與其他地區(qū)相對隔絕、經(jīng)濟(jì)和行政管理相對獨(dú)立的特殊區(qū)域”［13］，所以在不改變正式層級(jí)架構(gòu)的前提下，適應(yīng)地方的信息優(yōu)勢，通過政府設(shè)置派出機(jī)構(gòu)下放管理權(quán)，利用開發(fā)區(qū)管委會(huì)根據(jù)實(shí)際情況對開發(fā)區(qū)進(jìn)行“因地制宜”“因事制宜”的治理，能夠有效增強(qiáng)政府管理靈活性、適應(yīng)性與有效性。

可見作為一種衍生性的組織設(shè)計(jì)，派出機(jī)構(gòu)通過有機(jī)“嵌入”到正式的科層組織架構(gòu)，在一定意義上充當(dāng)了國家治理體系中的“變量”和彈性要素。無論是“條條派出”或是“塊塊派出”，均體現(xiàn)了特定歷史時(shí)期國家能力建設(shè)與治理邏輯的現(xiàn)實(shí)需求，并在一定程度上悄然改變著國家行政治理結(jié)構(gòu)與基層行政實(shí)踐模式。各類派出機(jī)構(gòu)在中國基本制度框架內(nèi)的有效運(yùn)作，增強(qiáng)了國家治理功能的適應(yīng)性、政治生活的有機(jī)性以及應(yīng)對復(fù)雜問題的能力，并對中國政治關(guān)系和政府過程產(chǎn)生重要影響。

四、結(jié) 語

“任何實(shí)際運(yùn)行中的政府，都不僅是一種體制、一個(gè)體系，而且還是一個(gè)過程”［14］。由于國情的特殊性，中國政治實(shí)際運(yùn)作中有很多獨(dú)創(chuàng)性、內(nèi)在性的內(nèi)容與邏輯有待系統(tǒng)挖掘，而“派出機(jī)構(gòu)”即是典型之一。派出機(jī)構(gòu)是廣泛存在于中國政治生活多條系統(tǒng)的特色組織，是黨和國家機(jī)構(gòu)體系中的“特殊板塊”。黨的十九屆三中全會(huì)提出，“黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系是中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是我們黨治國理政的重要保障”。因此基于總括性的分析視野，強(qiáng)化對派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行整體性、專門性研究，不僅有益于扎根中國實(shí)際的政府過程，從紛繁復(fù)雜的國家治理實(shí)踐中抽離出中國邏輯和中國特色，從而強(qiáng)化國家治理的中國話語，而且也有利于充實(shí)當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革的“邊緣區(qū)”與“薄弱帶”，進(jìn)一步增強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革的整體性。

作為一種衍生性、輔助性的組織設(shè)計(jì)，派出機(jī)構(gòu)以其獨(dú)特的組織屬性和生成邏輯，在一定程度上構(gòu)成了介于“實(shí)體性”與“軟體性”、正式性與非正式性之間的混合型組織形態(tài)。它通過在正式制度框架下引入委托代理關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了科層組織的權(quán)威性與“派出管理”靈活性的有機(jī)統(tǒng)一，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了公共行政組織在新的治理環(huán)境下的適應(yīng)性演變與發(fā)展。作為中國國家治理體系中的“特色板塊”，派出機(jī)構(gòu)在上級(jí)授權(quán)委托條件下進(jìn)行運(yùn)作，并根據(jù)“條”與“塊”邏輯導(dǎo)向的相異而呈現(xiàn)出“集中”與“分散”的不同工具面向。其中“條條派出”主要滿足了中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和增強(qiáng)國家能力的剛性需求，鞏固了整個(gè)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)和治理架構(gòu)的整體性、一致性；而“塊塊派出”則在不改變正式制度架構(gòu)和權(quán)力整體層次的前提下，滿足了地方管理分散化和靈活性的需要?？梢姡袊紊钪械母黝惻沙鰴C(jī)構(gòu)對基本性制度架構(gòu)的功能發(fā)揮起到重要的支撐與補(bǔ)充作用，從而在國家治理實(shí)踐中展現(xiàn)出較為獨(dú)特的功能優(yōu)勢。

黑格爾強(qiáng)調(diào)：“凡是現(xiàn)實(shí)的東西都是合乎理性的，凡是合乎理性的東西都是現(xiàn)實(shí)的。”［15］據(jù)此觀點(diǎn)，派出機(jī)構(gòu)之所以廣泛存在于中國政治的多個(gè)系統(tǒng)和領(lǐng)域，在某種意義上是執(zhí)政黨與政府在國家治理的特定資源環(huán)境下，基于“理性主導(dǎo)”下的理性選擇。同時(shí)派出機(jī)構(gòu)基于自身的組織特質(zhì)，巧妙適應(yīng)了中國現(xiàn)代國家建設(shè)與治理的制度邏輯，內(nèi)在契合了當(dāng)代中國國家治理架構(gòu)及本土治理生態(tài)。因此派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立與運(yùn)作，既折射出現(xiàn)代國家建設(shè)與治理的一般規(guī)律性，同時(shí)也反映出中國政府過程的特殊規(guī)定性?；谕七M(jìn)國家治理現(xiàn)代化的歷史場域，我們需要進(jìn)一步挖掘派出機(jī)構(gòu)獨(dú)特的運(yùn)作邏輯，規(guī)范各種派出管理體制，優(yōu)化派出機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮，同時(shí)拓展其在區(qū)域治理、府際關(guān)系調(diào)整等方面的功能空間，從而形成中國特色且富有成效的“派出機(jī)制”，使其更好地嵌入到中國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化過程。

注 釋

（1）需要強(qiáng)調(diào)的是，在行政法上往往將行政派出機(jī)構(gòu)與派出機(jī)關(guān)（行政公署、街道辦等）相區(qū)別，區(qū)分二者是否享有行政主體資格，而本文基于政治與行政學(xué)范疇進(jìn)行分析，故將二者皆視為廣義的派出機(jī)構(gòu)。

（2）雖然開發(fā)區(qū)的主體資格在法理上存在爭議，但是現(xiàn)實(shí)操作中，如在《國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)》《廣東省保稅區(qū)管理?xiàng)l例》等文件中，開發(fā)區(qū)管委會(huì)被明確視為派出機(jī)構(gòu)。

（3）不僅是指在各國家機(jī)關(guān)中，行政機(jī)關(guān)具有突出的位置，而且是指在整個(gè)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中，“執(zhí)行”的部分享有相當(dāng)高的地位。參見朱光磊：《當(dāng)代中國政府過程》，天津：天津人民出版社，2008年版，第337頁。

（4）有關(guān)“工作組”的探討，詳見李振：《推動(dòng)政策的執(zhí)行：中國政治運(yùn)作中的工作組模式研究》，《政治學(xué)研究》2014年第2期；丁遠(yuǎn)朋：《彈性化治理：“工作組”機(jī)制的運(yùn)行及治理邏輯探究》，《社會(huì)主義研究》2018年第1期。

（5）參見廣州市海珠區(qū)政府網(wǎng)站http：//www.haizhu.gov.cn/site/hzqzf/gzjg/qxzf/hzqcgjdbsc/jgzn_21312/。

（6）是指在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。參見朱光磊，張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2005年第1期。

（7）參見國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站：http：//www.stats.gov.cn/zjtj/gjtjj/dczd/201310/t20131031_450534.html。