摘 要：鄉(xiāng)村工作共同體是在鄉(xiāng)村治理過程中形成的、以治理任務(wù)的分工與完成為基礎(chǔ)的制度安排。它根據(jù)任務(wù)類型、時間壓力等因素，確認(rèn)各項任務(wù)的位置并配置相應(yīng)的治理資源，從而建立合理的工作秩序。鄉(xiāng)村工作共同體重塑了“鄉(xiāng)政村治”的組織結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村干部組成的任務(wù)小組，實現(xiàn)了制度設(shè)置與實際運(yùn)作之間的“分離”，建立了完整而有效的政策執(zhí)行體系。鄉(xiāng)村工作共同體實現(xiàn)了“多管齊下”的混合治理，綜合了利益、情感、壓力等工作方法，保持了簡約治理傳統(tǒng)。在鄉(xiāng)村振興的背景下，鄉(xiāng)村工作共同體兼顧了鄉(xiāng)村治理的合法性和有效性，有效應(yīng)對了治理負(fù)荷急劇加大帶來的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;鄉(xiāng)村工作共同體;鄉(xiāng)村振興;任務(wù)小組

中圖分類號：C916? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：1006-0448（2021）05-0078-09

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“自治、法治、德治相結(jié)合的農(nóng)村微腐敗統(tǒng)籌治理研究（18CZZ038）

近些年來，隨著脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域發(fā)生了“百年未有之大變局”。這一變局大致體現(xiàn)在兩個方面：一是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的指引下，鄉(xiāng)村治理的制度化和規(guī)范化程度迅速提高。其典型表現(xiàn)是，“監(jiān)督下鄉(xiāng)”已是鄉(xiāng)村治理的一個關(guān)鍵變量，在相當(dāng)大程度上重塑了縣、鄉(xiāng)、村三級治理體系[1]（P53）。有經(jīng)驗證據(jù)表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在屬地責(zé)任的壓力之下，陷入了權(quán)責(zé)不對稱的困境之中，亟須調(diào)整條塊關(guān)系，甚至于基層為了避責(zé)，出現(xiàn)了“以退為進(jìn)”的責(zé)任兜底現(xiàn)象，導(dǎo)致基層治理資源的流失[2]（P68）。二是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，鄉(xiāng)土社會逐漸演化為城鄉(xiāng)社會，國家治理任務(wù)不斷下沉，鄉(xiāng)村治理負(fù)荷急劇加大。近些年來，越來越多的國家治理任務(wù)以攻堅、專項行動等方式推行，基層陷入了“多中心工作”的境地[3]（P81）。而在城鄉(xiāng)社會背景下，農(nóng)民日常生活中的私事和細(xì)事不斷涌入國家治理軌道，“生活治理”成為基層治理的重要內(nèi)容。

由此，鄉(xiāng)村治理規(guī)范化和治理負(fù)荷增大之間存在巨大矛盾，并引發(fā)了一系列鄉(xiāng)村治理變革。總體而言，基層政府需要兼顧?quán)l(xiāng)村治理的有效性和合法性這一雙重目標(biāo)，需要再造治理空間，重塑鄉(xiāng)村關(guān)系[4]（P101）。具體說來，鄉(xiāng)村治理空間再造主要通過三條路徑開展。一是通過經(jīng)濟(jì)激勵形成鄉(xiāng)村利益共同體。20世紀(jì)90年代，基層為了完成日益繁重的計劃生育和稅費(fèi)征收任務(wù)，逐漸形成“鄉(xiāng)村利益共同體”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過賦予村級組織自由裁量權(quán)和稅費(fèi)返還，最大限度地調(diào)動其工作積極性[5]（P15）。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，“項目制”成為一種新的國家治理體制。在這一制度背景下，鄉(xiāng)村利益共同體圍繞項目的運(yùn)作形成了新的分利秩序[6]（P110）。二是通過群眾工作開展非正式治理。在熟人社會中，鄉(xiāng)村治理的基本面是正式權(quán)力的非正式運(yùn)作。隨著鄉(xiāng)村治理規(guī)范化的推行，以“軟硬兼施”為主要特征的正式權(quán)力非正式運(yùn)作的空間逐漸壓縮，群眾工作方法被重新發(fā)現(xiàn)。在鄉(xiāng)村治理中，群眾動員、思想工作等被廣泛采用，“韌性治理”[7]（P33）占據(jù)了越來越重要的位置。三是通過行政化建構(gòu)鄉(xiāng)村責(zé)任共同體。越來越多的地方出現(xiàn)了村級治理行政化的趨勢，典型表現(xiàn)是村干部職業(yè)化和坐班制，這在規(guī)范村級治理的同時，出現(xiàn)了組織膨脹、行政消解自治等問題。

總體而言，既有的鄉(xiāng)村治理變革仍未有效兼顧?quán)l(xiāng)村治理合法性和有效性的雙重目標(biāo)。其原因是，既有的村莊體制設(shè)計和區(qū)域社會特征之間出現(xiàn)了錯配，那些看似正規(guī)化的村莊體制，雖然耗費(fèi)較多的行政資源，卻未提高鄉(xiāng)村治理績效[8]（P5）。當(dāng)前，中國農(nóng)村正處于城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，“城鄉(xiāng)共治”的特征越來越明顯。鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)、任務(wù)和方式都要置于城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，采用任何一種方式都難以回應(yīng)治理需求。而客觀上，鄉(xiāng)村治理處于國家與社會的結(jié)合地帶這一基本特征并未改變，高度穩(wěn)定和規(guī)范的科層體制和靈活多變的城鄉(xiāng)社會之間，存在治理體系錯配的固有矛盾。這意味著，鄉(xiāng)村兩級之間唯有形成工作共同體，才能形成靈活的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，從而應(yīng)對“百年未有之大變局”。

本文將以B縣的田野經(jīng)驗為基礎(chǔ)，探討城鄉(xiāng)社會背景下鄉(xiāng)村工作共同體的建構(gòu)邏輯。2021年4月20日—5月5日，筆者在B縣開展了半個月的田野調(diào)查，訪談了縣、鄉(xiāng)、村三級的干部和群眾，并收集了有關(guān)文獻(xiàn)資料。B縣是中部某省的普通農(nóng)業(yè)縣，但城鄉(xiāng)流動人口占比較大，且人們的經(jīng)濟(jì)活動主要不在第一產(chǎn)業(yè)，家庭收入主要依靠第二和第三產(chǎn)業(yè)?？梢姡珺縣已非理想型的鄉(xiāng)土社會，而是具有城鄉(xiāng)社會的特征。據(jù)2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，該縣下轄25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場、238個行政村，全縣總?cè)丝?3萬，其中農(nóng)村人口43萬，但全縣常住人口城鎮(zhèn)化率為51.44%，絕大多數(shù)農(nóng)村青壯年勞動力均外出務(wù)工。2019年，全縣生產(chǎn)總值109.1億元，財政收入12.4億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為14.8：25.7：59.5。

一、鄉(xiāng)村治理中的“多中心工作”格局

中心工作是鄉(xiāng)村治理的重要機(jī)制。毛澤東曾在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》中指出：“在任何一個地區(qū)內(nèi)，不能同時有許多中心工作，在一定時間內(nèi)只能有一個中心工作，輔以別的第二位、第三位的工作。”[9]（P899）時至今日，領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)地方的實際情況正確地決定工作重心和工作秩序，仍然是重要的“領(lǐng)導(dǎo)方法”。在實踐中，中心工作機(jī)制的形成，需要有兩個條件：一是一級黨委和政府需要有領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，將各項工作擺在合適的地位;二是上級機(jī)關(guān)不能不分輕重緩急地同時指定下級機(jī)關(guān)做很多項工作。只要有一個條件達(dá)不到，都有可能引起一個地方形成很多的“中心工作”和凌亂無秩序的狀態(tài)。

自20世紀(jì)90年代以后，目標(biāo)管理責(zé)任制這一治理技術(shù)在縣鄉(xiāng)治理中廣泛推行，為了完成任務(wù)與指標(biāo)，地方各級政治組織把任務(wù)和指標(biāo)層層量化分解，落實到下級組織以及個人，令其在規(guī)定時間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成情況給予政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎懲。近些年來，伴隨著村級組織官僚化的進(jìn)程，這一體制也在鄉(xiāng)村兩級之間完成了制度建構(gòu)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是官僚體制的最基層，盡管村級組織被納入壓力型體制中，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然是鄉(xiāng)村治理屬地責(zé)任的承擔(dān)主體。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府負(fù)有將上級治理任務(wù)轉(zhuǎn)化為本級治理事務(wù)，并調(diào)動村級組織參與任務(wù)完成之功能。在B縣，縣級黨委政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開年度考核。因此，在大多數(shù)情況下，縣級機(jī)關(guān)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)分解和考核指標(biāo)設(shè)定，在年初即確定。由于上級指派的任務(wù)的性質(zhì)和權(quán)重不同，且每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作實際也不盡一致，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府基本上都會以月份為單位，重新對各項治理任務(wù)進(jìn)行賦分，進(jìn)而明確各項工作在本地區(qū)的地位。

各項工作位置的確定，主要基于此項工作是否進(jìn)入考核體系。不同任務(wù)在考核體系中的不同位置，決定了其工作的重要程度。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的實際看，但凡是進(jìn)入考核指標(biāo)的事項，都是重點任務(wù)。鄉(xiāng)村治理中的重點任務(wù)就是事關(guān)考核實績，需要重點投入治理資源，且在特定時間內(nèi)需要完成的任務(wù)。

有些重點任務(wù)涉及“一票否決”，或者在特定時間內(nèi)具有壓倒一切的極端重要性，故而上升為中心工作。因此，中心工作是鄉(xiāng)村治理中極端重要的任務(wù)，對考核實績具有決定性作用，通常是具有“時間緊、任務(wù)重”的特點，故而要集中大多數(shù)的治理資源，且由主要領(lǐng)導(dǎo)親自推動。

當(dāng)前，上級機(jī)關(guān)已經(jīng)不輕易采用一票否決制度。但從實踐看，某些工作任務(wù)在考核體系中的權(quán)重特別大，或者更容易受到問責(zé)，這些工作也就有了獨特地位。比如，脫貧攻堅和綜治信訪工作雖然不太輕易使用“一票否決”，但上級政治機(jī)關(guān)通過反復(fù)檢查督查和考核，對各地區(qū)進(jìn)行排名，這些工作也就長期占據(jù)了中心位置。有些工作雖然未進(jìn)入考核體系，但其突發(fā)性和極端重要性使得上級黨委政府會臨時將之列為單獨考核事項。比如2020年初爆發(fā)了新冠疫情，在疫情最嚴(yán)重的時刻，疫情防控可謂是壓倒一切的任務(wù)，基層如果出現(xiàn)防疫漏洞，大概率會受到黨紀(jì)和政紀(jì)的處分，這項工作也就事實上擁有了“一票否決”的地位。

從鄉(xiāng)村治理的規(guī)律上看，一定時間內(nèi)往往只有一件中心工作。這是因為，農(nóng)村事務(wù)往往具有連帶性，鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民之間在鄉(xiāng)村治理過程中容易形成權(quán)利和義務(wù)的連帶式制衡[10]（P115）。比如，20世紀(jì)90年代甚為普遍的中心工作是計劃生育和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收，這兩件治理事務(wù)都需要鄉(xiāng)村兩級組織集中所有治理資源。為了獲取農(nóng)民的政策支持，鄉(xiāng)村兩級組織負(fù)有為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)的職能。但進(jìn)入農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)村事務(wù)中已經(jīng)很難出現(xiàn)具有連帶性的事務(wù)。綜治信訪和脫貧攻堅雖在考核體系中占據(jù)中心位置，卻是針對少數(shù)人的工作，難以統(tǒng)攝其他鄉(xiāng)村治理事務(wù)。

與此同時，近些年來，縣級各職能部門都在開展注意力競爭，這些職能部門本可以依靠業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)開展工作，卻選擇借助黨委政府的權(quán)威地位推動工作[11]（P16）。黨委政府的權(quán)威主要依靠考核機(jī)制和問責(zé)機(jī)制來推動。由此，越來越多的事項被納入縣鄉(xiāng)考核體系中，鄉(xiāng)村兩級需要承擔(dān)的屬地責(zé)任也就越來越多。由于鄉(xiāng)村治理中的重點工作并無連帶性，且各項事務(wù)還具有競爭性或排斥性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級組織難以統(tǒng)籌各項事務(wù)，各地的鄉(xiāng)村治理普遍出現(xiàn)了“多中心工作”的格局。

從B縣的實際操作來看，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都會通過班子會提前確定每個月的工作重點。在班子會召開之前，每位班子成員列出分管領(lǐng)域本月需要重點推進(jìn)的工作，并在班子會上就政策執(zhí)行的要點和完成的時間節(jié)點做出詳細(xì)解釋。此后，由黨委書記根據(jù)重點工作的匯總表，提出賦分意見，并展開討論，做出調(diào)整。班子會決議之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府會以正式文件的形式，向各村（居）委員會下發(fā)月度工作考核細(xì)則。一般而言，中心工作會占據(jù)月度考核的20-30%權(quán)重，重點工作則在5-15%之間。有些中心工作因為具有時間緊、任務(wù)重，且具有壓倒一切的特征，賦分權(quán)重會急劇提高。比如，2020年2月疫情最為嚴(yán)峻的時刻，疫情防控工作占據(jù)了40%的權(quán)重。一些臨時性的重點工作，甚至連脫貧攻堅這樣的中心工作，也不納入考核，而綜治信訪等常規(guī)性中心工作，則降至10%的權(quán)重。

可見，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)形成了“多中心工作”的格局，需要同時兼顧多項復(fù)雜任務(wù)。各項任務(wù)在上級各個職能部門的監(jiān)督之下，都需要按時保質(zhì)完成。在傳統(tǒng)的中心工作機(jī)制下，這很可能導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級被動接受多項任務(wù)，進(jìn)而陷入凌亂無序的工作狀態(tài)。但從調(diào)研情況看，B縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過鄉(xiāng)村治理體制和機(jī)制的創(chuàng)新，大體適應(yīng)了“多中心工作”格局，維持了工作秩序。

二、鄉(xiāng)村工作共同體的組織結(jié)構(gòu)

為了應(yīng)對“多中心工作”格局，B縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都對鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)行了組織再造，通過構(gòu)建“混合型”科層組織結(jié)構(gòu)、建立任務(wù)小組以及構(gòu)建村級治理的“底層架構(gòu)”，形成了鄉(xiāng)村工作共同體的組織結(jié)構(gòu)。

（一）“混合型”組織結(jié)構(gòu)

依據(jù)任務(wù)性質(zhì)的不同，基層政府會以不同的組織機(jī)制加以應(yīng)對。大致而言，常規(guī)任務(wù)主要依靠常規(guī)治理體系進(jìn)行處置。比如，規(guī)范性的、標(biāo)準(zhǔn)化的事務(wù)通過科層制進(jìn)行專業(yè)化處置。而對于那些非常規(guī)性的任務(wù)，往往通過任務(wù)小組的模式進(jìn)行處置。長期以來，鄉(xiāng)村治理具有周期性和季節(jié)性，“中心工作”也有規(guī)律地出現(xiàn)。因此，運(yùn)動式治理和常規(guī)性治理往往會交替出現(xiàn)，相互補(bǔ)充。

但在“多中心工作”情景下，常規(guī)任務(wù)和非常規(guī)性的任務(wù)之間相互交融。一些看似常規(guī)的任務(wù)，如村莊環(huán)境治理，因為上級政府加大了考核的頻次和力度，也就上升成為需要重點投入力量的非常規(guī)任務(wù)。而一些看似是非常規(guī)性的任務(wù)，如綜治信訪工作中的肇事肇禍精神病人管理、重點信訪人員維穩(wěn)工作，因為長期存在，且敏感的時間點越來越多，事實上也變成了常規(guī)性的中心工作。

在這種情況下，鄉(xiāng)村治理體系需要建立了一種具有行政調(diào)適性的“混合型”組織結(jié)構(gòu)[12]（P132）。這一混合結(jié)構(gòu)包括三個主要內(nèi)容：一是組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有可選擇性，既包括正式的科層制組織，也包括非正式的任務(wù)小組;二是對不同事務(wù)具有分類處置機(jī)制，防止不同任務(wù)的處置出現(xiàn)沖突;三是這一組織結(jié)構(gòu)，還可以援引多重合法性資源。如圖1所示，B縣再造了鄉(xiāng)村治理體系，建立了一套穩(wěn)定的鄉(xiāng)村工作共同體。這一鄉(xiāng)村工作共同體的實質(zhì)是，在保持鄉(xiāng)政村治模式的基礎(chǔ)上，將任務(wù)小組常規(guī)化，融合了常規(guī)體系和運(yùn)動治理體系。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)“任務(wù)小組”

鄉(xiāng)村工作共同體建構(gòu)的第一步是重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的內(nèi)部組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府按照科層制的設(shè)定，主要包括黨政辦（黨建辦）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、社會事務(wù)辦、綜治中心、綜合執(zhí)法隊、便民服務(wù)中心等部門組成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員主要由公務(wù)員、事業(yè)編人員和臨聘人員構(gòu)成。以C鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)共有工作人員43名，其中15名公務(wù)員，23名事業(yè)編人員，還有5名臨聘人員。其中，11名班子成員均是公務(wù)員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個干部都要身兼多職，每一個領(lǐng)導(dǎo)也要分管多個條線的工作。

在現(xiàn)行的干部管理體制下，公務(wù)員和事業(yè)編人員之間有較大的鴻溝。在B縣，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在符合晉升條件的情況下，都可以獲得提拔;但絕大多數(shù)事業(yè)編人員，受制于身份限制，很難晉升和流動。如C鎮(zhèn)干部結(jié)構(gòu)所示，15名公務(wù)員中，11名是班子成員，其余4名則是年輕公務(wù)員。這就意味著，班子成員可謂是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的中堅力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了有效應(yīng)對多中心工作，除了黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，各班子成員和分管業(yè)務(wù)內(nèi)工作人員，組成了相對固定的任務(wù)小組。黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長主要是宏觀調(diào)控，對重點任務(wù)進(jìn)行指揮和調(diào)度。通常而言，為了保證工作力度，及時發(fā)現(xiàn)和解決重點任務(wù)推進(jìn)過程中的困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的指揮和調(diào)度必不可少。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長有大致分工，比如，黨委書記主要管“外務(wù)”，協(xié)調(diào)上級關(guān)系;鄉(xiāng)鎮(zhèn)長主要管“內(nèi)部”，具體落實重點任務(wù);如果中心工作比較多，則黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長還會適當(dāng)分工，各管一攤;如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較大，轄區(qū)的村居比較多，黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長也會適當(dāng)分片管理，各自指揮調(diào)度幾個村居。

在C鎮(zhèn)，其實際運(yùn)作主要是依靠9個班子成員及其各自帶領(lǐng)的任務(wù)小組。每個班子成員都要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌自己分管領(lǐng)域里的重點任務(wù)的落實情況，同時還要帶領(lǐng)任務(wù)小組完成重點任務(wù)。這些任務(wù)小組主要任務(wù)包括：（1）常規(guī)任務(wù)完成。每個工作人員都有自己的固定職責(zé)，如任務(wù)分配不合理，分管領(lǐng)導(dǎo)可以機(jī)動協(xié)調(diào);（2）重點任務(wù)完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)如組織中心工作和重點任務(wù)的攻堅，任務(wù)小組要承擔(dān)臨時分派的任務(wù);（3）駐村工作。任務(wù)小組也是駐村工作組，需要推動、協(xié)助村級組織完成任務(wù)，分管領(lǐng)導(dǎo)是工作組織，小組成員則是駐村隊員。

駐村工作和重點任務(wù)之間具有交叉性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大部分工作需要在村莊落地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行任務(wù)分派，也是以村莊作為基礎(chǔ)的。舉例而言，2020年疫情過后，早稻生產(chǎn)任務(wù)被提上議事日程。由于時間緊任務(wù)重，上級黨委政府以硬性指標(biāo)和政治任務(wù)的形式，將早稻生產(chǎn)任務(wù)攤派到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成任務(wù)，也以硬性指標(biāo)的方式將上級下達(dá)給本級的任務(wù)分?jǐn)偨o各任務(wù)小組和村級組織。

（三）村級“底層架構(gòu)”

如此，鄉(xiāng)村共同體建構(gòu)的第二步工作是，在村級層面形成了任務(wù)小組的“底層架構(gòu)”。這一組織架構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村工作組和村兩委“混合”而成。具體而言，駐村領(lǐng)導(dǎo)既是駐村工作組的直接領(lǐng)導(dǎo)，也代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村兩委施行指導(dǎo)和監(jiān)督的職能。在村級任務(wù)小組的運(yùn)作過程中，村支部書記具有獨特位置。近年來，各地都加強(qiáng)了基層黨組織建設(shè)，選優(yōu)配強(qiáng)村支部書記。而且，絕大多數(shù)村莊都實現(xiàn)了村支部書記和村委會主任一肩挑。事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府也在制度上強(qiáng)化了村支部書記的權(quán)威和作用，比如，村支部書記可以參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府召開的重要會議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有任務(wù)分配和精神傳達(dá)，都通過村支書。因此，村支部書記事實上是村級任務(wù)小組的執(zhí)行組長，負(fù)責(zé)村一級重點任務(wù)的分解和統(tǒng)籌完成，而駐村工作組和村兩委的成員，則負(fù)責(zé)完成具體任務(wù)。

駐村工作組和村兩委的鄉(xiāng)村干部，形成了既分工又合作的關(guān)系。一般而言，他們主要是按照事務(wù)性質(zhì)的不同進(jìn)行分工。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要承擔(dān)文牘工作，比如，上級下發(fā)的各類報表、統(tǒng)計、報告等，均有駐村干部承擔(dān)。而村干部主要負(fù)責(zé)群眾工作，將任務(wù)具體落實。報表、統(tǒng)計、報告等反映的內(nèi)容，均是由村干部完成的。

在“多中心工作”的格局之下，當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理體系雖然還是保持了鄉(xiāng)政村治模式，但其運(yùn)作機(jī)制卻有極大改變，鄉(xiāng)村治理并不依靠常規(guī)治理和運(yùn)動式治理的輪番切換來實現(xiàn)，而是依靠制度化的鄉(xiāng)村工作共同體來實現(xiàn)。在鄉(xiāng)村工作共同體中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的科層制被改造成具有靈活性的任務(wù)小組;通過駐村工作機(jī)制的常態(tài)化以及村支部書記的功能強(qiáng)化，村級組織也被納入鄉(xiāng)村治理的任務(wù)小組體系中。

三、鄉(xiāng)村工作共同體的分級運(yùn)作模式

鄉(xiāng)村工作共同體對傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)政村治模式進(jìn)行了結(jié)構(gòu)改造，由鄉(xiāng)、村兩個層級，變成了黨委書記/鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、任務(wù)小組和村干部三個層級，在此基礎(chǔ)上形成了“頂層調(diào)度—中層執(zhí)行—底層動員”的分級運(yùn)作模式。

（一）頂層調(diào)度

在鄉(xiāng)村工作共同體中，黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長可謂是鄉(xiāng)村治理的“主管”，他們承擔(dān)了鄉(xiāng)村工作共同體的調(diào)度角色。B縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為三類：一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)是所謂“大鎮(zhèn)”，人口較多，交通方便，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá);三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)則人口少，地理位置偏僻，且經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá);二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)?？陀^上而言，一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)是重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各項工作都容易獲得上級的重視，這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)對自身的要求較高，也就會自我加壓，確立保先爭優(yōu)的工作目標(biāo)。三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然政治地位較低，卻并不意味著鄉(xiāng)村治理沒有壓力。事實上，三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一類、二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，同樣需要完成上級下達(dá)的剛性任務(wù)。并且，相較于一二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)更需要在工作上創(chuàng)特色、出成績，通過干事創(chuàng)業(yè)來激勵鄉(xiāng)村干部。由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同質(zhì)性強(qiáng)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的競爭就比較激烈，對工作也需要重視。因此，工作調(diào)度的前提是黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長結(jié)合本地實際，形成共識，進(jìn)而明確各項工作在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地位。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點工作的主要依據(jù)是上級對各項工作的考核和問責(zé)情況，具體是由班子成員提出并成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)月度考核的指標(biāo)。但每項工作的權(quán)重如何，卻是班子成員形成共識的結(jié)果。比如，C是一個三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常規(guī)性的脫貧攻堅和維穩(wěn)信訪等中心工作任務(wù)并不算很重。除了極其特別的情況（比如疫情防控），上級下達(dá)的任務(wù)在本地區(qū)范圍內(nèi)并不難完成。因此，其對一些特色工作就甚是上心。比如，人居環(huán)境治理在縣級治理層面只是一項普通的重點任務(wù)，但C鎮(zhèn)卻對此用力頗深，一直保持較高的賦分，且配置較多的資源投入這項工作中。通過人居環(huán)境治理，C鎮(zhèn)在某人居環(huán)境治理的典型示范村的基礎(chǔ)上招商引資，成功打造了“特色小鎮(zhèn)”。某種意義上，C鎮(zhèn)因為人居環(huán)境治理和特色小鎮(zhèn)的工作，成功改變了其三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地位，成了上級注意的焦點。

頂層調(diào)度不僅要凝聚共識，確定工作目標(biāo)，還要合理配置任務(wù)小組。任務(wù)小組配置的關(guān)鍵是要對班子成員進(jìn)行合理分工。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除了紀(jì)委書記有明確要求必須專注主業(yè)外，其他的班子成員都要身兼多職，參與駐村工作以及各項中心工作。因此，每個班子成員除了完成其固定職位所要求的職能之外，還需要分管其他工作。大致而言，班子成員的分工需要綜合考慮職位、年齡、經(jīng)驗、工作經(jīng)歷等。比如，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升的隱形臺階中，黨委副書記和擔(dān)任了黨委委員的副鎮(zhèn)長，比一般的副科級領(lǐng)導(dǎo)干部位置重要，幾乎是副科級干部提拔到正科級干部的必由之路。在大多數(shù)情況下，擔(dān)任這兩個職位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，都有較為豐富的工作經(jīng)驗，經(jīng)歷過多次崗位流動，且年富力強(qiáng)，制度激勵比較強(qiáng)。因此，擔(dān)任這兩個職位的干部往往都是任務(wù)最重的任務(wù)小組的負(fù)責(zé)人。比如，C鎮(zhèn)的黨委副書記，擔(dān)任了三個村的駐村工作組組長，并且，其中兩個村有項目實施，他事實上也承擔(dān)了項目攻堅的任務(wù)。而女性班子成員，往往都分管文教衛(wèi)等常規(guī)性工作（這些工作任務(wù)，甚至都不納入月度考核），駐村工作也會配置到任務(wù)較少的村莊里去。

在任務(wù)小組的實際運(yùn)作過程中，黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長通過督促檢查來推動工作。督促檢查是調(diào)度過程中的常見工作方法。黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長通過現(xiàn)場巡查發(fā)現(xiàn)問題，并通過問題反饋，督促工作。重點任務(wù)的完成都有明確的時間壓力和質(zhì)量要求，督促檢查的力度越大，也就越能對標(biāo)時間，保證質(zhì)量。事實上，在多數(shù)情況下，大多數(shù)重點任務(wù)的落實都會出現(xiàn)落實難的問題，有些是上級要求與基層實際不相符合，有些則是負(fù)責(zé)落實的鄉(xiāng)村干部認(rèn)識不到位，黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在督促檢查的過程中，需要對不同情況做出不同的意見。如果是落實確有困難，“頂層調(diào)度”就得為一線創(chuàng)造條件，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級統(tǒng)籌增加支持，向上級反饋完善政策。比如，2020年的早稻生產(chǎn)任務(wù)，因為政策出臺的時間緊、任務(wù)重，導(dǎo)致各村普遍存在落實難的問題。在此情況下，包括C鎮(zhèn)在內(nèi)的B縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都投入了獎補(bǔ)資金推動此項任務(wù)的落實。

（二）中層執(zhí)行

鄉(xiāng)村工作共同體建構(gòu)的關(guān)鍵是塑造了一個靈活高效的中間層，由此拓展了鄉(xiāng)村治理空間。事實上，“中層機(jī)制”一直是鄉(xiāng)村治理體制保持有效性的重要制度設(shè)計。各地對中層機(jī)制的建構(gòu)一直都有，如有些地方激活了片區(qū)制，以總支或管區(qū)的形式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級之間增加了一個管理層級。有些地方則將駐村和聯(lián)村制度實體化，通過聯(lián)村制度來實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的嵌入性治理。然而近些年來，各地普遍推行村黨組織書記通過合法程序擔(dān)任村委會主任，且村支部書記的政治、經(jīng)濟(jì)待遇和其他村干部有顯著差別，這使得村支書事實上成為鄉(xiāng)村治理的“中間層”。

在B縣，鄉(xiāng)村工作共同體是片區(qū)制、駐村制、村支書主任“一肩挑”等多個制度綜合實踐的結(jié)果。在鄉(xiāng)村工作共同體中，中間層就是任務(wù)小組，結(jié)構(gòu)雖簡單，但卻完整。一線執(zhí)行者因為擁有自由裁量權(quán)，事實上擁有決策權(quán)。任務(wù)小組作為一個簡約高效的執(zhí)行單位，內(nèi)部也有完整的“決策—執(zhí)行”結(jié)構(gòu)。其中，駐村領(lǐng)導(dǎo)是決策者，村支書負(fù)責(zé)任務(wù)分派，駐村干部和其他村干部則負(fù)責(zé)任務(wù)落實。

任務(wù)小組本質(zhì)上是行政發(fā)包制的表現(xiàn)。行政發(fā)包是以層層整體性發(fā)包代替專業(yè)化分工和一體化協(xié)調(diào)，最小化總部協(xié)調(diào)功能[13]（P17）。在鄉(xiāng)村工作共同體的運(yùn)作過程中，頂層調(diào)度只控制一些核心的權(quán)力，如重點任務(wù)的位置和班子成員分工，以及對治理目標(biāo)的控制，鄉(xiāng)村治理的常規(guī)運(yùn)作完全由任務(wù)小組自主完成。班子成員要“承包”其分管領(lǐng)域的任務(wù)完成情況，又要“承包”駐村的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以整體性問責(zé)代替各司其職，以承包人的無限責(zé)任代替代理人的有限責(zé)任，以結(jié)果考核代替過程和程序控制，以人格化問責(zé)代替職業(yè)主義要求。

任務(wù)小組糅合了正式制度和非正式運(yùn)作。其正式性表現(xiàn)在，任務(wù)小組內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)分工，均是建立在各個小組成員在科層制中的職責(zé)基礎(chǔ)之上的。且任務(wù)小組的履職情況，也是建立在屬地責(zé)任等一系列的制度規(guī)定基礎(chǔ)之上的。其非正式性則表現(xiàn)在，任務(wù)小組的運(yùn)作通常以變通的方式來完成任務(wù)，尤其是在“時間緊、任務(wù)重”的中心工作的完成過程中，需要采取大量的非正式治理方式。比如，無論是疫情防控還是早稻生產(chǎn)，任務(wù)小組都以“不講條件、不惜代價”的方式堅決完成任務(wù)，體現(xiàn)了以結(jié)果論英雄的特征。在疫情防控期間，所有任務(wù)小組成員都下沉到村莊，開展疫情防控工作;而在推進(jìn)早稻生產(chǎn)過程中，由于早稻生產(chǎn)的條件已經(jīng)不具備，且農(nóng)民生產(chǎn)的意愿極低，C鎮(zhèn)的不少駐村干部和村干部想出了由任務(wù)小組成員“合伙”，流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地種田的辦法，“村干部都被逼成了種田大戶”。

中間層機(jī)制的一個重要功能是，它實現(xiàn)了治理下沉，并推動了“底層動員”機(jī)制。歸根到底，任務(wù)小組的目標(biāo)是將任務(wù)落實。鄉(xiāng)村治理的絕大多數(shù)治理事務(wù)需要與農(nóng)民打交道，比如脫貧攻堅、疫情防控、早稻生產(chǎn)、環(huán)境整治、“兩違”建房管控、殯葬改革，無不涉及群眾生產(chǎn)生活方式的改變。因此，動員群眾參與鄉(xiāng)村治理，是鄉(xiāng)村工作共同體運(yùn)作的基礎(chǔ)。

（三）底層動員

在鄉(xiāng)村工作共同體中，村莊仍然保留著簡約治理體系。如上所述，駐村工作組已經(jīng)成為村級日常治理不可或缺的力量。客觀上，駐村工作組承擔(dān)了絕大多數(shù)文牘化的行政任務(wù)。比如，脫貧攻堅是一項長期性的中心工作，臺賬又多，且專業(yè)性極強(qiáng)，駐村工作組就專門配備了一個扶貧專員。在這種情況下，B縣的村兩委并未感受到基層形式主義的干擾，基層減負(fù)的壓力也不大。村干部仍然可以專注于村莊內(nèi)部事務(wù)的管理，有足夠的時間和精力做好群眾動員工作。

村兩委的日常運(yùn)轉(zhuǎn)由村主干（書記/主任、副主任、會計）承擔(dān)，他們負(fù)責(zé)村委會值班、處理日常事務(wù)。村主干有固定薪俸，但極少。村支書/主任的年薪在2萬左右，副主任和會計都為1.5萬元左右。由于固定薪俸少，且村干部并未職業(yè)化，反而給群眾動員創(chuàng)造了大量空間。村莊在落實行政任務(wù)的時候，通常的做法是通過任務(wù)小組進(jìn)行分解，一部分變?yōu)樾姓聞?wù)，由任務(wù)小組自行完成;還有一部分則轉(zhuǎn)化為村莊內(nèi)部事務(wù)，成為村民自治范圍內(nèi)的事情。

在鄉(xiāng)村治理實踐中，行政和自治之間往往存在沖突。比如，脫貧攻堅是一項政治任務(wù)，任務(wù)小組實際上是脫貧攻堅的責(zé)任共同體。但是，脫貧政策和社群倫理之間，往往存在沖突。國家扶貧的“幫窮”話語與基層的“幫能”“幫親”“幫弱”“幫需”等社群倫理產(chǎn)生了分歧與張力。貧困戶的認(rèn)定及其受到的幫扶，雖然符合政策，卻未必能夠獲得社區(qū)的認(rèn)可。因此，村干部的重要工作便是向非貧困戶解釋脫貧政策，盡量彌合貧困戶和非貧困戶因利益分配不均而造成的社會分裂。

比如，人居環(huán)境治理涉及貧困戶和非貧困戶等所有村民，這一工作成為彌合社會分裂的重要切口。任務(wù)小組通過申請和實施項目，開展道路、改廁、改水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，來惠及所有群眾。更重要的是，任務(wù)小組還需要召開群眾大會，宣傳動員村莊環(huán)境治理的意義和做法。村干部則需要時常入戶，了解群眾想法，做好群眾的思想工作，在此基礎(chǔ)上完善村莊環(huán)境治理方案。比如，C鎮(zhèn)各村普遍通過合理調(diào)配脫貧政策資源，給貧困戶提供公益性的保潔員崗位，從而建立了村莊環(huán)境治理的長效機(jī)制。甚至于，在完成早稻生產(chǎn)任務(wù)的過程中，各村也以公益性崗位的形式，讓貧困戶承擔(dān)田間管理工作，讓任務(wù)小組“合伙”種田完成上級下達(dá)的任務(wù)成為可能。這些做法，一方面符合脫貧政策，即貧困戶的增收可以以提供公益性崗位的方式來實現(xiàn);另一方面，也符合普通群眾對社區(qū)正義的理解，非貧困戶也需要受益于國家政策。概言之，村干部通過群眾工作，在完成行政任務(wù)的同時，也維護(hù)了社區(qū)倫理——而這一維護(hù)村莊公平秩序的做法，又反過來增強(qiáng)了鄉(xiāng)村治理的有效性和合法性。

鄉(xiāng)村工作共同體的分級運(yùn)作模式是一個制度化的運(yùn)作機(jī)制。頂層調(diào)度和中間執(zhí)行以及底層動員之間，是相互聯(lián)系、互為支撐的關(guān)系。三個層級包含決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等完整的政策過程，且融合了正式制度和非正式運(yùn)作，實現(xiàn)了行政和自治的結(jié)合。

四、結(jié)論和討論

改革開放以來，我國確定了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理體制，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立基層政權(quán)，在行政村一級建立村委會，實行村民自治制度?！班l(xiāng)政村治”模式具有深厚的歷史和實踐基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立基層政權(quán)，是近代以來國家政權(quán)建設(shè)的結(jié)果;而在行政村一級實行村民自治，又尊重了鄉(xiāng)村自治傳統(tǒng)。而在鄉(xiāng)村振興背景下，以項目制和監(jiān)督下鄉(xiāng)為代表的現(xiàn)代治理方式，以及以技術(shù)治理為代表的國家治理現(xiàn)代化改造，對“鄉(xiāng)政村治”模式產(chǎn)生了極大的影響，鄉(xiāng)村治理的制度化和規(guī)范化程度極大提高。如今，黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治和德治相結(jié)合的新鄉(xiāng)村治理體系，已經(jīng)逐漸成形。然而，在鄉(xiāng)村振興的背景下，由于治理負(fù)荷急劇加大，治理資源也高度密集，過去的治理機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)，把握現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)型帶來的契機(jī)，加快社會治理方式的轉(zhuǎn)變是當(dāng)務(wù)之急[14]（P156）。

近些年來，全國各地都在探索適合于鄉(xiāng)村振興時代的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。比如，有些地方開始進(jìn)一步拓展自治的空間，將自治單元從行政村一級下沉到自然村和村民小組一級;有些地方則以村委會行政化為策略，通過村干部專職化、坐班制，來強(qiáng)化村級組織的行政屬性;有些地方則通過公共服務(wù)下鄉(xiāng)，讓政府職能部門下沉到村莊，實現(xiàn)對群眾的面對面服務(wù)。這些經(jīng)驗探索，通常都是以增加治理資源的投入為前提的，由此也出現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化以及行政替代自治等弊端。

鄉(xiāng)村工作共同體是鄉(xiāng)村治理的有效制度安排。一是，鄉(xiāng)村工作共同體是一種以治理任務(wù)的分工與完成為基礎(chǔ)的中心工作機(jī)制。和一般意義上的建立在職責(zé)分工和權(quán)力配置基礎(chǔ)上的行政體系不同，鄉(xiāng)村工作共同體并無明確的職責(zé)分工，亦無固定的權(quán)力配置，而是根據(jù)任務(wù)類型、時間壓力等因素，確認(rèn)各項任務(wù)的位置并配置相應(yīng)的治理資源。鄉(xiāng)村共同體內(nèi)部雖然有層級劃分，但其層級劃分主要服務(wù)于建立完整的政策過程，并保證工作的落實。二是，鄉(xiāng)村工作共同體重塑了“鄉(xiāng)政村治”的組織結(jié)構(gòu)。客觀上，鄉(xiāng)村工作共同體并未改變“鄉(xiāng)政村治”模式，也未顛覆既有的鄉(xiāng)村治理體系。但是，鄉(xiāng)村干部組成的任務(wù)小組，實現(xiàn)了制度設(shè)置與實際運(yùn)作之間的“分離”。其中，處于科層制內(nèi)的駐村工作組下沉到村莊一級，參與了村級治理;而村干部，尤其是村支部書記，事實上被納入了科層制，深度介入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。三是鄉(xiāng)村工作共同體是“多管齊下”的混合治理的載體。鄉(xiāng)村工作共同體在鄉(xiāng)村治理過程中，綜合了利益、情感、責(zé)任等工作方法。它并未替代過去常用的利益共同體和壓力型體制，也未完全摒棄近些年來常見的村級組織行政化措施，而是通過工作機(jī)制的創(chuàng)新，保持了鄉(xiāng)村簡約治理體系。

需要指出的是，本文對鄉(xiāng)村工作共同體的分析，主要是著眼于治理任務(wù)的完成。因此，鄉(xiāng)村工作共同體的主要內(nèi)容是鄉(xiāng)村兩級組織在行政過程中的組織、人員和資源的“耦合關(guān)系和互動關(guān)系”[15]（P193）。但在實踐中，鄉(xiāng)村工作共同體屬于社會治理共同體的有機(jī)組成部分，它在社會協(xié)同和群眾參與的配合下，簡約高效地完成了鄉(xiāng)村治理任務(wù)。實際上，鄉(xiāng)村工作共同體運(yùn)作的過程中，底層動員的主要目標(biāo)便是將社會組織的力量和群眾參與吸納到鄉(xiāng)村工作共同體中。

可見，鄉(xiāng)村工作共同體在不改變“鄉(xiāng)政村治”模式和黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系的前提下，通過機(jī)制創(chuàng)新適應(yīng)了鄉(xiāng)村治理需求。一方面，它并未改變既有的鄉(xiāng)村治理體制，卻因地制宜地創(chuàng)設(shè)了適合鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的治理機(jī)制。另一方面，它并未打破鄉(xiāng)政村治的基本結(jié)構(gòu)，卻實現(xiàn)了治理重心的下沉，且還保持了簡約治理形態(tài)。在這個意義上，鄉(xiāng)村工作共同體的經(jīng)驗啟示是，“鄉(xiāng)政村治”模式并未過時，通過鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新，推進(jìn)“國家治理體系適應(yīng)性變革”[16]（P125），完全可以適應(yīng)鄉(xiāng)村振興時代的治理要求。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心并不僅僅在于制度化、規(guī)范化、技術(shù)化和智能化，還在于兼顧?quán)l(xiāng)村治理的有效性和合法性，“最大或更好地行善，”[17]（P13）簡約高效地完成治理任務(wù)。

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The Construction Logic of Rural Work Community under the

Background of Rural Revitalization

L? De-wen

（School of Sociology，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：Rural working community is an institutional arrangement formed in the process of rural governance.Firstly，it is an institutional arrangement based on the division and completion of governance tasks.According to the task type，time pressure and other factors，it confirms the location of each task and allocates corresponding governance resources，so as to establish a reasonable work order.Secondly，rural work has shaped the organizational structure of “township government and villager autonomy”.The task force composed of rural cadres has realized the “separation” between system setting and actual operation，and established a complete and effective policy implementation system.Thirdly，it has realized the “multi-pronged” mixed governance.It integrates working methods such as interest，emotion and pressure，and maintains the tradition of simple governance.In the context of rural revitalization，the rural work community has taken into account the legitimacy and effectiveness of rural governance and effectively responded to the challenges brought by the sharp increase of governance load.

Key words：rural governance;rural working community;rural vitalization;task force

（責(zé)任編輯 陳世華）

作者簡介：呂德文（1981-），男，福建武平人，研究員，博士生導(dǎo)師，從事基層治理研究。