唐挺亞 黃潔

2020年8月28日下午，深圳市人大常委會在福田區(qū)召開民生實事人大代表票決制工作交流推進會。廣東省人大和深圳市各區(qū)人大、創(chuàng)新工作走在前列的地方人大、相關(guān)領(lǐng)域的知名專家學者、全國性人大報刊共同交流、推進民生實事項目人大代表票決制工作。

深圳市福田區(qū)的民生實事人大代表票決制工作走在全省前列，早在2017年即出臺實施。2018年，該區(qū)這項工作被評為當年度廣東省縣鄉(xiāng)人大工作創(chuàng)新案例，并在全省全面推廣。2020年，深圳市人大常委會出臺文件，明確要求各區(qū)實施民生實事人大代表票決制。

一、福田區(qū)民生實事項目人大代表票決制工作經(jīng)驗

會上，福田區(qū)人大常委會主任楊湘寧對福田的工作作了全面的介紹。福田區(qū)人大常委會于2017年11月作出了《關(guān)于實施區(qū)政府民生實事項目人大代表票決制的決定》，并于2018年初正式實施。制度實施三年來，共征集民生實事選題建議483條，從篩選確定的79個候選項目中票決出民生實事項目60個（每年20個），除今年的項目正在實施外，前兩年的項目完成率均為100%，人大代表對項目效果票評平均滿意率超過90%。這幾年，通過實施民生實事人大代表票決制，福田區(qū)人大進一步強化了以人民為中心的工作導向，有效地解決了一批關(guān)系廣大人民群眾切實利益的民生問題?？梢哉f，民生實事人大代表票決制既是體現(xiàn)人民當家作主的一種具體形式，也是人大探索依法行使重大事項決定權(quán)的一種有效方式。福田的做法先后受到省、市人大主要領(lǐng)導的高度肯定，被省人大常委會評為2018年廣東省縣鄉(xiāng)人大工作創(chuàng)新案例，全國人大常委會辦公廳聯(lián)絡(luò)局《聯(lián)絡(luò)動態(tài)》、省委《每日匯報》、省人大《人民之聲》內(nèi)刊先后刊登報道。

經(jīng)過三年的探索，福田區(qū)初步形成了“選題征集—項目票決—過程監(jiān)督—效果票評”一套較為完整的工作機制，主要做法是：

（一）廣泛征集選題

在每年9、10月份組織選題征集。一是明確征集要求，項目選題要求符合“三屬三有一原則”（即屬基本公共服務事項，屬區(qū)人民政府職能范圍并可統(tǒng)籌實施的事項，屬群眾普遍關(guān)心并與日常社會生活密切相關(guān)的事項;有公益性且能體現(xiàn)普惠性，有法律和政策依據(jù)，群眾有獲得感，能親身體會實施效果;原則上本年度內(nèi)可完成）。二是代表全員參與，深入選區(qū)、社區(qū)、商圈、樓宇，通過主題接待日、居民議事會、選民見面會等方式，廣泛收集民意。以2019年為例，人大代表共征集到符合要求的民生實事選題建議近200個。三是重視歸納篩選，通過專家論證、代表懇談、多方磋商等形式，對選題建議進行歸納、提煉和整理，使其更具合理性、可行性，尤其是對于群眾普遍關(guān)注、迫切希望解決的事項，優(yōu)先列入項目選題。

（二）票決確定項目

首先，在每年初召開的區(qū)人民代表大會全體會議上，聽取區(qū)政府關(guān)于候選項目情況報告，并通過本次大會投票表決民生實事項目辦法（草案）。隨后，組織全體代表進行分團審議，規(guī)定審議時間不得少于半天。最后，在大會全體會議上，采用書面無記名投票方式，從25個候選項目中差額票決出20項民生實事。票決結(jié)果當場公布，會后以區(qū)人大常委會文件形式報告區(qū)委。

通過大會票決，進一步增強了政府樹立“以民為中心”的理念以及工作的針對性和實效性。福田區(qū)實施了一批人民群眾高度關(guān)注、熱切期盼解決的民生實事項目。比如義務教育學位問題，連續(xù)三年被票決為民生實事項目。這幾年，區(qū)政府積極行動，切實加大學位供給力度，每年新建及改擴建學校3所以上，每年新增學位4000個以上，2019年還啟動實施“雙十工程”（建設(shè)十所高科技預制學校和十所永久學校，預計新增學位逾31000個），有效地緩解了義務教育學位長期供給不足的矛盾，得到廣大人民群眾的好評。

（三）全程跟蹤監(jiān)督

對票決出來的項目，開展全過程跟蹤推進，主要分為三個階段：一是啟動對接階段。項目票決確定后，及時與承辦部門對接，了解項目任務、進度安排、實施的重點難點等情況。二是過程監(jiān)督階段。通過聽取匯報、現(xiàn)場視察、座談討論等形式，了解情況，分析問題，提出建議，共同推動項目順利實施。三是總結(jié)報告階段。年底由區(qū)政府和承辦部門分別提交民生實事完成情況的總體報告、單項報告，區(qū)人大常委會總結(jié)監(jiān)督情況，并逐項作出初步評價。

（四）效果大會票評

在每年初召開的區(qū)人民代表大會上，組織全體代表對上年度20項民生實事實施效果進行滿意度票評。一是票評之前，將區(qū)政府及各承辦部門的完成情況報告、區(qū)人大的監(jiān)督情況報告等材料提前一周發(fā)給代表，并制作項目展板，方便代表了解每一項民生實事的完成情況和實施效果。二是票評會上，全體代表聽取區(qū)政府專題報告，并使用電子表決器逐項進行滿意度票評，結(jié)果當場宣讀。三是票評之后，將票評結(jié)果書面報告區(qū)委，并作為承辦部門年度績效考核的重要指標，每完成一項予以一定加分，單個項目票評滿意率達到95%、90%、85%以上的，分三檔予以加分，低于60%的予以扣分。

二、圍繞票決制幾個環(huán)節(jié)的討論和思考

以福田區(qū)的工作為藍本，民生實事項目人大代表票決制工作大致可分為“項目征集”“項目票決”“過程監(jiān)督”幾個環(huán)節(jié)，與會人員圍繞各個環(huán)節(jié)展開了交流研討。

（一）項目征集環(huán)節(jié)

深圳市羅湖區(qū)人大貝濟標：羅湖區(qū)的民生項目征集工作并不是一個單一的環(huán)節(jié)，而是貫穿項目分析、收集民意、代表評估論證三個環(huán)節(jié)，調(diào)研民生項目政府投資計劃也屬于征集階段，也可以理解為區(qū)人大代表大會審議區(qū)政府投資計劃之前都屬于民生項目的征集階段，政府投資項目計劃提請區(qū)人民代表大會審議通過后還將進行事中的跟蹤牽頭、事后的滿意度測評。經(jīng)過多年的實踐探索，這項工作在羅湖已經(jīng)比較成熟，形成了一個完整的監(jiān)督鏈條，既保證了民生項目前期立項工作的合法性、合理性和規(guī)范性，又確保其社會效益、經(jīng)濟效益在落實階段得到統(tǒng)一。

一是對條件不具備的項目通過票決否定。比如2019年建成并對外開放的深圳水庫邊上的淘金山綠道在2013年提交區(qū)人大進行評估論證的時候，申報的投資額不足3000萬，代表評估論證認為設(shè)計方案比較粗糙，投資額太少，要像1號、5號線一樣追加投資建設(shè)，加大投入。在票決的時候就沒有通過，他們無法拿到政府的投資計劃。后來區(qū)人大組織召集調(diào)研，形成了香港綠道規(guī)劃啟事和省立綠道2號線羅湖段改造提升的建議，提出了生態(tài)馬路優(yōu)先、因地制宜分段規(guī)劃等六大建議，全部被采納。2016年重新申報的時候，淘金山綠道總投資額提高到了9700萬，現(xiàn)在已打造成為羅湖最漂亮的一條綠島，人流絡(luò)繹不絕，成了新的網(wǎng)紅打卡地。2014年到2019年，羅湖人大代表總共評估論證了133項民生項目，其中115項納進了政府的投資項目，有18項沒有獲得通過。

二是凸顯民意，把好項目征集的第一道關(guān)。羅湖人大代表評估論證是在項目上政府常務會議審議之前進行的，未經(jīng)人大代表評估論證通過的民生項目不能安排上政府常務會議，也就是取消當年納入政府投資計劃的資格，這就是人大代表對民生項目投資把的第一道關(guān)。

三是查漏補缺，代表履職完善項目設(shè)計。在政府投資民生項目分析調(diào)研階段，人大代表可以根據(jù)社情民意直接提交項目，并提交區(qū)政府相關(guān)職能部門匯總或提出修改完善意見，再參與評估論證。這個機制使得代表在日常履職中對民生問題的建議可以直接進入民生項目征集環(huán)節(jié)。

湖南省沅陵縣人大敬澤平：一般我們是先進行海選，在縣里進行項目登記，開會把海選的這些項目審查一遍，然后提交政府常委會，政府結(jié)合當年的政府工作報告提出建議，最后提交縣委常委會，縣委常委會從海選的項目中選出15個，把這15個項目再放到人大會議上，由人大代表進行票決。

最難做的是投票的時候代表意見不一致，很難統(tǒng)籌，票不集中。所以我們想了一個辦法，就是把項目分成A、B、C三類，A類是必須干的，政府沒錢也得借錢干，B類是有錢了才能干，沒錢則不干，C類是一般不干的。

中山大學孫瑩：從各地實踐來看，項目征集的方式是多種多樣的，有的地方是把公告張貼在車站、公園、商場、市場等公共場合，有的通過網(wǎng)格去搜集民意，有的是針對特別的組織，比如說婦聯(lián)、殘聯(lián)，向特定的群體征集民意，有的是通過公眾號、微信等等，有的地方還建立了數(shù)據(jù)庫，有的全年常態(tài)化地去征集，通過種種方式征集來的項目一定是海量的。

第一，我覺得民生實事項目應堅持少而精，要和人大的其他工作方式區(qū)分開來，如果說能用其他的工作方式推進的，比如說人大決議的貫徹落實、代表議案建議的辦理落實，不一定都要作為我們的民生實事項目。

第二，提建議的時候，要提供建議的項目名稱、背景、內(nèi)容、實施主體、投資額度、資金來源、可行性分析，這樣更加科學、更加嚴肅。對普通的民眾可以適當降低這個形式要件的要求。

第三，要注意對項目條件、成本、效益的評估預測，收益和成本的分析，將需求最為突出、可行性最強的納入項目。

第四，可以借鑒立法，堅持機制化、常態(tài)化的立改廢，避免運動式工作。

（二）項目票決環(huán)節(jié)

深圳市坪山區(qū)人大蔣道超：大會票決是票決制的核心和關(guān)鍵，也是人大依法行使重大事項決定權(quán)的集中體現(xiàn)。每年區(qū)人代會會前，我們組織人大代表專題視察民生實事候選項目，讓代表實地了解項目有關(guān)情況，做到心中有數(shù)。大會期間，區(qū)政府向全體區(qū)人大代表提交候選項目情況說明，詳細介紹項目背景、內(nèi)容、總投資額、年度目標等。審議環(huán)節(jié)列入大會議程，各代表團分組審議時，區(qū)發(fā)改、區(qū)候選項目實施單位列席會議，以備回答提問。

經(jīng)各代表團充分審議后，區(qū)人大代表在大會全體會議上以不記名投票方式進行表決，按照候選項目得票多少的順序從高到低以此確定20個項目。如出現(xiàn)得票排序靠后的若干候選項目票數(shù)相同的，由大會主席團常務主席會議確定最終結(jié)果。被票決為年度重點民生實事項目后，通過坪山政府在線、坪山人大官網(wǎng)、官微等渠道對社會公布，同時上報區(qū)委。

另外，我們還要求票決確定的重點民生實事項目要保障經(jīng)費投入，且有不低于50%的數(shù)量在當年辦結(jié)。同時，我們也在深入地思考一些問題：

第一個是在項目征集環(huán)節(jié)，我們在發(fā)動人大代表廣泛聽取和收集民意的基礎(chǔ)上，提出了民生實事項目建議，并轉(zhuǎn)交區(qū)政府初選。但是否會出現(xiàn)為完成項目年度目標，政府部門選擇報送一些工程量小、完成難度低、群眾獲得感少的項目作為候選項目呢？該如何避免？另外，可否多次反復開展民生項目征集工作，以提升項目的民意含金量。

第二個是項目票決環(huán)節(jié)，我們在票決時設(shè)置了一定的差額比例，針對未票決為年度重點民生實事的項目該如何處理？

第三個是項目監(jiān)督環(huán)節(jié)，盡管在監(jiān)督前對人大代表進行了業(yè)務培訓，但是代表監(jiān)督的專業(yè)性和時效性難以保證，雖然建立了每月進度反饋、每季度分析總結(jié)、半年口頭匯報、一年大會報告的工作機制，但對于進度滯后的項目應該如何處理？

第四個是項目評議環(huán)節(jié)，對測評結(jié)果靠后的項目，其責任單位是否應該有其他的處罰措施呢？

臺山市人大蘇玉霞：2019年江門市人大全面推開市、縣、鎮(zhèn)級人大同步開展民生實事項目人大代表票決制工作，我市人大常委會同步在縣級、鎮(zhèn)級人大實施，同時也指導臺城街道人大工委探索人大代表加民情代表相結(jié)合的成員架構(gòu)模式，召開街道的共商會票決民生實事項目，達到了市、鎮(zhèn)（街）全覆蓋。結(jié)合我們地區(qū)各級人大在實踐工作中的一些工作體會，和大家談一下看法和建議。

建議制作簡單易懂的文本，縮短代表審議民生實事項目報告的時間。因為人大代表來自各個不同的領(lǐng)域，關(guān)注的方面也不同，可以在分組討論的時候，把報告制作成一個比較簡單易懂的小視頻，或者用圖文并茂的展現(xiàn)方式使代表能盡快把報告讀懂。

建議要給民生實事項目報告的審議預留一定的時間，讓代表們對報告進行充分討論。目前，基本上是和政府的工作報告一起討論的，或者說留了很少的時間去討論，代表比較熱衷于討論政府工作報告，對這個報告會有所忽略，沒有達到真正充分審議的目的。

在票決環(huán)節(jié)，深圳市政府的民生實事項目是以小切口設(shè)置的，相比之下，我們市政府的民生實事項目是以大切口設(shè)置，下面有很多小的子項目。我覺得深圳人大在這方面做得很科學，我們回去也要加強與市政府溝通，在項目設(shè)置上做實做細。

中山大學何俊志：我提三個保守的建議和兩個激進的建議。第一個，細化分類，湖南沅陵縣人大把候選項目分成A、B兩類，福田人大按大類分類，還可以繼續(xù)探索進一步細化。第二個，進行排序投票，代表不是純粹畫圈，還要根據(jù)喜歡程度對選擇的項目進行排名。第三個，如果候選項目一次性投不過的話，二次投票可允許相對多數(shù)代表選擇即可通過，不一定限制50%以上。

兩個比較激進的建議：一是項目征集環(huán)節(jié)中，以社會團體和社區(qū)為單位獨立地提出初步方案，再由代表聯(lián)名提到會議上來;二是嘗試記名投票，并且把結(jié)果向社會公開。

（三）過程監(jiān)督環(huán)節(jié)

深圳市南山區(qū)人大曾令格：分階段按步驟實施監(jiān)督，緊扣年初年中年末三個時間節(jié)點，分啟動對接、過程監(jiān)督、報告測評三個環(huán)節(jié)開展監(jiān)督。

一是及時啟動對接，主要是和工委、民生實事相關(guān)部門進行對接，采取由常委會分管領(lǐng)導帶隊上門座談、走訪調(diào)研等形式，全面了解20項民生實事項目的目標任務進度安排，以及項目實施的重點、難點等相關(guān)情況，為開展針對性的監(jiān)督工作做準備。

二是過程監(jiān)督，主要是由牽頭工委聽取承辦部門項目實施進度匯報，掌握項目的實施進展，并聽取和收集群眾對民生實事項目工作的意見和建議。下半年起，各工委根據(jù)目標項目實施進展，分期分批組織代表實地察看20件民生實事項目的實施情況，了解項目的實施狀況、存在問題和困難，督促和推動民生實事項目辦好辦實。對困難較多、進展滯后的民生項目，我們將通過協(xié)調(diào)推進會、代表議事會等方式推動項目的落實，若有必要將通過專題詢問或質(zhì)詢的監(jiān)督方式推進項目的實施。

三是報告評測。區(qū)人大常委會年底專門聽取和審議政府當年民生實事項目完成的情況，并委托各街道人大工委組織本單位的代表就民生實事項目情況開展?jié)M意度測評，測評結(jié)果納入?yún)^(qū)績效考核指標體系。

廣州市天河區(qū)人大林志云：要知道資金的流向、預算的執(zhí)行。項目的預算評估是項目過程的終極評價，黨的十九大報告專門提出了要實行績效管理，滿意度測評可能只是一個定性分析，人大可能要從20個重大項目里選1～2個進行第三方績效考評。前期評估立項是發(fā)改和我們?nèi)舜螅^程要評價，做完之后由第三方來評價績效。

深圳大學陳文：一是監(jiān)督權(quán)和決定權(quán)是高度關(guān)聯(lián)的，過程監(jiān)督體現(xiàn)了如何將決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)結(jié)合起來。決定權(quán)是對民生實事項目的重要性和必要性的一個保障，而監(jiān)督權(quán)在一定程度上是對民生項目的規(guī)范性和時效性的監(jiān)督。如何將決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)進一步的結(jié)合，是下一步需要去探索的問題。

二是票決制實現(xiàn)了票決民主與協(xié)商民主的結(jié)合。票決的前提需要對前期項目征集，以及對項目履行過程當中的履行效果予以科學的協(xié)商、廣泛的協(xié)商，票決民主是人大依法履行權(quán)利，協(xié)商民主則具有參與性。

三是結(jié)果監(jiān)督與過程監(jiān)督的結(jié)合，結(jié)果監(jiān)督體現(xiàn)在滿意度低于60%的要給予績效不合格，不能評為優(yōu)秀;過程監(jiān)督方面，在具體履行過程當中，涵蓋了專題報告等方面。

我建議一要加強民生實事項目目標設(shè)定情況的監(jiān)督，對目標設(shè)定的依據(jù)如明確度、資金合理使用的預期目標等要做全面的監(jiān)督。二是要加強民生實事項目目標完成情況的監(jiān)督，如完成的質(zhì)量、完成的及時性、完成的效果等，并設(shè)立相關(guān)的處罰措施進行跟進。三是要加強民生實事項目的專業(yè)性，對配備情況、培訓情況、管理情況等進行監(jiān)督。四是要加強對民生實事項目的組織管理水平的監(jiān)督，如組織管理制度、組織管理的機構(gòu)、質(zhì)量管理等。五是加強對民生實事項目綜合效能的監(jiān)督。對于城區(qū)的治理體系和績效貢獻情況、服務對象的滿意度、可持續(xù)性等是否有促進。六是增加預算執(zhí)行和績效評估環(huán)節(jié)，將績效評估的專業(yè)性與第三方評估結(jié)合起來，對于標準和依據(jù)要做到具體。

（四）自由討論環(huán)節(jié)

《人大研究》謝蒲定：深圳的實踐表明，做好基層人大工作，一要堅持以人民為中心，不僅要善于把黨的意志變?yōu)閲业囊庵?，而且要善于把人民群眾的意志融入人大工作的方方面面。要以人民滿意不滿意、人民答應不答應、人民高興不高興作為工作好壞的標準。二是人大工作要發(fā)揮人大代表主體作用，要將人民群眾的意愿、要求集中歸納起來，建立代表履職的激勵機制，激發(fā)人大代表動力。三是要培養(yǎng)高度的責任感和使命感，要做到對人大工作熱心，對人民群眾關(guān)心。四是要把人大的職權(quán)落到實處。具體環(huán)節(jié)要做到位，工作要做細做實。

《人民代表報》彭建林：票決制工作不但找到了重大事項決定權(quán)的痛點，找到了監(jiān)督和代表工作的難點，更找到了人民當家作主的切入點。以往的監(jiān)督工作零散，沒有持續(xù)性，代表工作則主要通過聯(lián)絡(luò)站，收集老百姓的意見，通過議事會或議政會把它解決，在這個過程中，代表是處于被動的。而現(xiàn)在的票決制則不同于以往制度，它具有體系性，能將監(jiān)督工作、代表工作有效串聯(lián)起來，使每一個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，并有具體的要求和做法。

《人民之聲報》張燕：人大新聞宣傳工作者的使命，是要讓老百姓了解人大制度，知道人大能夠為他們辦實事，從而增強我們的制度自信。因此，媒體人要有崇高的使命感，要充分宣傳票決制的創(chuàng)新之舉，要深入挖掘典型事例和典型成效，將票決制的過程、背景、意義闡釋清楚，把抽象的人大制度轉(zhuǎn)換成讓老百姓能夠看得見、摸得著、感受到的事項。這樣，我們的宣傳就是做到位了，我們老百姓才能夠真正的擁護和熱愛這個制度。

《中國人大》馬增科：票決制的項目征集，一要充分尊重民意，要項目形式多，覆蓋面廣，透明度高，要有代表和群眾的廣泛參與，充分吸納社會各界人士的建議;二是項目內(nèi)容要突出民生導向，反映人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，要緊貼人民群眾生產(chǎn)生活的實際需要;三是項目實施結(jié)果要切實惠及人民群眾，要獲得群眾好評，要實現(xiàn)由為民作主向由民作主的轉(zhuǎn)變。

（作者分別系深圳福田區(qū)人大常委會辦公室綜合調(diào)研科負責人，深圳市人大常委會選聯(lián)任工委辦公室副主任）