馮怡

摘? ?要：從事非法資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)和跨境資金交易的地下錢莊成為違法犯罪分子洗錢的替代通道。地下錢莊的本質(zhì)是借助現(xiàn)代支付體系從事非法國內(nèi)外支付結(jié)算業(yè)務(wù)，運(yùn)作方式可分為跨境匯兌型、非法買賣外匯型和支付結(jié)算型。我國有關(guān)刑事立法為打擊地下錢莊提供了法律依據(jù)，應(yīng)加強(qiáng)跨部門間協(xié)同配合，始終保持對(duì)地下錢莊的高壓打擊態(tài)勢(shì)，同時(shí)為企業(yè)和居民用匯提供更快捷方便的渠道，擠壓地下錢莊生存空間，提高地下錢莊洗錢整治效果。

關(guān)鍵詞：支付結(jié)算;地下錢莊;綜合治理

中圖分類號(hào)：F830.45? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B? 文章編號(hào)：1674-2265（2020）11-0067-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.11.009

近年來，隨著金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作深入開展，反洗錢有效性明顯提升，金融機(jī)構(gòu)對(duì)洗錢犯罪的資金監(jiān)測(cè)力度越來越大，對(duì)洗錢犯罪分子已形成強(qiáng)大震懾。但從國內(nèi)外形勢(shì)看，走私、毒品、貪污賄賂、破壞金融管理秩序等洗錢上游犯罪仍呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，洗錢和恐怖融資國際化趨勢(shì)明顯，從事非法資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)和跨境資金交易的地下錢莊則成為違法犯罪分子洗錢的主要替代通道（張成虎，2018）[1]。地下錢莊是社會(huì)上對(duì)非法地下金融組織的俗稱，違法犯罪分子以非法獲利為目的，未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，擅自從事資金支付結(jié)算、買賣外匯、跨境匯款等業(yè)務(wù)活動(dòng)。地下錢莊游離于正規(guī)金融體系之外，利用或者部分利用金融機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)的支付結(jié)算網(wǎng)絡(luò)非法從事資金清算、買賣外匯等金融活動(dòng)，為犯罪分子從事違法犯罪活動(dòng)提供資金結(jié)算通道。近年來，我國加大了對(duì)地下錢莊的打擊力度，初步遏制了地下錢莊猖獗的態(tài)勢(shì)，但總體形勢(shì)仍不樂觀，地下錢莊莊主跨地域勾結(jié)加劇，莊莊相套，交易和業(yè)務(wù)辦理的信息化水平越來越高，手法翻新，隱蔽性增強(qiáng)，與非法集資、金融詐騙、網(wǎng)絡(luò)賭博、電信詐騙、涉稅涉黑犯罪、貪污腐敗、恐怖融資等嚴(yán)重違法犯罪活動(dòng)相互交織和關(guān)聯(lián)，致使大量性質(zhì)不明的資金游離于國家金融監(jiān)管體系之外，形成巨大非法資金流動(dòng)黑洞，嚴(yán)重?cái)_亂國家經(jīng)濟(jì)金融管理秩序，危害金融安全和國家安全，必須動(dòng)員全社會(huì)力量，進(jìn)行綜合整治和嚴(yán)懲。

一、地下錢莊的本質(zhì)是借助現(xiàn)代支付體系從事非法國內(nèi)外支付結(jié)算業(yè)務(wù)

（一）從我國金融制度變遷看，地下錢莊的概念是由古時(shí)的錢莊形態(tài)因金融管制從地上轉(zhuǎn)入地下形成的

我國作為信用機(jī)構(gòu)的錢莊源于宋代，具有現(xiàn)代銀行功能的錢莊則出現(xiàn)于乾隆、嘉慶年間。道光年間，因鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)賠款，需要大量白銀支付對(duì)外賠款，促進(jìn)了錢莊向現(xiàn)代銀行的轉(zhuǎn)化。新中國成立后，我國采取高度統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)錢莊等私有制金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了社會(huì)主義改造，此后很長(zhǎng)一段時(shí)期，公有制是金融機(jī)構(gòu)唯一合法的存在形式，錢莊這種古老的金融業(yè)態(tài)不復(fù)存在。改革開放初期，錢莊開始在民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)恢復(fù)，出現(xiàn)了樂成錢莊、錢庫錢莊、肥槽信用錢莊、金鄉(xiāng)錢莊等在當(dāng)?shù)毓ど滩块T注冊(cè)、公開掛牌經(jīng)營金融業(yè)務(wù)的錢莊，成為當(dāng)?shù)孛駹I經(jīng)濟(jì)資金融通的補(bǔ)充渠道。1986年1月國務(wù)院頒布《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，不允許個(gè)人設(shè)立銀行或其他機(jī)構(gòu)經(jīng)營金融業(yè)務(wù)，開始對(duì)浙江、福建、廣東等東南沿海地區(qū)萌發(fā)的私人錢莊進(jìn)行取締。為了生存，有些私人錢莊開始由地上轉(zhuǎn)入地下經(jīng)營，“地下錢莊”的俗稱開始出現(xiàn)。因此，從我國金融制度的變遷看，地下錢莊是古時(shí)的錢莊因?yàn)榻鹑诠苤朴傻厣限D(zhuǎn)入地下形成的非法經(jīng)營金融業(yè)務(wù)的組織（初本德，2008）[2]。

（二）兩高的司法解釋和整治地下錢莊的實(shí)踐表明，我國目前存在的地下錢莊本質(zhì)是借助現(xiàn)代支付體系從事非法國內(nèi)外支付結(jié)算和匯兌業(yè)務(wù)

針對(duì)目前打擊地下錢莊中存在的一些問題，2019年2月，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于辦理非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)、非法買賣外匯刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》），就辦理非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)、非法買賣外匯刑事案件適用法律的若干問題進(jìn)行了解釋。由于地下錢莊是民間的俗稱，在刑法中沒有對(duì)應(yīng)概念，但《解釋》對(duì)刑法第二百二十五條第三項(xiàng)規(guī)定的“非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)”和適用第四項(xiàng)的“實(shí)施倒買倒賣外匯或者變相買賣外匯等非法買賣外匯行為”的地下錢莊經(jīng)營行為進(jìn)行了明確的釋義。從我國打擊地下錢莊的實(shí)踐看，吸收公眾存款、拆借借貸、高利轉(zhuǎn)貸以及從事典當(dāng)、私募基金等非法金融活動(dòng)的存貸型地下錢莊已經(jīng)不是當(dāng)前打擊的重點(diǎn)，從《解釋》看，目前地下錢莊主要是借助現(xiàn)代支付體系從事非法國內(nèi)外支付結(jié)算和匯兌業(yè)務(wù)。另外，近年來國家外匯管理局打擊的“實(shí)施倒買倒賣外匯或者變相買賣外匯等非法買賣外匯行為”的地下錢莊，其業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)也是從事涉及外匯交易的支付結(jié)算活動(dòng)。雖然我國地下錢莊有多種類型，但還沒有哪一家地下錢莊能夠建立自己的地下匯兌和支付體系，經(jīng)營地下錢莊的犯罪分子的所有交易必須全部或大部分依賴正規(guī)的現(xiàn)代化支付體系或第三方支付體系完成。因此，不管是“非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)”的結(jié)算型地下錢莊，還是“實(shí)施倒買倒賣外匯或者變相買賣外匯等非法買賣外匯行為”的匯兌型地下錢莊，其業(yè)務(wù)本質(zhì)都是借助現(xiàn)代支付體系和第三方支付體系從事非法國內(nèi)外支付結(jié)算和匯兌業(yè)務(wù)，地下錢莊的治理屬于支付結(jié)算的范疇。

二、我國地下錢莊的主要運(yùn)行模式和特點(diǎn)

（一）地下錢莊的運(yùn)行模式

地下錢莊運(yùn)行模式的劃分有多種方法，由于我國目前打擊地下錢莊的主要部門是國家外匯管理局，而國家外匯管理局的主要任務(wù)是外匯管理和跨境資金流動(dòng)管理，所以普遍采用按照資金是否發(fā)生跨境交易來劃分地下錢莊的方法。按照資金是否發(fā)生跨境交易，地下錢莊的運(yùn)作模式大致可以分為跨境匯兌型、非法買賣外匯型和支付結(jié)算型三類。從2015—2019年我國已破獲的地下錢莊案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，三種類型的地下錢莊的案件數(shù)分別占53%、39%和8%，涉及金額分別占83%、9%和8%?？缇硡R兌型地下錢莊是我國地下錢莊的主要模式，是當(dāng)前我國打擊地下錢莊的重點(diǎn)。跨境匯兌型地下錢莊普遍采用跨境對(duì)敲的方式，境外交易外幣資金，境內(nèi)交易人民幣，形成單筆資金交易并不跨境的“兩頭對(duì)敲”方式，通過境內(nèi)和境外的資金閉環(huán)交割和資金差額的定期軋差清算實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了資金跨境匯兌和轉(zhuǎn)移。非法買賣外匯型主要是通過境內(nèi)銀行卡在境外ATM提現(xiàn)、境內(nèi)POS機(jī)具非法移機(jī)境外刷卡形成自給自足的資金閉環(huán)交易。支付結(jié)算型地下錢莊是以虛假欺騙性的手段構(gòu)造合法交易形式，掩飾非法交易目的，實(shí)現(xiàn)非法資金轉(zhuǎn)移，主要目的是公轉(zhuǎn)私，服務(wù)對(duì)象多是轉(zhuǎn)移資金、逃稅和洗錢。

（二）良好的信譽(yù)是地下錢莊維系運(yùn)營的基礎(chǔ)

信譽(yù)是履行諾言而取得的信任，良好信譽(yù)是長(zhǎng)時(shí)間積累的結(jié)果。地下錢莊作為非法的職業(yè)化金融組織，能夠長(zhǎng)期生存主要是依靠其良好的信譽(yù)。地下錢莊的內(nèi)部分工和組織結(jié)構(gòu)比較嚴(yán)密，其客戶群和資金來源相對(duì)穩(wěn)定，長(zhǎng)期守信的地下經(jīng)營使其市場(chǎng)信譽(yù)不斷提升，形成了較好的口碑和信譽(yù)度。以信譽(yù)和互相信任為基礎(chǔ)，地下錢莊的交易很少采取一手交錢、一手交貨的交易方式，多通過電話或微信等通訊方式敲定交易數(shù)量后，先將資金匯到地下錢莊的賬戶;對(duì)于一些長(zhǎng)期穩(wěn)定的客戶，地下錢莊可以先為客戶墊付匯款，然后再收取資金。

（三）家族經(jīng)營是地下錢莊的主要經(jīng)營組織形式

地下錢莊從事非法經(jīng)營活動(dòng)，時(shí)刻面臨執(zhí)法部門的打擊，對(duì)保密要求非常高。為防止違法犯罪活動(dòng)暴露，除采取越來越隱秘的交易方式外，靠血緣維系的家族親屬共同經(jīng)營就成為犯罪分子的最佳選擇。這種現(xiàn)象在洗錢犯罪中表現(xiàn)得特別突出，例如中國臺(tái)灣的陳水扁洗錢案是典型的家族洗錢案，國內(nèi)宣判的多起洗錢案都有明顯的家族親屬特征。從2015—2019年地下錢莊案統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，地下錢莊的經(jīng)營組織形式大體分為家族式、公司式和衛(wèi)星式三種，家族式地下錢莊案件數(shù)占69%，金額占76%;公司式地下錢莊案件數(shù)占23%、金額占22%;衛(wèi)星式地下錢莊案件數(shù)占8%、金額占1%。

（四）涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、跨境交易活躍、資金流動(dòng)需求旺盛的地區(qū)是地下錢莊案件的高發(fā)區(qū)域

從2015—2019年地下錢莊案統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，已破獲的地下錢莊案件集中在廣東（占比43%）、浙江（占比17%）、福建（占比8%）、深圳（占比7%）、江蘇（占比2%）等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以及新疆（占比5%）、廣西（占比3%）等口岸邊貿(mào)地區(qū)。從地下錢莊的境內(nèi)外分布和資金流向情況看，境內(nèi)交易對(duì)手占93%，涉案金額占79%，其中廣東占比14%、金額占比10%，浙江占比13%、金額占比32%，湖北占比6%、金額占比2%;境外交易對(duì)手占比7%，金額占比21%，其中中國港澳臺(tái)占比51%、金額占比16.7%，中東國家占比11%、金額占比19.2%，阿富汗占比2.7%、金額占比18%。地下錢莊交易對(duì)手的資金流向近30個(gè)國家和地區(qū)，資金流向最多的是中國香港（75%），主要用于購房、貿(mào)易、投資、移民或者借道中國香港向其他國家和地區(qū)轉(zhuǎn)移。

（五）空殼公司和新型賬戶成為犯罪分子從事非法交易的主要工具

隨著放管服工作的不斷推進(jìn)，我國對(duì)工商企業(yè)登記和管理進(jìn)一步放松，地下錢莊犯罪分子設(shè)立大量的空殼公司隱蔽其不法交易。我國已破獲的地下錢莊都成立了大量空殼公司，并勾結(jié)其他地區(qū)的錢莊，控制近千上萬的賬戶，通過網(wǎng)上銀行進(jìn)行復(fù)雜多變的資金劃轉(zhuǎn)，掩蓋其違法交易行為。另外，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用和互聯(lián)網(wǎng)金融的迅速發(fā)展，以支付寶為代表的新型金融業(yè)態(tài)為地下錢莊洗錢活動(dòng)提供了更多可供選擇的便利途徑，使地下錢莊的活動(dòng)方式發(fā)生了很大變化。以第三方支付為交易平臺(tái)的電子商務(wù)具有高效便捷、非面對(duì)面、不易監(jiān)測(cè)等特點(diǎn)，正好迎合了非法資金交易的需求，已經(jīng)成為地下錢莊最為熱衷的交易形式。例如，在洛陽“9·29”非法經(jīng)營匯兌型地下錢莊案中，犯罪分子利用支付寶構(gòu)造虛假交易，使用第三方支付平臺(tái)的虛擬賬戶完成涉案資金的收付、歸集和匯兌，該案成為我國破獲的首例主要利用支付寶非法經(jīng)營匯兌型地下錢莊的案件。

三、地下錢莊的需求分析

地下錢莊是洗錢的重要渠道，從交易對(duì)手看，不同客戶群選擇地下錢莊從事非法交易的動(dòng)機(jī)各異。但是，大多數(shù)地下錢莊非法交易都伴隨著上下游犯罪活動(dòng)。通過對(duì)2015—2019年破獲的5043起地下錢莊案件的交易對(duì)手分析發(fā)現(xiàn)，有40%的客戶是貪圖地下錢莊便利快捷，有20%的客戶是因?yàn)槲幕讲桓?，受人誘導(dǎo)或不了解外匯政策而參與了地下錢莊交易，這兩類客戶數(shù)量較大，但單筆交易額相對(duì)不大;還有20%的客戶是為規(guī)避外匯管理去境外購房投資和套利;有20%的客戶則完全是為避稅、境外賭博、恐怖融資、走私、轉(zhuǎn)移贓款、騙取出口退稅及政府獎(jiǎng)勵(lì)等違法犯罪活動(dòng)而進(jìn)行洗錢交易，雖然該部分客戶群只占交易筆數(shù)的五分之一，但單筆交易額普遍較大，占地下錢莊資金交易總額的一半以上。

（一）交易對(duì)手選擇地下錢莊的主要原因是其交易方便、速度快、靈活度高

隨著我國外匯管理改革的不斷推進(jìn)，目前我國基本實(shí)現(xiàn)經(jīng)常項(xiàng)目可兌換、資本項(xiàng)目大部分可兌換，但是客戶通過銀行辦理外匯業(yè)務(wù)時(shí)，商業(yè)銀行按照反洗錢和展業(yè)三原則的規(guī)定，需要開展客戶盡職調(diào)查，對(duì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性和合規(guī)性進(jìn)行全面審核并留存相關(guān)的業(yè)務(wù)資料，辦理時(shí)限必然延長(zhǎng)。當(dāng)個(gè)人客戶超過年度限額在商業(yè)銀行辦理外匯業(yè)務(wù)時(shí)，商業(yè)銀行要求客戶提供證明其用途的各種相關(guān)材料，手續(xù)更為煩瑣。完全靠個(gè)人信譽(yù)維系的地下錢莊則交易方便、速度快、靈活度高，無須審核材料，資金實(shí)時(shí)到賬，為此很多人選擇地下錢莊完成資金交易。而且，通過地下錢莊辦理外匯交易的手續(xù)費(fèi)率低于商業(yè)銀行，這是地下錢莊吸引客戶的主要原因。另外，一些客戶選擇地下錢莊交易也是出于安全的考慮，例如德州“7·12”地下錢莊案中，很多客戶選擇地下錢莊向國內(nèi)匯款是為了規(guī)避俄羅斯的治安風(fēng)險(xiǎn)。還有很多客戶對(duì)我國的外匯管理政策不了解，認(rèn)為自己收入合法，通過專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)匯回國內(nèi)并不是違法行為。

（二）規(guī)避外匯管理政策，進(jìn)行境外投資套利

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展，居民可支配收入不斷增加，有些居民就有了境外投資保值增值和套利的需要。而從我國現(xiàn)行外匯管理政策上看，境內(nèi)個(gè)人海外買房、境外投資辦廠、購買投資性返還分紅類保險(xiǎn)等受到資本項(xiàng)目管理的制約，無法通過商業(yè)銀行等正常渠道匯出資金。為達(dá)到目的，很多客戶選擇非法、快捷、沒有監(jiān)督的地下錢莊實(shí)現(xiàn)資金跨境轉(zhuǎn)移。

（三）從事境外賭博、恐怖融資、走私、轉(zhuǎn)移贓款等洗錢犯罪活動(dòng)

我國現(xiàn)行的外匯政策允許境內(nèi)居民將合法收入通過移民財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移的方式匯至國外，而通過地下錢莊進(jìn)行跨境匯款的多數(shù)是轉(zhuǎn)移境內(nèi)非法所得和從事違法犯罪活動(dòng)。隨著經(jīng)濟(jì)的向好和居民收入提高以及赴港澳地區(qū)通行便捷化，國內(nèi)個(gè)別居民、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和政府官員熱衷于境外賭博，受境外匯款和個(gè)人攜帶外幣現(xiàn)鈔金額限制，參與賭博人員往往選擇地下錢莊將大額賭資匯往境外或匯回境內(nèi)。隨著國內(nèi)外反洗錢工作的不斷深入，對(duì)跨境洗錢的監(jiān)測(cè)力度越來越大，恐怖融資、走私和轉(zhuǎn)移贓款等洗錢犯罪自覺地避開正規(guī)金融體系的監(jiān)控，即使支付較高數(shù)額的手續(xù)費(fèi)，犯罪分子也會(huì)選擇地下錢莊向境外匯款。從理論上來說，只要各種經(jīng)濟(jì)犯罪的規(guī)模不減，金融系統(tǒng)的反洗錢工作開展得越嚴(yán)，一些犯罪分子對(duì)地下錢莊的需求就越旺盛，地下錢莊就更為猖獗。

（四）偷逃稅款和騙取出口退稅及政府獎(jiǎng)勵(lì)也是當(dāng)事人通過地下錢莊進(jìn)行非法交易的重要原因

偷逃稅款和騙取出口退稅及政府獎(jiǎng)勵(lì)常與地下錢莊關(guān)聯(lián)在一起，通過變?cè)旌＿\(yùn)提單、海關(guān)出口貨物報(bào)關(guān)單等退稅單證，為外貿(mào)企業(yè)虛開增值稅專用發(fā)票，通過地下錢莊虛假結(jié)匯，實(shí)現(xiàn)騙取出口退稅的目的。近期山東破獲的幾起較大的地下錢莊案都與偷逃稅款和騙取出口退稅及政府獎(jiǎng)勵(lì)有關(guān)。犯罪嫌疑人先后從企業(yè)購買增值稅專用發(fā)票獲取“票據(jù)流”，從貨運(yùn)代理公司等購買貨物出口數(shù)據(jù)獲取“貨物流”，從地下錢莊非法購買外匯獲取“資金流”，然后通過這些偽造的外貿(mào)交易騙取國家出口退稅以及地方政府的出口創(chuàng)匯獎(jiǎng)勵(lì)，獲得非法收益。

四、地下錢莊的危害

作為游離于正規(guī)金融體系的非法金融組織，地下錢莊對(duì)社會(huì)的危害性極大。

一是助長(zhǎng)貪污賄賂、走私、販毒、黑社會(huì)組織、恐怖融資等洗錢上游犯罪。地下錢莊運(yùn)作方式隱蔽，資金交易快速便捷，已經(jīng)成為各類犯罪分子跨境轉(zhuǎn)移貪污賄賂贓款、隱瞞犯罪所得、逃避金融監(jiān)管和法律制裁的首選洗錢通道，甚至成為暴力恐怖組織融資的主要手段。因此，地下錢莊一直是反洗錢打擊的重點(diǎn)。

二是危害國家安全和金融穩(wěn)定。大量地下錢莊的存在，事實(shí)上在正規(guī)金融體系以外建立了非法資金支付清算和跨境交易的暗道，致使我國打擊洗錢、反欺詐、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的政策貫徹形成黑洞，大量資金繞開了金融監(jiān)管、外匯管理和反洗錢監(jiān)測(cè)，通過地下錢莊的渠道外逃，危害國家安全和金融穩(wěn)定（榮蓉和韓英彤，2019）[3]。

三是致使經(jīng)濟(jì)金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真，影響我國的宏觀決策。地下錢莊資金交易和流動(dòng)大都游離于監(jiān)管統(tǒng)計(jì)之外，大部分交易數(shù)據(jù)并未納入經(jīng)濟(jì)金融統(tǒng)計(jì)，一些用于騙取出口退稅和政府獎(jiǎng)勵(lì)的虛假交易數(shù)據(jù)即使納入統(tǒng)計(jì)范圍，也是錯(cuò)誤數(shù)據(jù)，反而誤導(dǎo)宏觀決策部門對(duì)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行形勢(shì)的分析判斷和管理決策，損害國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

五、地下錢莊整治現(xiàn)狀

（一）有關(guān)刑事立法為依法懲治地下錢莊非法買賣外匯、非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)犯罪活動(dòng)提供了法律依據(jù)

1986 年《中華人民共和國銀行管理暫行條例》明令禁止私人開辦銀行，也不允許其他機(jī)構(gòu)經(jīng)營金融業(yè)務(wù)。1998年12月29日，全國人大常委會(huì)《關(guān)于懲治騙購?fù)鈪R、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》規(guī)定非法買賣外匯依照非法經(jīng)營定罪處罰。2009年《刑法修正案（七）》在刑法第二百二十五條第三項(xiàng)中增加了“非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)”的情形。這些法律法規(guī)為依法懲治地下錢莊非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)和買賣外匯提供了法律依據(jù)。2019年2月《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于辦理非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)、非法買賣外匯刑事案件適用法律若干問題的解釋》對(duì)打擊地下錢莊司法實(shí)踐中反映的具體定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)不明、一些法律適用問題存在的爭(zhēng)議做出了明確解釋，為依法整治地下錢莊提供了堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。

（二）多部門開展專項(xiàng)行動(dòng)，在全國范圍內(nèi)連續(xù)打擊地下錢莊

作為反腐敗國際追逃追贓“天網(wǎng)”行動(dòng)的重要組成部分，從2015年4月始，中國人民銀行、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院、國家外匯管理局等五部門在全國范圍開展打擊利用離岸公司和地下錢莊轉(zhuǎn)移贓款專項(xiàng)行動(dòng)，行動(dòng)的重點(diǎn)是對(duì)地下錢莊違法犯罪活動(dòng)進(jìn)行集中打擊，最大限度切斷貪污賄賂等犯罪的違法所得及其收益的地下轉(zhuǎn)移通道，維護(hù)國家正常金融秩序。專項(xiàng)行動(dòng)開始以來，五部門加強(qiáng)跨部門間協(xié)同配合，充分借助和發(fā)揮各方監(jiān)管資源優(yōu)勢(shì)，共同保持對(duì)地下錢莊的高壓打擊態(tài)勢(shì)，破獲了大量地下錢莊案件，嚴(yán)懲地下錢莊莊主和交易對(duì)手;強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)的反洗錢工作，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督，封堵地下錢莊資金結(jié)算通道，地下錢莊猖獗的勢(shì)頭得到初步遏制。

六、地下錢莊整治存在的困難和問題

（一）職能部門手段有限，制約了打擊力度

打擊地下錢莊的責(zé)任主要由五部門承擔(dān)，而中國人民銀行反洗錢部門是獲取地下錢莊情報(bào)線索的核心部門，《反洗錢法》賦予中國人民銀行調(diào)查可疑交易活動(dòng)的權(quán)力，但反洗錢調(diào)查只能由中國人民銀行省級(jí)以上機(jī)構(gòu)實(shí)施，資金凍結(jié)只能由中國人民銀行總行完成，程序復(fù)雜，影響了調(diào)查效率。受執(zhí)法手段的制約，中國人民銀行沒有足夠的權(quán)力對(duì)企業(yè)和個(gè)人的賬戶及資金交易進(jìn)行查詢、凍結(jié)和劃扣，并且中國人民銀行只能在金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行反洗錢調(diào)查，無權(quán)對(duì)工商企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行調(diào)查，影響了調(diào)查的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。

（二）部門間協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)未能得到充分發(fā)揮

為打擊洗錢犯罪活動(dòng)，我國雖然建立了中國人民銀行牽頭、24個(gè)行政和司法部門參加的反洗錢部際聯(lián)席會(huì)議制度，但在打擊地下錢莊洗錢工作中，協(xié)調(diào)合作機(jī)制仍不順暢：未建立打擊地下錢莊的一體化數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，跨部門數(shù)據(jù)信息共享程度不高;地下錢莊預(yù)警體系尚未真正建立，市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)工商企業(yè)的注冊(cè)登記放松管理，大量的空殼公司為地下錢莊資金運(yùn)作提供了便利。另外，有些地區(qū)地方保護(hù)主義和本位主義嚴(yán)重，招商考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制存在漏洞，為地下錢莊的生存發(fā)展提供了空間;有些特定非金融機(jī)構(gòu)沒有實(shí)質(zhì)開展反洗錢工作，對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所監(jiān)管不到位;有些執(zhí)業(yè)律師、會(huì)計(jì)師協(xié)助企業(yè)和地下錢莊從事洗錢活動(dòng)，助長(zhǎng)了地下錢莊的生存發(fā)展。

（三）具體案件查處過程中仍存在一些疑難問題需要解決

一是地下錢莊案情復(fù)雜，涉及交易對(duì)手多，涉案金額參差不齊，如果采取統(tǒng)一的行政處罰幅度，對(duì)一些案情比較簡(jiǎn)單、數(shù)額較小的地下錢莊案件，則存在處罰過當(dāng)?shù)膯栴};地下錢莊交易對(duì)手到案接受調(diào)查的時(shí)間不同，如何把握好從輕處理和從嚴(yán)處理的幅度也需認(rèn)真研究。二是在取證方面，非法買賣外匯涉及境外公司和境外銀行賬戶交易，因我國執(zhí)法部門在境外無執(zhí)法權(quán)，且國際合作存在較大壁壘，很難取得境外證據(jù)。三是犯罪分子為逃避打擊，頻繁變更空殼公司及控制的銀行賬戶，公司或賬戶注銷后，很難固定證據(jù)對(duì)其進(jìn)行處罰。四是地下錢莊交易量巨大，動(dòng)輒幾百億甚至幾千億，犯罪分子利用多種手段故意拆分資金、切斷資金流，若想查清每筆資金的性質(zhì)，工作量大，面臨較大困難。

（四）地下錢莊及時(shí)結(jié)案仍有困難

地下錢莊涉案賬戶較多，少則數(shù)千多則上萬，實(shí)際工作中，存在違規(guī)金額大、凍結(jié)賬戶資金少、當(dāng)事人不配合不接受調(diào)查等情況，難以對(duì)所有涉案人員完成調(diào)查和處罰。如果只對(duì)配合調(diào)查的當(dāng)事人進(jìn)行處理，無法對(duì)那些不配合、有抵觸情緒的當(dāng)事人采取懲戒措施，不僅影響執(zhí)法的公平公正，也會(huì)形成較大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)閮鼋Y(jié)當(dāng)事人銀行賬戶有期限和次數(shù)限制，公安機(jī)關(guān)希望將未處理的當(dāng)事人以線索移交的方式移送行政職能部門結(jié)案，但行政職能部門自身沒有強(qiáng)制手段，行政執(zhí)法還需依賴公安機(jī)關(guān)司法震懾和凍結(jié)賬戶的強(qiáng)制措施，只能采取成熟一案接收一案的工作方式，這也是公安機(jī)關(guān)和行政職能部門在執(zhí)法過程中面對(duì)的難點(diǎn)和矛盾較為集中的問題，反映了懲治地下錢莊交易對(duì)手普遍面臨的一個(gè)結(jié)案難題：當(dāng)事人若配合調(diào)查，不僅要接受行政處罰，相關(guān)違規(guī)還要納入征信管理系統(tǒng);若不配合調(diào)查，由于人數(shù)眾多，不僅不會(huì)影響信用記錄，還有可能完全逃避處罰。

七、打擊和整治地下錢莊洗錢的政策建議

地下錢莊在洗錢和其他嚴(yán)重犯罪中扮演著重要的中介服務(wù)角色，在犯罪所得合法化處理中處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)，打擊洗錢犯罪，必須要整治地下錢莊。由于地下錢莊經(jīng)營方式不斷更新，網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)加劇，隱蔽性越來越強(qiáng)，我國地下錢莊治理仍面臨巨大挑戰(zhàn)。應(yīng)堅(jiān)持打防結(jié)合、綜合治理，及時(shí)解決地下錢莊反映出來的深層次體制機(jī)制問題，全面推進(jìn)改革，完善有關(guān)制度，加強(qiáng)對(duì)反洗錢義務(wù)主體監(jiān)管，廣泛開展宣傳警示活動(dòng)，多措并舉，綜合施策，才能鏟除地下錢莊滋生的土壤，打擊地下錢莊洗錢的工作才會(huì)取得明顯成效。

（一）加強(qiáng)跨部門間協(xié)同配合，始終保持對(duì)地下錢莊的高壓打擊態(tài)勢(shì)

目前打擊地下錢莊任務(wù)主要由中國人民銀行、國家外匯管理局、公安、人民法院、檢察院等部門承擔(dān)，在涉稅地下錢莊的處理上，需要海關(guān)、稅務(wù)等部門配合。各部門要在依法合規(guī)的前提下，整合現(xiàn)有打擊地下錢莊的資源，探索研究打擊地下錢莊洗錢的數(shù)據(jù)信息共享標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，明確各部門打擊地下錢莊洗錢的數(shù)據(jù)提供責(zé)任和數(shù)據(jù)使用權(quán)限，穩(wěn)步推進(jìn)數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制建設(shè)，建立相關(guān)單位間的電子化網(wǎng)絡(luò)，以實(shí)現(xiàn)安全、高效的數(shù)據(jù)信息共享。

（二）堅(jiān)持打擊地下錢莊洗錢和懲處交易對(duì)手并重的方針，警示市場(chǎng)主體，全力擠壓地下錢莊的生存空間

經(jīng)營地下錢莊構(gòu)成非法經(jīng)營罪，客戶與地下錢莊交易同樣也屬于違法行為。在對(duì)交易對(duì)手的處罰上，工作實(shí)踐中，有關(guān)部門在嚴(yán)打地下錢莊違法犯罪行為的同時(shí)，加大了對(duì)地下錢莊客戶的查處力度，通過嚴(yán)厲的懲治震懾地下錢莊的客戶群體，降低社會(huì)對(duì)地下錢莊的需求，擠壓地下錢莊的生存空間。從阻斷非法匯兌和非法跨境轉(zhuǎn)移資金渠道的角度，要加大對(duì)金融機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人等用匯客戶的監(jiān)管和檢查力度，以查處虛假欺騙性交易、個(gè)人分拆、銀行卡境外違規(guī)提鈔和消費(fèi)，遏制地下錢莊的非法交易。將參與地下錢莊及非法買賣外匯案件的人員的違規(guī)信息全部納入個(gè)人征信記錄，進(jìn)一步提高地下錢莊交易對(duì)手的違法成本。

（三）深化外匯管理和放管服改革，為企業(yè)和居民用匯提供更方便快捷的渠道

按照國務(wù)院放管服的要求，在有效防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)金融市場(chǎng)雙向開放，進(jìn)一步深化外匯體制改革，簡(jiǎn)化外匯審批流程，推進(jìn)貿(mào)易和投資活動(dòng)便利化，豐富外匯市場(chǎng)的工具和產(chǎn)品，讓企業(yè)和老百姓有更多可供選擇的便捷用匯渠道，將地下錢莊交易的資金引入正規(guī)的交易渠道。同時(shí)，進(jìn)一步加大外匯政策宣傳，特別是涉及個(gè)人結(jié)售匯、外幣現(xiàn)鈔、經(jīng)常項(xiàng)目等與老百姓密切相關(guān)政策的宣傳，讓社會(huì)公眾了解辦理外匯的途徑和渠道;進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾的警示教育，揭示地下錢莊巨大危害和洗錢風(fēng)險(xiǎn)，營造對(duì)地下錢莊人人喊打的社會(huì)氛圍。

（四）充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)地下錢莊洗錢的優(yōu)勢(shì)作用

從我國實(shí)際情況看，地下錢莊的交易離不開商業(yè)銀行和支付機(jī)構(gòu)的支付結(jié)算體系，除了部分現(xiàn)金交易外，地下錢莊交易都需要在金融機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)完成。金融機(jī)構(gòu)、支付機(jī)構(gòu)為客戶辦理業(yè)務(wù)，能夠在第一時(shí)間接觸地下錢莊犯罪分子及其非法交易，具有發(fā)現(xiàn)地下錢莊犯罪活動(dòng)的便利條件。如果金融機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)在與客戶建立業(yè)務(wù)關(guān)系時(shí)就認(rèn)真開展客戶盡職調(diào)查，嚴(yán)密監(jiān)控其大額和異常資金流動(dòng)，可有效發(fā)現(xiàn)地下錢莊的交易線索。近年來，中國人民銀行反洗錢部門一直要求金融機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)將地下錢莊可疑資金交易監(jiān)測(cè)作為反洗錢的重點(diǎn)工作，多次通過有關(guān)的制度、風(fēng)險(xiǎn)提示等發(fā)布地下錢莊資金交易的特點(diǎn)和監(jiān)測(cè)模型，指導(dǎo)其做好地下錢莊洗錢的監(jiān)測(cè)工作。金融機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮身在一線的優(yōu)勢(shì)，加大對(duì)地下錢莊的監(jiān)測(cè)力度，為有關(guān)部門打擊地下錢莊提供有價(jià)值的線索。

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