何志達(dá)

習(xí)近平總書記指出，“這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考?！币咔榭简灹耸锥急本┑墓残l(wèi)生水平、應(yīng)急管理能力，更考驗了城鄉(xiāng)基層治理體系和治理能力。作為典型的超大城市，北京人口和經(jīng)濟密集型，城與鄉(xiāng)的特點和發(fā)展差異明顯，而城鄉(xiāng)結(jié)合部更是治理的痛點和難點。在這次大考中，城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理總體上經(jīng)受住了考驗，但疫情也如一面鏡子，映射出治理中的諸多短板和不足。下一步，必須統(tǒng)籌考慮疫情防控常態(tài)化這一背景，切實補短板、堵漏洞、強弱項，化危為機，持續(xù)推動城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、疫情凸顯首都城鄉(xiāng)結(jié)合部治理短板

城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理難題，源于其在城市快速擴張中規(guī)劃建設(shè)管理的缺位：規(guī)劃滯后，空間布局混亂，生態(tài)環(huán)境較差;建設(shè)滯后，水電氣熱、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施有短板;管理滯后，流動人口大量聚集，外來人口與戶籍人口倒掛，“瓦片經(jīng)濟”嚴(yán)重;公共服務(wù)滯后，社區(qū)（村）人財物有限，社會安全保障壓力較大……多種原因互相交織，帶來了紛繁復(fù)雜的治理問題。結(jié)合疫情防控工作實際，筆者梳理了城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)面臨的主要問題：

（一）基層組織動員能力不足

一是應(yīng)急準(zhǔn)備不足，面對突如其來的公共衛(wèi)生事件，社區(qū)（村）普遍在應(yīng)急管理的思想認(rèn)識、物資上準(zhǔn)備不充分，疫情初期倉促應(yīng)戰(zhàn)，口罩等基本防護(hù)物資嚴(yán)重匱乏;二是動員手段單一，基層干部大多通過“敲門行動”、微信群等方式開展群眾動員工作，缺乏全面、系統(tǒng)的互聯(lián)網(wǎng)動員平臺;三是協(xié)同治理機制不健全，工作部署主要依靠自上而下的行政方式推動，在人員配置上主要依托社工（村兩委班子）、市區(qū)鎮(zhèn)干部下沉社區(qū)（村）和黨員志愿者，其他治理主體并未有效跟進(jìn)參與協(xié)同治理，同時社會組織由于不掌握社會資源、信息不對稱等原因沒有充分發(fā)揮作用。

（二）基層管理服務(wù)能力偏差

一是社區(qū)（村）工作人員的職業(yè)化水平低，城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)組建時間均不長，人員經(jīng)驗不足，精細(xì)化管理能力不高，村級兩委班子雖然熟悉情況但多存在老齡化問題;二是經(jīng)歷幾個月超負(fù)荷工作，部分社區(qū)（村）工作人員難以獲得物質(zhì)激勵與心理認(rèn)同等，也是造成管理服務(wù)能力偏差的重要因素;三是部分小區(qū)服務(wù)管理存在薄弱環(huán)節(jié)，準(zhǔn)物業(yè)小區(qū)、“三無”小區(qū)社區(qū)居委會管理覆蓋不到位，自身組織能力差，居民參與度不高，而部分有物業(yè)小區(qū)的物業(yè)企業(yè)也存在怕得罪人、管控不夠嚴(yán)的現(xiàn)象;四是基礎(chǔ)工作延伸不夠，樓門長、街巷長等作用發(fā)揮不到位;五是利益協(xié)調(diào)解決能力有待提升，在處理12345市民熱線所反映的社區(qū)（村）整體訴求、小群體訴求和個體訴求之間關(guān)系時，受制于資金、權(quán)限等短板，依然存在一些不足。

（三）科技支撐基層管理能力不足

一是基礎(chǔ)信息整合應(yīng)用不足。部分之前建立的智慧社區(qū)平臺、網(wǎng)格化綜治平臺等，由于在錄入時數(shù)據(jù)信息不完善或后期更新不及時，在關(guān)鍵時刻難以發(fā)揮預(yù)期作用。疫情初期，大部分社區(qū)（村）對轄區(qū)住戶、出租房屋、外來人口等情況精準(zhǔn)掌握不夠，對駐區(qū)企事業(yè)單位、商務(wù)樓宇、“五小”門店等情況缺乏深入了解，存在底數(shù)不清、情況不明、信息不準(zhǔn)等問題。二是部門之間存在數(shù)據(jù)壁壘?；鶎邮袌鏊⒕C合執(zhí)法隊、派出所、社區(qū)（村）、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等部門之間，各自對基礎(chǔ)情況的掌握都有局限性，且有些數(shù)據(jù)平臺是封閉式的，缺少互聯(lián)互通，網(wǎng)格之間也缺乏動態(tài)聯(lián)系，不僅難以減少線下工作量，而且疫情初期數(shù)據(jù)報表耗費了基層干部大量時間與精力。三是數(shù)據(jù)信息傳遞不及時。沒有通達(dá)社區(qū)（村）的信息化辦公系統(tǒng)，各類數(shù)據(jù)無法第一時間傳達(dá)到基層，利用微信群等又易造成個人信息泄露，導(dǎo)致不時暴露出轄區(qū)內(nèi)新增病例不掌握、病人運送對接不及時、聯(lián)防聯(lián)控出紕漏等問題。四是“智控”作用發(fā)揮不到位，主要還是依靠人力進(jìn)行封控，人臉識別、智能門禁、電子測溫等應(yīng)用不足，精細(xì)化管理無法實施到位。

二、完善基層社會治理的對策與建議

黨的十九屆四中全會提出，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。這也為我們完善基層社會治理指明了方向和路徑。

（一）堅持黨建引領(lǐng)，構(gòu)建多元協(xié)作的組織動員體系。

1、加強基層應(yīng)急體系建設(shè)，提高應(yīng)對突發(fā)事件的能力。一是制定完善社區(qū)（村）級應(yīng)急預(yù)案，針對可能出現(xiàn)的突發(fā)事件進(jìn)行經(jīng)常性地應(yīng)急演練，確保一旦發(fā)生突發(fā)事件能夠第一時間進(jìn)入“戰(zhàn)時狀態(tài)”。二是構(gòu)建政府力量、專業(yè)應(yīng)急隊伍、志愿者隊伍共同參與的社區(qū)（村）級應(yīng)急隊伍，劃定動員等級，確?？梢愿鶕?jù)不同程度第一時間實現(xiàn)應(yīng)急人員力量組織。三是加強街鄉(xiāng)、社區(qū)（村）兩級應(yīng)急資源的科學(xué)儲備和統(tǒng)籌調(diào)配機制，強化基本應(yīng)急條件下的應(yīng)急物資儲備，確保能夠滿足第一時間的應(yīng)急需求。

2、完善社會動員力量數(shù)據(jù)庫，建立現(xiàn)代化社會動員保障體系。一是開展社會動員力量普查工作。結(jié)合人口普查和經(jīng)濟普查，由組織部門、應(yīng)急管理、民政、市場管理等聯(lián)合開展社會動員能力普查，對社會動員的速度、規(guī)模、效能等進(jìn)行摸底，形成社會動員能力底數(shù)。二是建立可動員力量數(shù)據(jù)庫，包括專業(yè)技術(shù)人員、應(yīng)急物資、資源儲備、交通運輸裝備、社會組織等專項數(shù)據(jù)庫。三是同步建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)中心、信息安全中心等基礎(chǔ)設(shè)施，由此形成全市統(tǒng)一、分級管理的社會力量動員信息平臺。

3、加強基層黨建引領(lǐng)，多措并舉激發(fā)社區(qū)（村）組織動員能力。一是著力推動“基層黨建+社會治理”深度融合，積極探索基層黨組織政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、機制引領(lǐng)的途徑和載體，緊緊圍繞基層黨組織構(gòu)建公共服務(wù)機制、村（居）民自治機制、社會共治機制，同時通過賦權(quán)賦能、權(quán)力下移、人員下沉，把更多資源、服務(wù)、管理下沉到“最后一公里”。二是建立社區(qū)治理多元化主體網(wǎng)絡(luò)。充分利用疫情防控中動員起來的資源，以現(xiàn)有社區(qū)組織為主體，加大社區(qū)社會組織扶持力度。同時，建立社區(qū)與企事業(yè)單位的溝通協(xié)商、協(xié)同合作機制，充實社區(qū)工作力量。三是構(gòu)建社區(qū)居民動員體系，以開展問政于民、問需于民、問計于民調(diào)查為起端，既精準(zhǔn)對接居民需求，又引入居民自我服務(wù)和主動參與，從而提升居民參與的能力和水平，使得社區(qū)在危機時期能夠有效動員居民力量。

（二）突出自治法治德治，提升治理手段和治理能力。

1、著力推動“三治”融合，實現(xiàn)人人有責(zé)、人人盡責(zé)。一是必須運用剛性法律法規(guī)明確各主體的社會責(zé)任，強化法治。明確黨委、政府、社會、公民等主體在社會治理共同體中的責(zé)任邊界和角色定位，明確不同治理場景下各主體的權(quán)、責(zé)、利，從源頭上杜絕推諉扯皮現(xiàn)象。二是制定村規(guī)民約、社區(qū)公約，強化自治。培育村（居）民的規(guī)則意識、契約精神，將現(xiàn)代法治觀念滲入基層社會，形成共同制定、共同遵守的良好氛圍。三是加強典型宣傳和輿論引導(dǎo)，強化德治。發(fā)揮黨員、志愿者、各級道德模范、鄉(xiāng)賢等“身邊好人”的模范帶頭作用，讓“人人有責(zé)”轉(zhuǎn)化為情感認(rèn)同和行為習(xí)慣。

2、著力滿足合理訴求，更好調(diào)動各方積極性。一是完善利益協(xié)調(diào)制度，引導(dǎo)共同體成員樹立正確的利益觀，理性合法地表達(dá)合理訴求。二是充分發(fā)揮12345市民熱線發(fā)現(xiàn)問題、反映問題的能力，第一時間響應(yīng)、及時解決、尋求滿意，從而把矛盾問題化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。三是通過街鄉(xiāng)大部制改革，理順并整合管理職能，明確基層治理的服務(wù)主責(zé)和履職邊界，進(jìn)一步落實網(wǎng)格化屬地管理機制，確保社區(qū)網(wǎng)格化管理有職有權(quán)。四是健全群防群治機制，把群防群治的觸角延伸到戶到人。全面建立樓門長、街巷長、庭院長等自治管理隊伍，全面發(fā)展壯大志愿者隊伍，真正形成一呼百應(yīng)、來之能戰(zhàn)的群防群治局面。

3、著力完善基層工作者激勵保障機制，激發(fā)擔(dān)當(dāng)作為。一是要賦予基層更多的權(quán)力，鼓勵提高解決實際問題的能力，讓基層工作人員想干事、能干事、干成事;二是要對基層工作人員的付出和成績給予充分肯定，增進(jìn)彼此間的信任感、認(rèn)同感;三是要完善培訓(xùn)制度，增加基層工作人員在職培訓(xùn)的機會，提升能力水平;四是要給予適當(dāng)傾斜政策，如在表彰慰問時加大一線優(yōu)秀基層工作者比例，落實對疫情防控一線工作者的相關(guān)補助政策等。

4、著力落實《北京市物業(yè)管理條例》，提升物業(yè)服務(wù)水平。2020年5月，北京市出臺了《北京市物業(yè)管理條例》，將物業(yè)管理工作納入社會治理范疇。一是發(fā)揮基層黨組織引領(lǐng)作用，健全物業(yè)管理體制。結(jié)合黨的組織與工作覆蓋率要求，全面實現(xiàn)“紅色物業(yè)”管理，完善落實社區(qū)居委會、業(yè)委會（物管會）、物業(yè)服務(wù)企業(yè)三方聯(lián)動機制和小區(qū)黨組織、居民志愿者、物業(yè)服務(wù)企業(yè)三方共治機制，破解物業(yè)管理難題。二是以落實條例為契機，將物業(yè)管理與常態(tài)化疫情防控、老舊小區(qū)改造、愛國衛(wèi)生運動等多項工作結(jié)合起來共同推進(jìn)，解決環(huán)境“臟亂差”問題，以此逐步提升物業(yè)管理服務(wù)水平。三是健全“三無小區(qū)”服務(wù)管理機制。借鑒馬駒橋鎮(zhèn)在疫情防控中設(shè)立臨時黨支部代管的經(jīng)驗，破解“三無小區(qū)”日常管理難題。在符合條件的地區(qū)，加快社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)站設(shè)立工作，提高覆蓋面。

（三）強化科技支撐，提高基層治理智能化水平。

1、加大信息技術(shù)的場景應(yīng)用，實現(xiàn)智能化治理。結(jié)合常態(tài)化疫情防控，加大智能化服務(wù)設(shè)備的投入。加快智能門禁、人臉識別等技術(shù)應(yīng)用，將原有的人工查驗由機器替代，快速實現(xiàn)人臉識別、智能測溫、健康寶驗證、公安系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)等。

2、強化基礎(chǔ)信息的收集整合更新，實現(xiàn)基層數(shù)據(jù)共享。充分利用疫情期間全面排查的信息，進(jìn)一步整合匯聚一戶一表等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源。注重基礎(chǔ)數(shù)據(jù)植入，包括社區(qū)（村）的人、建筑物、企業(yè)等數(shù)據(jù)，尤其是居住人口的數(shù)量、年齡、職業(yè)、租住戶、健康狀況等信息要保持動態(tài)更新，做到查房知人、查人知房。同時，依托人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，打破“數(shù)據(jù)壁壘”，加快部門信息資源互聯(lián)互通、交換共享，加快完善政務(wù)大數(shù)據(jù)支撐平臺，推進(jìn)相關(guān)數(shù)據(jù)資源下沉，為基層治理提供強有力大數(shù)據(jù)支撐。

3、構(gòu)建基于網(wǎng)格化的“智慧大腦”，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)管理。以網(wǎng)格為基礎(chǔ)，編織一張社區(qū)治理共同體的大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，用數(shù)據(jù)互聯(lián)互通保證人員跨網(wǎng)格流動的實時動態(tài)管控。加快網(wǎng)格數(shù)據(jù)在橫向和縱向上的互聯(lián)互通，破除網(wǎng)格“數(shù)據(jù)孤島”。

4、搭建覆蓋基層的電子政務(wù)平臺，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)便捷高效。一方面，建設(shè)覆蓋基層的政府政務(wù)辦公系統(tǒng)，滿足日常電子化辦公、網(wǎng)絡(luò)辦公、視頻會議以及信息安全的需要;另一方面，推廣實施“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的政務(wù)服務(wù)平臺，優(yōu)化辦理流程，為社會提供服務(wù)有效集成、辦事便捷高效、線上線下融合的政務(wù)服務(wù)。（本文作者系通州區(qū)馬駒橋鎮(zhèn)黨委副書記、鎮(zhèn)長）