甘 妮，楊 琳

（北京東方波泰無(wú)線電頻譜技術(shù)研究所，北京 100037）

0 引言

2019年，全球移動(dòng)通信系統(tǒng)協(xié)會(huì)（GSMA）發(fā)布了一篇題為《頻譜價(jià)格對(duì)消費(fèi)者的影響》的報(bào)告，該報(bào)告就頻譜價(jià)格及其他因素是否會(huì)在業(yè)務(wù)質(zhì)量和成本方面造成差距進(jìn)行了深入分析，并通過(guò)強(qiáng)有力的證據(jù)表明，頻譜高定價(jià)對(duì)消費(fèi)者造成負(fù)面影響已是不爭(zhēng)的事實(shí)。

1 主要發(fā)現(xiàn)

基于2010年至2017年間在64個(gè)國(guó)家（包括30個(gè)發(fā)展中國(guó)家和34個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家）進(jìn)行的拍賣(mài)數(shù)據(jù)，GSMA 利用經(jīng)濟(jì)模型來(lái)思考頻譜價(jià)格對(duì)消費(fèi)結(jié)果的廣泛影響，并有如下重大發(fā)現(xiàn)：第一，在發(fā)達(dá)國(guó)家，頻譜成本過(guò)高是導(dǎo)致4G 網(wǎng)絡(luò)部署放緩的重要原因，且4G 網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量因此長(zhǎng)期下降；第二，在發(fā)展中國(guó)家，頻譜費(fèi)用幾乎是發(fā)達(dá)國(guó)家的3倍之多，這種高成本放緩了3G 和4G 網(wǎng)絡(luò)的部署速度，并導(dǎo)致整體網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量長(zhǎng)期下降；第三，在研究頻譜成本最高的國(guó)家時(shí)我們發(fā)現(xiàn)，如果移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商購(gòu)買(mǎi)頻譜資源的成本適中，則4G 網(wǎng)絡(luò)覆蓋率平均高出7.5%；第四，頻譜發(fā)布的時(shí)機(jī)與網(wǎng)絡(luò)覆蓋水平息息相關(guān)，例如，如果運(yùn)營(yíng)商在兩年前獲得4G 頻譜，其人口覆蓋率可比現(xiàn)在高出11%–16%，3G 網(wǎng)絡(luò)部署同樣面臨因頻譜發(fā)布較晚而延誤的問(wèn)題；第五，運(yùn)營(yíng)商獲得的頻譜數(shù)量在很大程度上影響著網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量，研究表明，20 MHz 的4G 頻譜可將下載速率提升1–2.5 Mb/s。這些發(fā)現(xiàn)對(duì)各國(guó)政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)都具有重要意義，特別是那些將4G 和5G 作為可持續(xù)發(fā)展推動(dòng)力的國(guó)家。

2 頻譜價(jià)格的驅(qū)動(dòng)因素

價(jià)格反映市場(chǎng)需求，尤其是在采用拍賣(mài)等市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行決策的情況下。通常而言，市場(chǎng)滲透率以及當(dāng)前和預(yù)期的每用戶(hù)收入等因素會(huì)推高價(jià)格。有時(shí)候，價(jià)格過(guò)高或許只是供應(yīng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)造成的。

GSMA 通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，頻譜價(jià)格過(guò)高同樣與政府的頻譜管理決策有關(guān)，包括設(shè)置頻譜底價(jià)、限制頻譜供應(yīng)、尚不明確的頻譜發(fā)展路線和（或）不夠完善的頻譜授予規(guī)則（如拍賣(mài)模式、頻譜分組打包等）。當(dāng)通過(guò)非拍賣(mài)的形式分配頻譜資源時(shí)，政府或監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)頻譜定價(jià)起到更重要的作用，但也不能低估政策決定對(duì)拍賣(mài)等市場(chǎng)機(jī)制的影響力。換言之，政府決策會(huì)抬高頻譜價(jià)格。

該現(xiàn)象是由于頻譜售賣(mài)方的單一性（政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)），導(dǎo)致其擁有足夠的市場(chǎng)支配力來(lái)提高拍賣(mài)收益。通過(guò)授予頻譜資源來(lái)抬高市場(chǎng)價(jià)格的行為并不罕見(jiàn)，這種方式能夠挖掘頻譜的市場(chǎng)價(jià)值，可以視為一種拍賣(mài)收益，但也存在主要缺點(diǎn)。

一些政府當(dāng)局持續(xù)抬高頻譜價(jià)格的原因通常與國(guó)營(yíng)單位要提高收益相關(guān)聯(lián)，這在發(fā)展中國(guó)家是常態(tài)，因?yàn)楣膊块T(mén)長(zhǎng)期面臨著財(cái)政壓力。鑒于頻譜價(jià)格不太可能決定債務(wù)，更合理的解釋是，面臨財(cái)政壓力的發(fā)展中國(guó)家希望通過(guò)抬高頻譜售價(jià)來(lái)幫助償還債務(wù)。

當(dāng)然，在某些情況下，頻譜價(jià)格過(guò)高并非只是政府試圖使拍賣(mài)收入最大化的結(jié)果。推動(dòng)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)（為新進(jìn)入者或現(xiàn)有運(yùn)營(yíng)商儲(chǔ)備或預(yù)留頻譜等措施）等其他目的都會(huì)影響授予方式的選擇，盡管是合理的政策目標(biāo)，但它們可能導(dǎo)致的意外結(jié)果就是頻譜價(jià)格被抬高。例如，當(dāng)人為地限制或延遲向移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商發(fā)放的頻譜牌照時(shí)，人們對(duì)頻譜使用權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)可能會(huì)導(dǎo)致價(jià)格上漲，而這是以移動(dòng)市場(chǎng)的發(fā)展為代價(jià)的。

3 頻譜價(jià)格對(duì)消費(fèi)者的影響

頻譜成本通常包括前期成本、年費(fèi)和其他許可義務(wù)。GSMA 本次的研究重點(diǎn)關(guān)注前期頻譜費(fèi)用，因?yàn)樗亲钪匾妥畛Ｓ玫某杀局С?。關(guān)于頻譜前期成本的公開(kāi)數(shù)據(jù)也比其他費(fèi)用要多，因此可以研究更多的國(guó)家樣本。

一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為頻譜牌照費(fèi)用是沉沒(méi)成本。因此，在移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商就何時(shí)何地以何種速度推出其網(wǎng)絡(luò)，或圍繞其定價(jià)策略所做的后續(xù)決策中，這些因素都沒(méi)有被考慮進(jìn)去。各國(guó)政府也經(jīng)常利用這一立場(chǎng)來(lái)證明，以拍賣(mài)總收入來(lái)衡量拍賣(mài)是否成功是合理的。

但也有許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，盡管“沉沒(méi)成本”理論在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中有很強(qiáng)的基礎(chǔ)，它在移動(dòng)通信領(lǐng)域的應(yīng)用卻是有限的。如果移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商無(wú)視固定成本來(lái)設(shè)定價(jià)格或投資決策，他們將無(wú)法獲得投資回報(bào)。一次性頻譜費(fèi)用提高了移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商的平均成本，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，它們將影響運(yùn)營(yíng)商的投資回報(bào)率。根據(jù)這種觀點(diǎn)，頻譜費(fèi)其實(shí)是移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商投資和定價(jià)決策的基本投入。

運(yùn)營(yíng)商參與頻譜競(jìng)標(biāo)是基于其前瞻性成本和預(yù)期收入，這是由一系列因素（包括需求、投入成本、監(jiān)管、政策和競(jìng)爭(zhēng)）決定的?？紤]到這些預(yù)期，他們將估計(jì)在相關(guān)時(shí)間段內(nèi)他們可以產(chǎn)生的利潤(rùn)或回報(bào)，從而確定他們?cè)敢鉃轭l譜支付的最大金額。只要獲得低于其估值的頻譜，這些投資和定價(jià)決策就基本不受影響。

綜上所述，GSMA 基本確定了頻譜成本會(huì)影響移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商的投資和定價(jià)決策，從而影響消費(fèi)者所體驗(yàn)到的移動(dòng)服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格，但我們需要更復(fù)雜的分析來(lái)建立昂貴的頻譜價(jià)格和消極的消費(fèi)結(jié)果之間的因果關(guān)系。

4 分析方法

為了比較各時(shí)期各國(guó)移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商所面臨的頻譜總價(jià)，GSMA 按每個(gè)運(yùn)營(yíng)商獲得的頻譜總數(shù)（即“單位成本”）及牌照的有效期，計(jì)算出新的價(jià)格，并根據(jù)市場(chǎng)規(guī)模、一般價(jià)格水平和各國(guó)的購(gòu)買(mǎi)力對(duì)該價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。

完成這些基本調(diào)整后，GSMA 利用兩個(gè)指標(biāo)來(lái)分析頻譜價(jià)格的影響：人均頻譜單位成本和頻譜單位成本占收入的比重。人均頻譜單位成本，即每年每人每兆赫的成本，表明了運(yùn)營(yíng)商在許可有效期內(nèi)向國(guó)內(nèi)消費(fèi)者提供服務(wù)所面臨的頻譜成本。頻譜單位成本占收入的比重，即該時(shí)期內(nèi)運(yùn)營(yíng)商的總收益，包括經(jīng)常性收入和非經(jīng)常性收入。該指標(biāo)表明了頻譜成本作為投資的盈利能力或回報(bào)率，單位成本越高，頻譜許可的回報(bào)率就越低。

在此次分析中，GSMA 建立了盡可能清晰的影響方向來(lái)隔離頻譜定價(jià)對(duì)消費(fèi)結(jié)果的影響，以便對(duì)2010–2017年期間頻譜價(jià)格對(duì)市場(chǎng)結(jié)果的影響進(jìn)行評(píng)估。它重點(diǎn)關(guān)注了消費(fèi)者價(jià)格、網(wǎng)絡(luò)覆蓋和網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量（使用下載速度、上傳速度和延遲來(lái)衡量），以及供應(yīng)和需求方面的額外因素，還特別考慮了其他頻譜政策因素對(duì)市場(chǎng)結(jié)果的影響，比如頻譜發(fā)放的數(shù)量和頻譜分配的時(shí)機(jī)。

5 結(jié)論與建議

5.1 拍賣(mài)收益不應(yīng)再是衡量拍賣(mài)成功與否的標(biāo)準(zhǔn)

GSMA 的這項(xiàng)研究表明，頻譜價(jià)格對(duì)投資和定價(jià)決策有著重大影響，且在失衡時(shí)對(duì)消費(fèi)者和數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的負(fù)面影響，會(huì)超過(guò)拍賣(mài)收入增加所帶來(lái)的好處。同時(shí)，該報(bào)告還進(jìn)一步質(zhì)疑了為獲得盡可能高的頻譜價(jià)格而被濫用的“沉沒(méi)成本論”。GSMA 認(rèn)為，主要的目標(biāo)應(yīng)該是將頻譜分配給那些能夠?qū)⑦@種稀少而有限的資源發(fā)揮最大價(jià)值為整個(gè)社會(huì)謀取福利的用戶(hù)。

5.2 拍賣(mài)設(shè)計(jì)不當(dāng)時(shí)會(huì)導(dǎo)致低效的結(jié)果

報(bào)告中提到，如果設(shè)計(jì)得當(dāng)，拍賣(mài)可以有效地提供基于市場(chǎng)的解決方案，將頻譜分配給那些能夠從中產(chǎn)生最大社會(huì)價(jià)值的參與者。但是拍賣(mài)也會(huì)出錯(cuò)，那種認(rèn)為“市場(chǎng)”（在這里指的是“拍賣(mài)”）將自動(dòng)產(chǎn)生有效結(jié)果的觀點(diǎn)其實(shí)是有缺陷的。正如“有效市場(chǎng)假說(shuō)”經(jīng)常被用來(lái)宣稱(chēng)金融市場(chǎng)總是正確的——直到2008年全球經(jīng)濟(jì)崩潰，拍賣(mài)也經(jīng)常被冠以“效率”的名義而被濫用，因?yàn)槿藗冊(cè)谠O(shè)計(jì)拍賣(mài)時(shí)可能會(huì)考慮到其他目標(biāo)。

5.3 人為限制頻譜供應(yīng)將以業(yè)務(wù)發(fā)展為代價(jià)

人為造成的頻譜稀缺是導(dǎo)致拍賣(mài)價(jià)格被抬高的一個(gè)常見(jiàn)原因。例如，政府經(jīng)常為新業(yè)者（或現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)者）儲(chǔ)備頻譜，或者最小化頻譜供應(yīng)，從而推高需求。GSMA 的研究結(jié)果表明，提供額外的頻譜資源能夠讓用戶(hù)體驗(yàn)到更高質(zhì)量的移動(dòng)服務(wù)。因?yàn)楫?dāng)運(yùn)營(yíng)商受到頻譜限制時(shí)，他們不得不投入更多資金來(lái)加強(qiáng)城市地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。這反過(guò)來(lái)又會(huì)限制他們投資網(wǎng)絡(luò)其他部分的能力，比如提高覆蓋率。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該及時(shí)發(fā)放足夠數(shù)量的頻譜資源，以便運(yùn)營(yíng)商擁有充足的時(shí)間在全國(guó)投資推廣新技術(shù)，來(lái)滿(mǎn)足消費(fèi)者對(duì)高速連接的需求，支持不斷增長(zhǎng)的流量。

6 結(jié)束語(yǔ)

監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何決定頻譜價(jià)格，對(duì)移動(dòng)通信業(yè)務(wù)發(fā)展具有很大的影響。為了提供卓越的服務(wù)覆蓋范圍和容量，我們必須科學(xué)制定頻譜價(jià)格。過(guò)低的頻譜價(jià)格無(wú)法體現(xiàn)頻譜資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理成本，而過(guò)高的頻譜價(jià)格可能會(huì)減緩移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)部署，降低網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量，最終對(duì)公民和移動(dòng)服務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。

2018年4月，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于降低部分無(wú)線電頻率占用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2018〕601號(hào)），降低部分無(wú)線電頻率占用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)5G 公眾移動(dòng)通信系統(tǒng)頻率占用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行“頭三年減免，后三年逐步到位”的優(yōu)惠政策。這一政策的出臺(tái)大幅降低了我國(guó)5G 頻率資源的使用成本，有力地促進(jìn)了我國(guó)5G 技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及應(yīng)用。此外，我國(guó)5G 頻率資源采用直接許可而非拍賣(mài)的方式也受到了國(guó)際社會(huì)的廣泛贊譽(yù)。