周凈泓

黨的十九屆四中全會對建立健全網絡綜合治理體系給予了豐富的內涵闡釋。構建網絡綜合治理體系，為互聯(lián)網治理提供根本路徑和基本遵循，成為中國特色社會主義制度的組成，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求。

網絡綜合治理體系的提出背景

2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“對互聯(lián)網實行科學管理，對網絡秩序進行依法整治”。2014年2月，習近平在中央網絡安全和信息化領導小組第一次會議的講話中對“建設網絡強國”進行了部署。2015年12月，習近平在第二屆世界互聯(lián)網大會開幕式上指出要“按照積極利用、科學發(fā)展、依法管理、確保安全的思路，開展網絡空間治理”。2016年10月，中共中央政治局第三十六次集體學習中指出，“隨著互聯(lián)網特別是移動互聯(lián)網發(fā)展，社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協(xié)同治理轉變”。2017年10月，黨的十九大提出：“要加強互聯(lián)網內容建設，建立健全網絡綜合治理體系，營造清朗的網絡空間。”2019年10月，黨的十九屆四中全會指出：“建立健全網絡綜合治理體系，加強和創(chuàng)新互聯(lián)網內容建設，落實互聯(lián)網企業(yè)信息管理主體責任，全面提高網絡治理能力?！睆摹盎ヂ?lián)網科學管理”“建設網絡強國”“依法治網”到“網絡綜合治理”，中國互聯(lián)網的治理模式和治理理念發(fā)生巨大轉變，其背后暗含幾個因素：一是互聯(lián)網技術的發(fā)展和互聯(lián)網在社會應用的普及加深了人們對互聯(lián)網的認識；二是國家和社會治理模式和治理理念的轉變導致互聯(lián)網治理思路的變化；三是越來越多的企業(yè)和個人開始積極主動參與到互聯(lián)網治理中來，主動發(fā)聲并在互聯(lián)網治理規(guī)則制定中起到推動作用。

網絡綜合治理體系的提出具有時代意義?；ヂ?lián)網把世界連接起來，形成一個全球實時互動與信息自由流動的“地球村”，網絡空間的安全有序運行，涉及全球經濟、社會和文化，關系到政府、企業(yè)、金融資本、國際組織、網絡社群和每個個體?；ヂ?lián)網的治理成為與現(xiàn)實社會治理同等重要甚至更為重要的議題。

網絡綜合治理是國家治理體系的基本構成

治理即治國理政，指的是政府組織和（或）民間組織在一個既定范圍內運用公共權威管理社會政治事務，維護社會公共秩序，滿足公眾需要。[1]治理是一個對公共事務進行管理的過程，其目標是要實現(xiàn)公共利益的最大化，達到國家利益、公共利益和個人利益的平衡狀態(tài)。具體到互聯(lián)網領域，就是要解決誰治理、如何治理、依靠什么治理的問題。網絡綜合治理可以總結為，政府、企業(yè)、社會組織、個人等多元主體，采取平等協(xié)商、合作共治的方式，利用政治、經濟、法律、技術等多種手段，對網絡進行管理，以實現(xiàn)網絡生態(tài)清朗，維護網絡安全和公共秩序，滿足公眾需要和公共利益。從目標和效果來看，網絡生態(tài)良好、網絡空間清朗，治理職責、治理能力和治理效果相協(xié)調是網絡治理的目標和效果。

網絡綜合治理體系是一個有機、協(xié)調、動態(tài)、安全、整體的運行系統(tǒng)，包括規(guī)范行為、市場行為和社會行為等一系列制度和程序，涵蓋政府治理、市場治理、社會治理等不同層級體系。網絡綜合治理是一個多維度、多主體、多目標、多手段的治理過程，既包括政府對網絡的管治和規(guī)范，也包括其他主體的治理行為；既包括法律法規(guī)、平臺自治性規(guī)制，也包括各種技術規(guī)范等。從國家治理的角度看，網絡綜合治理是國家治理改革的產物，是當代政治理論和政治實踐的產物。網絡綜合治理體系是國家和社會治理的內在成分，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，是國家治理體系的信息支撐。

網絡綜合治理反映國家治理邏輯的轉變

人類社會每一次產業(yè)革命，不僅帶來生產力和生產工具的巨大進步，也帶來生產關系和生活方式的巨大變革。信息革命條件下，互聯(lián)網的應用使信息的生產傳播發(fā)生重大變化，國家治理邏輯發(fā)生根本轉變。網絡綜合治理的提出則是這種轉變的具體體現(xiàn)，其背后暗含政府在社會治理中的轉變。

一是政府治理角色的轉變，從單純的監(jiān)管主體變成網絡數(shù)字化運營的參與者。信息化的深化和信息系統(tǒng)在公共事務中的運用，使許多行政部門開始收集大量公共數(shù)據和個人數(shù)據并形成大型數(shù)據庫；互聯(lián)網政務的發(fā)展，政府部門大量使用門戶網站、應用程序提供服務并進行更新運維。政府不僅是互聯(lián)網技術的監(jiān)管者，也是互聯(lián)網服務的提供者、使用者。政府部門主導制定互聯(lián)網的運行規(guī)則，也要遵守互聯(lián)網的服務規(guī)則。

二是政府治理手段的轉變，從單純的依靠行政手段轉變?yōu)榫C合運用多樣化治理手段?；ヂ?lián)網的無國界化、去中心化特征，網絡運營商和網絡服務提供商的發(fā)展壯大，網絡賦權普通用戶等變化導致政府強制性的監(jiān)管方式日漸捉襟見肘，單純依靠行政手段治網已無法適應新形勢的需求。特別是新技術新應用的發(fā)展和實現(xiàn)都迫切需要國家轉變治理方式，靈活運用經濟、技術、法律等多種手段，在多層面來綜合調整治網機制。

三是政府治理方式的轉變，從傳統(tǒng)運動式的治理方式轉變?yōu)橹贫然闹卫砟Ｊ健Ｒ酝W絡治理以專項整治為主要抓手，在短時間內明確任務、目標和進度，對特定類型的違法違規(guī)行為進行打擊和整治，呈現(xiàn)出強烈的運動式治理狀態(tài)。網絡專項治理集中力量打擊某類行為，目標明確、效果顯著。但也存在用力過猛和矯枉過正的情況，可能引起躍進或形成治理盲區(qū)，不利于網絡治理的規(guī)范化、常態(tài)化和制度化發(fā)展。隨著治理經驗的積累，中國政府一直重視建設互聯(lián)網、利用互聯(lián)網、管理互聯(lián)網，逐漸形成了中國特色的治網之道，[2]并在此基礎上發(fā)展形成常態(tài)化、制度化的綜合性治網模式，促進網絡綜合治理體系的構建和發(fā)展。

建立健全網絡綜合治理體系

一是平衡不同主體之間的關系，發(fā)揮治理主體的能動性。網絡綜合治理體系的構建依賴于不同主體的共同深度參與，互聯(lián)網治理涉及的部門和主體較多，好的互聯(lián)網治理需要不同主體的協(xié)調配合，形成良好穩(wěn)定的互動關系。只有打破傳統(tǒng)治理主體之間的僵硬關系，改變在治理實踐中不同部門之間的條塊分割、不同主體之間的臨時性合作狀態(tài)、不同機構之間流于形式的淺層關系，才有助于形成網絡綜合治理合力。網絡綜合治理體系的構建依賴于不同主體的深度參與，要激發(fā)不同主體的能動性。互聯(lián)網發(fā)展初期，網絡治理主要是以政府為主導的模式，對網絡違法行為多采取“封、堵、查、刪”的硬性方式來解決，在一定程度上壓制了互聯(lián)網發(fā)展的活性。隨著互聯(lián)網治理理念的轉變，構建網絡綜合治理體系更依賴于發(fā)揮不同主體的主動性和積極性，提高不同主體參與網絡治理的深度和廣度。

二是把握不同治理工具的規(guī)律，激發(fā)治理工具的有效性。網絡綜合治理體系的構建是一個工具性和目的性相統(tǒng)一的過程。在這個過程中，既要發(fā)揮不同主體的能動性，也依賴于不同工具手段在不同層面的綜合應用。網絡綜合治理要改變以往過度依賴行政手段的現(xiàn)狀，轉到綜合運用法律、經濟、技術等多種手段上來，不斷調整、完善、協(xié)調不同治理手段的關系，激發(fā)治理工具的效能。發(fā)揮法律工具的規(guī)范性功能。治理體系現(xiàn)代化的重要標志是法治化，進一步完善相關法律法規(guī)，加強網絡治理的制度建設，發(fā)揮不同層級規(guī)范的協(xié)同效應，實現(xiàn)依法治網依法管網。激活經濟工具的市場機制。打通互聯(lián)網信息技術的產業(yè)鏈、生態(tài)鏈和價值鏈，充分認識互聯(lián)網治理和網絡賦能的二元性，激發(fā)互聯(lián)網企業(yè)的創(chuàng)新活力，促進網絡技術產業(yè)為國家和社會治理賦能。重視技術工具的進化機制。網絡治理以技術治理為基礎，底層技術更新迭代是網絡治理的重要對象，而技術本身又是重要的治理權力，網絡治理需要正確認識把握治理技術與技術治理的辯證關系。

三是實現(xiàn)治理機制的長效性，構建以安全平衡發(fā)展為目標的網絡綜合治理體系。網絡綜合治理體系是一個整體性、系統(tǒng)性、動態(tài)性的體系，[3]依賴于長期穩(wěn)定的治理關系，以及功能優(yōu)化、資源整合、持續(xù)協(xié)調的治理機制，其最終目標是實現(xiàn)網絡空間的安全、網絡秩序的平衡和網絡產業(yè)的發(fā)展。良好穩(wěn)定的治理機制可以實現(xiàn)對網絡犯罪的打擊、對網絡黑灰產的遏制、對信息全周期的監(jiān)管。在國際層面，實現(xiàn)網絡主權的構建；在國內層面，確保網絡空間的安全。良好穩(wěn)定的治理機制有利于化解不同主體之間的利益關系和權利博弈，疏通網絡信息流通渠道，維護網絡秩序平衡。穩(wěn)定的治理機制和治理體系，能有效激發(fā)市場活力，鼓勵技術、產品和服務的創(chuàng)新，防止互聯(lián)網巨頭壟斷，在促進傳統(tǒng)產業(yè)鏈數(shù)字化轉型的同時，催生互聯(lián)網產業(yè)和數(shù)字經濟的新發(fā)展。