李宏秀 戴方喜 趙金龍 魏科梁 楊 楠 汪 婷

（1.三峽大學，湖北 宜昌 443002； 2.武漢紡織大學，湖北 武漢 430000； 3.湖北工業(yè)大學，湖北 武漢 430064）

高校所屬企業(yè)體制改革是黨中央、國務院的一項重大決策部署，是國家全面深化改革的重要組成部分，改革工作意義重大，是必須要高度重視、認真落實的一項政治任務。但同時，也是一項浩大且復雜的系統(tǒng)工程，政策性強，工作繁重，任務緊迫。如何準確認清政策背景，把握改革目標，明確改革路徑；在改革中積極擔，保持穩(wěn)定；在改革中依法依規(guī)，維護權益；在改革中增添活力，謀劃發(fā)展；最終完成校屬企業(yè)體制改革任務并促進校屬企業(yè)的戰(zhàn)略轉型，是一項需要認真思考并有效推進的工作。

一、《意見》出臺的背景分析

（一）我國高校所屬企業(yè)體制改革工作回顧

20世紀80年代開始，部分高校為彌補辦學經(jīng)費和推動科技成果產(chǎn)業(yè)化，發(fā)揮自身優(yōu)勢創(chuàng)辦校屬企業(yè)，歷經(jīng)三十余年的發(fā)展，高校校辦企業(yè)不斷壯大，并初具規(guī)模，成為市場經(jīng)濟的重要參與者。但是，隨著高校校辦企業(yè)數(shù)量的增加和規(guī)模的擴大，校辦企業(yè)中存在的問題也開始凸顯。規(guī)范校辦企業(yè)管理體制，按照社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律規(guī)范競爭行為，推動高?？萍汲晒a(chǎn)業(yè)化和教育事業(yè)健康發(fā)展，擺上議事日程。2001年11月1日國務院辦公廳下發(fā)《關于北京大學清華大學規(guī)范校辦企業(yè)管理體制試點問題的通知》，選擇北京大學、清華大學進行校辦企業(yè)管理體制規(guī)范試點工作，揭開我國高校所屬企業(yè)體制改革序幕；2003年10月14日中國共產(chǎn)黨十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》強調(diào)要“完善國有資產(chǎn)管理體制，深化國有企業(yè)改革，”“建立健全國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督體制，”“完善公司法人治理結構”。為國有企業(yè)深化改革全面布局，并指明方向。

2005年7月23日，全國高校科技產(chǎn)業(yè)工作會議召開，會議總結了全國高校科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，在肯定高校校辦企業(yè)做出積極貢獻的同時，也深刻分析了校辦企業(yè)存在的產(chǎn)權不明晰，管理體制不健全，管理方式落后，監(jiān)管體制力度不夠，經(jīng)營不規(guī)范，存在較大的經(jīng)濟和法律風險等問題。會后，教育部下發(fā)《積極發(fā)展規(guī)范管理高?？萍籍a(chǎn)業(yè)的指導意見》（教技發(fā)〔2005〕2號），明確12字指導方針“積極發(fā)展，規(guī)范管理，改革創(chuàng)新”；明確工作任務是建立新型的高校產(chǎn)業(yè)管理體制，全面推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設，嚴格管理高校產(chǎn)業(yè)活動和投資行為。隨后，教育部下發(fā)《關于高校產(chǎn)業(yè)規(guī)范化建設中組建高校資產(chǎn)經(jīng)營有限公司的若干意見》（教技發(fā)〔2006〕1號），要求高校依法組建國有獨資性質的高校資產(chǎn)公司，依法規(guī)范運營高校資產(chǎn)公司。

各省、直轄市、自治區(qū)也相繼出臺了相應的規(guī)范管理高校校辦企業(yè)的文件，自此，我國高校校辦企業(yè)全面啟動改革工作。

以部屬院校校辦企業(yè)為主的改革，在推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設、完善法人治理結構、規(guī)范企業(yè)管理、激發(fā)企業(yè)內(nèi)生活力等方面開展了卓有成效的工作。在科技成果轉化、服務社會經(jīng)濟建設、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范等方面做出了積極貢獻。北大方正、清華紫光等一批科技型企業(yè)上市為代表體現(xiàn)了校辦企業(yè)在規(guī)模和業(yè)績上逐步提升。同時，部分省屬高校也在積極探索校辦企業(yè)的規(guī)范管理和深化改革，形成了一批有特色的校辦企業(yè)經(jīng)營管理模式。

（二）高校所屬企業(yè)的改革環(huán)境與形勢分析

中共中央、國務院《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（2015年8月24日）以頂層設計給出了國有企業(yè)改革的時間表和路線圖；同年，中共中央、國務院印發(fā)《關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，要求逐步實現(xiàn)高校與下屬企業(yè)剝離。特別是十八大以來，中央開展了一系列專項改革，包括事業(yè)單位分類改革、國資國企改革、僵尸特困企業(yè)治理、黨政機關和國有企事業(yè)單位培訓療養(yǎng)機構改革、國家部委機構調(diào)整、中央黨政機關所屬企業(yè)改革以及軍事后勤改革等。目前絕大多數(shù)國資國企已經(jīng)完成體制改革，并建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

然而，高校校辦企業(yè)改革進展緩慢。國務院國資委研究中心研究員胡遲認為，相比于普通的國企改革，校辦企業(yè)的改革幅度和力度稍顯滯后。“盡管校辦企業(yè)當中不乏許多優(yōu)秀的企業(yè)，但相比于國資委、財政部監(jiān)管的國有企業(yè)，校辦企業(yè)的總體改革步伐較慢，規(guī)范程度也較低”。

為推動改革，2015年6月，教育部印發(fā)《關于進一步規(guī)范和加強直屬高等學校所屬企業(yè)國有資產(chǎn)管理的若干意見》，文件要求，“高等學校應以管資本為主，加強所屬企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)管，加快建立事企分開、權責明晰的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制機制，防范國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值”；文件還要求，“在直屬高校企業(yè)中建立退出機制，對長期虧損、扭虧無望的企業(yè)，依法依規(guī)關、停、并、轉；對與學科建設無關、對教學科研無促進作用或長期不向高校分配利潤的企業(yè)，要盡快撤出投資；對產(chǎn)權鏈條過長難以監(jiān)管的企業(yè)，要壓縮產(chǎn)權層級或退出投資”。

2017年6月，中央紀委監(jiān)察部在對北京大學、清華大學、北京師范大學等29所中管高校黨委專項巡視中，有23所高校被指出存在校辦企業(yè)管理混亂的問題和廉潔風險。校辦企業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)實困境與高校嚴謹?shù)膰匈Y產(chǎn)監(jiān)管體系顯得“格格不入”。習近平總書記在聽取中央巡視報告時指出，針對這個問題，必須整頓、清理、瘦身、正風。改革再一次被提上日程。

2018年5月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過《高等學校所屬企業(yè)體制改革的指導意見》（以下稱《意見》）文件要求，“對高校所屬企業(yè)進行全面清理和規(guī)范，高等學校所屬企業(yè)體制改革，要堅持國有資產(chǎn)管理體制改革方向，尊重教育規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律，對高校所屬企業(yè)進行全面清理規(guī)范，理清產(chǎn)權和責任關系，分類實施改革工作，促進高校集中精力辦學，實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展”。

二、高校所屬企業(yè)體制改革的重大意義

高校所屬企業(yè)改制是深化教育改革的重要內(nèi)容，也是按市場規(guī)律規(guī)范高校校辦產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然。無錫太湖學院高教研究所所長闕明坤認為，“這次的會議提出了對高校所屬企業(yè)的全面清理，高校所屬企業(yè)體制改革方向更加明確，力度更大，范圍更廣，要求更嚴，任務也更重。這有利于明晰高校校辦企業(yè)產(chǎn)權關系，理順校辦企業(yè)管理體制”。

根據(jù)改革要求，高校所屬企業(yè)將轉變?yōu)槌袚邢挢熑巍⒆灾鹘?jīng)營、自負盈虧、依法納稅的市場主體，并對國有資產(chǎn)承擔保值增值責任?！斑@樣高?？梢园残膹氖陆虝斯ぷ?，在‘雙一流’建設背景下，更加重視內(nèi)涵建設，而企業(yè)經(jīng)營業(yè)務由高校領導的資產(chǎn)公司獨立自主經(jīng)營?！标I明坤說。

因此，對于學校而言，所屬企業(yè)體制改革是提升學校治理體系和治理能力現(xiàn)代化、改革完善學校科技成果轉化機制的重要舉措，對于促使學校聚焦教學科研主業(yè)，提升學校治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，促進高等教育內(nèi)涵發(fā)展，辦好中國特色社會主義大學具有十分重要的意義；對于學校所屬企業(yè)而言，能夠以體制改革工作為契機，納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，可以在管理、決策、政策等方面取得優(yōu)于學校的支持，可以促進管理更專業(yè)。決策更高效。運行更順暢，可以更好地促進企業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)學校所屬企業(yè)戰(zhàn)略轉型。

三、《意見》精神實質解讀

（一）總體要求

《意見》要求，“本次改革必須全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，在黨中央、國務院統(tǒng)一決策部署下，堅持科技體制改革、國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制改革方向，尊重教育規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律，改革完善高?？萍汲晒D化機制，推動高校所屬企業(yè)清理規(guī)范，提質增效，促使高校聚焦教學科研主業(yè)，提升高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，促進高等教育內(nèi)涵發(fā)展，辦好中國特色社會主義大學?！睋Q句話說，通過此次改革，高校除了投資組建資產(chǎn)公司外，不再辦任何企業(yè)，除了按照現(xiàn)代企業(yè)制度監(jiān)管好資產(chǎn)公司外，不再管任何企業(yè)，使高校真正回歸本源，專注于人才培養(yǎng)和科學研究。

此次改革所遵循的基本原則是：

1.強化責任，明確目標，高校主體責任，政府指導監(jiān)督。

2.試點先行，分步實施，問題導向，典型示范，扎實推進。

3.統(tǒng)籌規(guī)劃，分類施策，尊重規(guī)律，因地制宜，多措并舉。

4.保障權益，平穩(wěn)過渡，穩(wěn)中求進，正視歷史，政策銜接。

5.依法監(jiān)管，嚴防流失，合法依規(guī)，審計監(jiān)督，失職追責。

此次改革所涉及的范圍是公辦普通高校投資設立的校辦企業(yè)。包括部屬公辦普通高校，地方公辦普通高校作為投資人所辦的全民所有制企業(yè)和國有獨資、控股、參股企業(yè)，以及開展社會經(jīng)營服務的工程中心、科研所等經(jīng)營實體。

（二）改革方式

《意見》提出了四種改革方式，即清理關閉、脫鉤剝離、保留管理和集中監(jiān)管。簡稱關、剝、留、管。

1.關：清理關閉。對“僵尸企業(yè)”、空殼企業(yè)、長期虧損且扭虧無望企業(yè)進行注銷、撤銷、破產(chǎn)處置。

2.剝：脫鉤剝離。將與教學科研無關的企業(yè)，或者對教學科研關聯(lián)度不強、投資鏈條過長、監(jiān)管難度大，收益不明顯、創(chuàng)新能力匱乏的企業(yè)，整體劃轉給國資監(jiān)管機構所屬的國有資本營運公司。也可依法采取出售、轉讓等其他方式進行脫鉤，收益用于企業(yè)改革成本補償和學校教育科研事業(yè)補充。

3.留：保留管理。將與教學科研相關的科研中心、工程中心、出版社、科技園、設計院、實訓基地、林場農(nóng)場和直接保障學校后勤服務等企業(yè)，交由資產(chǎn)公司管理。保留企業(yè)的下屬子公司清理關閉、脫鉤剝離。科技成果作價入股的股權由資產(chǎn)公司持有，納入國資監(jiān)管的資產(chǎn)公司旗下只能存在一級公司，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，規(guī)范法人治理結構。

4.管：集中監(jiān)管。通過此次改革，原則上，高校不再新辦企業(yè)，實際上，在《意見》頒發(fā)后，高校從有利改革推進的角度出發(fā)，也應該暫停新辦企業(yè)，包括資產(chǎn)公司，也應暫緩投資興辦企業(yè)。沒有保留企業(yè)的高校也不保留資產(chǎn)公司；保留的資產(chǎn)公司及其保留企業(yè)納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管體系

（三）職責分工

學校是改革工作的責任主體，學校黨委書記、校長是改革工作第一責任人，具體組織實施本校改革工作。學校要成立改革工作領導小組，在書記、校長直接領導下，分管組織、人事、財務、資產(chǎn)的校領導各司其職，推進所屬企業(yè)改革工作。

企業(yè)改革工作要專班專人。已經(jīng)成立的資產(chǎn)公司，是改革工作的直接推進者和實施者；沒有成立資產(chǎn)公司的，可以由國有資產(chǎn)管理部門牽頭落實各項改革任務。工作專班的主要任務是開展改制調(diào)研，摸清家底，組織清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評估，編制改革實施方案，做好資產(chǎn)和債權債務的接收與處置，做好企業(yè)員工及其黨、團、工組織關系接轉，調(diào)整勞動、薪酬關系和社保關系接續(xù)，加強企業(yè)管理防止國有資產(chǎn)流失。

政府有關部門要加強服務、指導和監(jiān)督。高校主管部門負責牽頭組織改革的實施，審核校辦企業(yè)改革工作方案和審計評估報告，報財政或國資監(jiān)管部門審批。教育主管部門、財政部門等履行國有資產(chǎn)監(jiān)管職責的機構對校辦企業(yè)改革進行監(jiān)督檢查。財政部門可以設立高校所屬企業(yè)體制改革專項資金預算，用于改制中歷史問題處理和改制成本補償。稅務、市場監(jiān)管以及銀行、保險等機構應在提供政策咨詢服務的同時，配套完善高校所屬企業(yè)體制改革政策，簡化辦事流程、提高辦事效率

（四）實施步驟

1.時間節(jié)點

根據(jù)教育部對于改制工作的部署和安排，2018年至2020年，選擇部分部屬院校（地方政府同樣選擇部分地方高校）進行體制改革試點，并對試點工作進行認真總結，形成改制工作推廣的示范性經(jīng)驗和辦法。2020年至2021年6月，在全國公辦普通高校全面推開并基本完成校辦企業(yè)體制改革。

2.工作程序

（1）開展清產(chǎn)核資。自行組織或聘請第三方機構，全面摸清校辦企業(yè)家底。包括各類公司（或企業(yè)）開設與存續(xù)情況，注冊資本出資形式、時間、額度、比例及其權益約定，法人治理結構、經(jīng)營情況、財務情況、從業(yè)人員情況等。特別要對債權債務、租賃資產(chǎn)、教學科研與經(jīng)營共用資產(chǎn)核實清楚、明晰產(chǎn)權。要對從業(yè)人員的身份、勞動合同、“五險一金”繳納情況核實清楚。對于擬出售、轉讓的企業(yè)還應出具資產(chǎn)評估報告，對于控股、參股企業(yè)，也應由第三方機構對所出資部分提交資產(chǎn)評估報告。

（2）規(guī)范資產(chǎn)公司?！兑庖姟芬蟾咝瘸闪①Y產(chǎn)經(jīng)營公司，將所屬企業(yè)均轉入高校資產(chǎn)經(jīng)營公司。高校應從自身科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、現(xiàn)有經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模、現(xiàn)有校辦企業(yè)主營業(yè)務與運營能力，以及高校對校辦企業(yè)的管理模式與機制等進行分析，決定是否適合改組或組建資產(chǎn)公司。

（3）編制實施方案。實施方案按照“一校一策、一企一案”的原則編制，可以在制定學校關于所屬企業(yè)體制改革總體實施意見的基礎上，針對不同企業(yè)制定單個改制實施方案?？傮w實施意見應對資產(chǎn)公司組建或改組進行決定，從宏觀上對校企改革在指導性、政策性及保障措施方面明確規(guī)定。

（4）穩(wěn)妥實施改革。

學校（資產(chǎn)公司）應認真學習和準確理解相關政策法規(guī)，嚴格執(zhí)行各項規(guī)定和批準的實施方案，統(tǒng)籌運用清理關閉、脫鉤剝離、保留管理等方式積極穩(wěn)妥地實施改革。政府職能部門和監(jiān)管部門要搞好服務，及時跟進，在事前、事中、事后履行好審批、咨詢、監(jiān)督職責。

在實施改革中重點把握以下工作：

①要從學校事業(yè)發(fā)展大局和長遠把握校辦企業(yè)的去留問題。首先，要將保留企業(yè)嚴格控制在與學校教學科研、后勤保障密切相關的標準上。判斷的另一個角度，是該企業(yè)能否作為自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險的獨立市場主體；其次，要平衡學校短期利益和長期利益的關系。對關閉、轉讓、出讓的企業(yè)要按照《公司法》和《公司章程》，妥善處理產(chǎn)權關系，調(diào)整資產(chǎn)關系，對教師以科研成果為主要出資形式的參股企業(yè)，要做好國有股權轉讓后的跟蹤服務，促進其穩(wěn)定發(fā)展。對劃轉、轉讓企業(yè)要規(guī)范企業(yè)名稱，原則上不得冠用校名（含校名簡稱）。

②以人為本，穩(wěn)定和諧，做好人員安置和社會保險關系銜接。高校根據(jù)國家法律法規(guī)、學校人事政策，因地制宜，采取多種方式妥善安置企業(yè)相關人員。企業(yè)中事業(yè)編制人員可選擇留在企業(yè)或者返回學校，對于選擇回到學校的人員，學校應采取多種方式妥善安置；對于選擇留在企業(yè)的人員，企業(yè)要依法依規(guī)做好人事勞動關系、黨團組織關系轉移接續(xù)等工作；對于高校企業(yè)現(xiàn)有勞動合同制人員，由企業(yè)按照《勞動合同法》和《勞動合同》做好續(xù)聘和解聘工作。

③謹慎、穩(wěn)妥地做好債權債務的清理與處置工作。在責任界定上既要嚴肅紀律，不心慈手軟，也要尊重歷史，實事求是。對于成因特別復雜、時間跨度長、相關責任人變化大、債權債務主體不明確的要引進法律顧問、財務顧問、稅務顧問進行分析評估，出具獨立意見，供學校改革領導小組集體決策。

④政府職能部門要重視高校關閉企業(yè)“注銷難”的問題。應按照國家稅務總局《關于進一步優(yōu)化辦理企業(yè)稅務注銷程序的通知》（稅總發(fā)〔2018〕149號）和國務院2019年1月2日常務會議精神，通過深化“放管服”改革，簡化注銷流程、簡化注銷手續(xù)、實行注銷分類處理、推行注銷“一網(wǎng)”服務等措施，加快解決企業(yè)“注銷難”問題。

⑤加強國有資產(chǎn)監(jiān)管。高校應履行出資人職責、按時出資到位，調(diào)整好高校本級財務會計科目，將經(jīng)營性資產(chǎn)調(diào)整為對外投資。由于房產(chǎn)、地產(chǎn)等轉變性質困難且復雜，一般不應納入對外投資范疇。學校應建立資產(chǎn)有償使用制度，對高校企業(yè)確需使用學校地產(chǎn)、房產(chǎn)及基礎設施、科研實驗設備的，應以租賃合同形式合理確定租金標準及其核算、繳付方式，不納入企業(yè)經(jīng)營管理的各類資產(chǎn)一律回歸學校統(tǒng)一管理。

⑥處理好改革與科技成果轉化問題。改革不影響學校科技成果轉化工作，原則上，學校不再利用科技成果新辦企業(yè)，但科技成果轉化的平臺建設、機制建設必須進一步加強，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策措施必須進一步完善。

⑦處理好保留企業(yè)的發(fā)展問題。首先，明確資產(chǎn)公司的定位與功能。資產(chǎn)公司不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動，通過對高校科技產(chǎn)業(yè)的控股、參股，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運作等，引導高校科技成果產(chǎn)業(yè)化；其次，利用好高校社會資源、文化資源、人力資源和科技產(chǎn)業(yè)政策，促進所屬企業(yè)發(fā)展。要嚴格遵守市場規(guī)律，要不斷完善現(xiàn)代企業(yè)制度、機制建設，推動企業(yè)發(fā)展。

（五）工作要求

1.加強組織領導

高校要切實承擔起改革的主體責任，高校主要領導必須下定決心，提高政治站位，算好政治賬、穩(wěn)定帳、經(jīng)濟賬。高校黨委要加強對所屬企業(yè)黨組織的領導，充分發(fā)揮企業(yè)黨委（黨組）領導作用和基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。做好教職工思想政治工作，加強政策宣傳和輿論引導，輿情應對，引導干部職工積極支持改革，主動參與改革，保障其知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，維護好干部職工合法權益。

2.強化工作落實

高校所屬企業(yè)體制改革是黨中央國務院做出的重大決策部署，各有關部門要切實提高政治站位，統(tǒng)一思想認識，落實工作職責，強化協(xié)同配合，形成工作合力。要積極主動作為，為高校所屬企業(yè)體制改革提供政策支持和便利服務，統(tǒng)籌推進改革任務的落實。

3.嚴肅責任追究

高校及所屬企業(yè)要嚴格遵守企業(yè)國有資產(chǎn)法律法規(guī)，嚴肅財經(jīng)紀律，不得違規(guī)隱匿、轉移、轉讓、出賣企業(yè)資產(chǎn)或變更企業(yè)登記，不得借改革之機逃、廢債務，不得以任何方式干擾、阻礙中介機構開展審計、評估和產(chǎn)權交易工作，不得搞內(nèi)幕交易和利益輸送。主管部門、財政和國資監(jiān)管部門要會同有關部門切實加強對改革工作的監(jiān)督檢查，將改革工作納入高校黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計范圍。對因違法違規(guī)造成國有資產(chǎn)損失的責任主體，嚴肅追責問責，構成犯罪的，依法追究刑事責任。