張 舒

一、引 言

我國(guó)超過(guò)三分之一的土地面臨著高或極高的水資源壓力[1]。聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)第五次評(píng)估報(bào)告認(rèn)為,全球氣候變化已是不爭(zhēng)的事實(shí),將增加水資源短缺的風(fēng)險(xiǎn)[2]。如何規(guī)范水資源的合理利用,是立法和司法實(shí)踐必須解決的問(wèn)題。我國(guó)目前的改革方向在于建立健全水權(quán)制度,積極培育水市場(chǎng),鼓勵(lì)開(kāi)展水權(quán)交易①2012年發(fā)布的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》中提出,“建立健全水權(quán)制度,積極培育水市場(chǎng),鼓勵(lì)開(kāi)展水權(quán)交易,運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制合理配置水資源”。2015年發(fā)布的 《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出,“探索建立水權(quán)制度,……分清水資源所有權(quán)、使用權(quán)及使用量”。2016年發(fā)布的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出,“鼓勵(lì)通過(guò)依法規(guī)范設(shè)立的水權(quán)交易平臺(tái)開(kāi)展水權(quán)交易,區(qū)域水權(quán)交易或者交易量較大的取水權(quán)交易應(yīng)通過(guò)水權(quán)交易平臺(tái)公開(kāi)公平公正進(jìn)行,充分發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的作用”。2019年4月發(fā)布的 《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出,“健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”。。要發(fā)揮市場(chǎng)在自然資源配置中的決定性作用,就必須明確界定非所有者開(kāi)發(fā)利用自然資源的權(quán)利[3]。取水權(quán)的優(yōu)先效力是其作為物權(quán)的重要屬性之一,決定了取水權(quán)在缺水時(shí)期的實(shí)現(xiàn)程度,是衡量其價(jià)值的關(guān)鍵因素。取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則的合理設(shè)計(jì),是建立健全水權(quán)制度的重要環(huán)節(jié)。我國(guó)現(xiàn)行立法中對(duì)取水權(quán)優(yōu)先效力的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單,司法實(shí)踐中也未能形成統(tǒng)一規(guī)則,對(duì)此需要進(jìn)一步研究。

二、我國(guó)取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則的現(xiàn)狀

《民法典》物權(quán)編第329條明確了取水權(quán)的用益物權(quán)屬性。優(yōu)先效力是實(shí)現(xiàn)物權(quán)價(jià)值的關(guān)鍵因素①通說(shuō)認(rèn)為,物權(quán)的優(yōu)先效力既包括對(duì)外的優(yōu)先性,也包括物權(quán)之間的優(yōu)先性。本文要討論的取水權(quán)優(yōu)先效力指的是數(shù)個(gè)取水權(quán)之間的優(yōu)先效力。。其實(shí)質(zhì)在于,當(dāng)同一物上存在兩個(gè)以上相互兼容的權(quán)利,數(shù)個(gè)權(quán)利的行使發(fā)生沖突時(shí),法律賦予其中一個(gè)權(quán)利以優(yōu)先保護(hù)的效力[4](P28－29)。對(duì)于取水權(quán)而言,確定可取水量、取水地點(diǎn)、取水時(shí)間等因素并不足以使權(quán)利全然明確。因?yàn)榱鲃?dòng)的水資源不同于其他自然資源,不同主體能夠通過(guò)各自的方式同時(shí)用水,數(shù)個(gè)取水權(quán)之間能夠相互兼容。但由于年度自然來(lái)水量的不確定性,同一水域的任何新設(shè)或既存權(quán)利都可能對(duì)取水權(quán)人產(chǎn)生影響。尤其是在年度來(lái)水量未達(dá)到預(yù)計(jì)來(lái)水量的情況下,取水權(quán)人之間的用水沖突十分常見(jiàn)。當(dāng)數(shù)個(gè)取水權(quán)都指向某特定水域,哪個(gè)權(quán)利人的意思能夠排斥其他權(quán)利人而優(yōu)先發(fā)揮作用,就體現(xiàn)了取水權(quán)的優(yōu)先效力。但目前我國(guó)立法中對(duì)取水權(quán)優(yōu)先效力的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單,不足以解決實(shí)踐中的糾紛。

(一)取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則的立法現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中并不存在清晰的取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則。從 《民法典》物權(quán)編、《水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱 《取水條例》)中的相關(guān)規(guī)定來(lái)看,立法中實(shí)際上存在三種確立取水權(quán)優(yōu)先效力的不同思路。

第一,依照權(quán)利成立時(shí)間確定取水權(quán)之間的優(yōu)先順序。一般而言,物權(quán)相互之間的優(yōu)先效力是以物權(quán)成立時(shí)間的先后順序確定的,這在本質(zhì)上是成立在先的物權(quán)具有支配性的體現(xiàn)[5]。《民法典》物權(quán)編并未針對(duì)取水權(quán)的優(yōu)先效力作出特殊規(guī)定?！端ā返?8條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人引水、截 (蓄)水、排水,不得損害公共利益和他人的合法權(quán)益?！贝颂?“他人的合法權(quán)益”顯然包括既存的取水權(quán),體現(xiàn)出對(duì)在先權(quán)利的保護(hù)。

第二,根據(jù)用水目的確定取水權(quán)之間的優(yōu)先順序?！端ā返?條將 “協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和生態(tài)環(huán)境用水”作為開(kāi)發(fā)利用水資源的原則,第21條規(guī)定 “開(kāi)發(fā)、利用水資源,應(yīng)當(dāng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水,并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運(yùn)等需要”。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為我國(guó)確立了 “生活用水、生產(chǎn)用水、生態(tài)用水”的取水權(quán)配置位序[6](P103)?！度∷畻l例》第5條進(jìn)一步規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以在同一流域或者區(qū)域內(nèi),根據(jù)實(shí)際情況對(duì)各項(xiàng)用水規(guī)定具體的先后順序?！比欢趯?shí)踐中,各地并未制定具體的細(xì)化規(guī)定。例如,《上海市取水許可和水資源費(fèi)征收管理實(shí)施辦法》就直接照搬了 《取水條例》中的條文,規(guī)定 “實(shí)施取水許可應(yīng)當(dāng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水,并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)與環(huán)境用水以及航運(yùn)等需要”,其余地方立法亦本同末異。

第三,不明確區(qū)分取水權(quán)之間的優(yōu)先順序。對(duì)于相鄰用水關(guān)系,《民法典》第290條第2款規(guī)定:“對(duì)自然流水的利用,應(yīng)當(dāng)在不動(dòng)產(chǎn)的相鄰權(quán)利人之間合理分配。對(duì)自然流水的排放,應(yīng)當(dāng)尊重自然流向?！边@一規(guī)定體現(xiàn)出不動(dòng)產(chǎn)相鄰權(quán)利人所具有的取水權(quán)均處于平等地位,需要合理分配自然流水,并未考慮權(quán)利成立時(shí)間或用水目的等方面的差異。

從物權(quán)效力的角度理解上述規(guī)定,可以看出取水權(quán)優(yōu)先效力的影響因素涉及權(quán)利成立時(shí)間、用水目的和地理位置等多個(gè)方面,而現(xiàn)行立法并未對(duì)上述不同因素之間的關(guān)系作出進(jìn)一步協(xié)調(diào)。首先,對(duì)于相鄰用水,是承認(rèn)取水權(quán)之間的平等地位,還是根據(jù)權(quán)利成立時(shí)間或用水目的進(jìn)一步區(qū)分優(yōu)先位序,并不存在明確結(jié)論;其次,對(duì)于權(quán)利成立時(shí)間和用水目的,何者是影響取水權(quán)優(yōu)先效力的決定性因素,法律也并未作出明確規(guī)定;再次,對(duì)于不同用水目的之間的優(yōu)先位序,《水法》僅規(guī)定居民生活用水處于最優(yōu)先的地位,而其他用水之間的關(guān)系和位序并不明朗。因此,當(dāng)取水權(quán)沖突發(fā)生時(shí),只能由行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)在 “合理分配自然流水”、“首先滿足居民生活用水,并兼顧其他用水需要”以及 “不得損害公共利益和他人的合法權(quán)益”等不同原則性規(guī)定的指引下,對(duì)數(shù)個(gè)取水權(quán)之間的優(yōu)先順位作出個(gè)案判斷。

(二)取水權(quán)優(yōu)先效力判斷的司法困境

在取水權(quán)糾紛、排除妨害糾紛、財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛等民事案件中,都存在由司法機(jī)關(guān)通過(guò)裁判對(duì)取水權(quán)的優(yōu)先效力作出判斷的情況。而現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于取水權(quán)優(yōu)先效力的規(guī)定分散、模糊且原則化,無(wú)法為司法裁判提供充分的依據(jù)和指導(dǎo),不足以解決普遍出現(xiàn)的取水權(quán)沖突問(wèn)題。

整體上看,法院傾向于避免對(duì)取水權(quán)的優(yōu)先效力作出實(shí)質(zhì)性裁判。法院在裁判中往往鼓勵(lì)爭(zhēng)端雙方 “共同取水,無(wú)先后順序之分”,暗示取水權(quán)之間具有廣泛的平等性。有的判決甚至提出,“水資源的利用關(guān)乎每位公民的生存和生活,不應(yīng)區(qū)分先后順序”①參見(jiàn)廣西壯族自治區(qū)桂林市中級(jí)人民法院 (2014)桂市民一終字第640號(hào)民事判決書(shū)。。具體而言,既存的司法裁判之間存在矛盾之處。首先,關(guān)于時(shí)間因素對(duì)取水權(quán)優(yōu)先效力的影響,司法裁判見(jiàn)仁見(jiàn)智。在一些判決中,法院依據(jù)時(shí)間順序確定取水權(quán)實(shí)現(xiàn)的優(yōu)先順序,提出應(yīng)當(dāng) “尊重歷史形成的取水權(quán)”②參見(jiàn)云南省紅河哈尼族彝族自治州中級(jí)人民法院 (2017)云25民終755號(hào)民事判決書(shū)。。例如,在一起侵權(quán)責(zé)任糾紛中,法院認(rèn)為成立在先的礦業(yè)公司無(wú)義務(wù)保障后設(shè)立之水電站的用水量,礦業(yè)公司的取水權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先得到滿足③參見(jiàn)湖南省郴州市中級(jí)人民法院 (2018)湘10民再66號(hào)民事判決書(shū)。。有的判決則將時(shí)間因素棄之度外。例如,在一起排除妨害糾紛中,原被告先后取得了用于水力發(fā)電的取水權(quán),雙方為取水多次發(fā)生糾紛,法院認(rèn)為原被告雙方均系合法取水,但并未對(duì)權(quán)利優(yōu)先順序作出裁判,而是告知當(dāng)事人申請(qǐng)重新核定各自的取水權(quán)④參見(jiàn)湖南省永州市中級(jí)人民法院 (2020)湘11民終1962號(hào)民事判決書(shū)。。其次,關(guān)于用水目的因素對(duì)取水權(quán)優(yōu)先效力的影響,司法實(shí)踐也未形成統(tǒng)一結(jié)論。目前,裁判的共識(shí)在于認(rèn)可村民及村民小組的家庭生活用水具有優(yōu)先性。例如,在同一村民小組成員的農(nóng)業(yè)灌溉用水與人畜飲水發(fā)生沖突時(shí),法院認(rèn)為人畜飲水需要得到優(yōu)先實(shí)現(xiàn)⑤參見(jiàn)重慶市第二中級(jí)人民法院 (2017)渝02民終2518號(hào)民事判決書(shū)。。而在此之外對(duì)用水目的的考量則為司法實(shí)踐所忽視。在現(xiàn)實(shí)生活中,不同用水方式之間的沖突屢見(jiàn)不鮮,例如采礦用水與灌溉用水⑥參見(jiàn)浙江省遂昌縣人民法院 (2018)浙1123民初1055號(hào)民事裁定書(shū)。、水力發(fā)電用水與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用水⑦參見(jiàn)湖北省十堰市中級(jí)人民法院 (2019)鄂03民終694號(hào)民事判決書(shū)。、洗車等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)用水與工業(yè)生產(chǎn)用水⑧參見(jiàn)貴州省貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院 (2016)黔01民終5712號(hào)民事判決書(shū)。、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水與生態(tài)工程用水⑨參見(jiàn)甘肅省敦煌市人民法院 (2015)敦民初字第1079號(hào)民事判決書(shū)。之間的沖突等。在相關(guān)案例中,常見(jiàn)裁判結(jié)果是協(xié)調(diào)爭(zhēng)端雙方的用水時(shí)間或判決 “證據(jù)不足,駁回起訴”,并未對(duì)這一問(wèn)題作出實(shí)質(zhì)性回答。再次,在一些判決中,法院傾向于將保障水流自然狀態(tài)視為維持用水秩序的關(guān)鍵,而疏于考慮權(quán)利成立時(shí)間或用水目的等因素。例如,在一起相鄰用水糾紛中,法院依據(jù) “尊重水流自然流向”作出裁判,認(rèn)為不應(yīng)通過(guò)挖渠引水等改變水流自然流向的方式用水○10參見(jiàn)最高人民法院 (2015)民提字第144號(hào)民事判決書(shū)。;在另一起取水權(quán)糾紛中,法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng) “依山水自上而下,上滿下流的自然引用方法來(lái)用水”○11參見(jiàn)云南省紅河哈尼族彝族自治州中級(jí)人民法院 (2016)云25民終1075號(hào)民事判決書(shū)。,同樣強(qiáng)調(diào)尊重水資源的自然流向。

綜上,從上述法律規(guī)定和司法裁判可以看出,原則化的規(guī)定無(wú)法應(yīng)對(duì)實(shí)踐中的需要,并且可能導(dǎo)致判決結(jié)果的矛盾。為解決立法和司法實(shí)踐中的問(wèn)題,需要建立更加明確且具有可操作性的取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則。

三、傳統(tǒng)水權(quán)原則的演變及經(jīng)驗(yàn)

水資源的利用和分配是各國(guó)立法都無(wú)法回避的重要內(nèi)容。我國(guó)古代習(xí)慣法和成文法中雖未明確規(guī)定水權(quán)或取水權(quán),但普遍存在對(duì)取用水次序的規(guī)定[7](P4－5)。在國(guó)外關(guān)于水資源的法律制度中,“Water Rights”即包含了取水權(quán)的含義。傳統(tǒng)水權(quán)原則主要有兩種,即河岸原則 (Riparianism)和先占原則 (Prior Appropriation)。通常認(rèn)為,河岸原則誕生于水資源豐富的英國(guó),成立于同一流域的河岸水權(quán)具有廣泛的平等性;而先占原則起源于美國(guó)加利福尼亞州的早期礦業(yè)習(xí)俗,數(shù)個(gè)權(quán)利遵循 “時(shí)間在先,權(quán)利優(yōu)先”的優(yōu)先順序。實(shí)際上,這兩項(xiàng)原則一直處于不斷發(fā)展變化之中?？疾靷鹘y(tǒng)水權(quán)原則之下的取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則及其演變趨勢(shì),可以為我國(guó)建立相應(yīng)規(guī)則提供一定啟發(fā)。

(一)河岸原則下的取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則

河岸水權(quán)意味著河岸土地的所有權(quán)人或使用權(quán)人有權(quán)利用河道內(nèi)的水[8](P401)。早期河岸原則的核心要素在于權(quán)利的平等性。數(shù)個(gè)河岸水權(quán)之間是相互關(guān)聯(lián)的,如果沒(méi)有充足的水滿足所有河岸水權(quán)人的需要,所有的用水者必須根據(jù)其權(quán)利比例減少用水量,有時(shí)候則根據(jù)土地?cái)?shù)量減少用水量[9](P4)。例如,在City of Canton v.Shock案中,法院認(rèn)為上訴人市政公司和被上訴人下游工廠的取水權(quán)是平等的,如果河流內(nèi)沒(méi)有足夠的水以供應(yīng)所有河岸水權(quán)人的生產(chǎn)需要,相關(guān)的用水者需要共同分擔(dān)水量不足導(dǎo)致的損失①City of Canton v.Shock,66 Ohio St.19(1902)。。在河岸原則發(fā)展過(guò)程中,最重要的變化在于合理利用理論和綜合許可制度的產(chǎn)生和演變。

1.合理利用理論 (The Reasonable Use Theory)。隨著工業(yè)革命以來(lái)用水需求上升,河岸水權(quán)之間的絕對(duì)平等很快就發(fā)展為一種有限的平等。首先,各個(gè)河岸水權(quán)之間并非完全不存在優(yōu)先級(jí)別之分。通常,家庭生活用水居于最優(yōu)先地位。其次,合理利用理論逐漸成為判斷哪一項(xiàng)河岸水權(quán)能夠優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)。1955年的Harris v.Brooks案被認(rèn)為是河岸水權(quán)原則現(xiàn)代運(yùn)用的體現(xiàn)[10]。在這一案件中,法院認(rèn)為一個(gè)河岸水權(quán)人的行為即便對(duì)其他權(quán)利人具有嚴(yán)重?fù)p害,但如果其社會(huì)價(jià)值大于損害的嚴(yán)重程度,那么就可以被認(rèn)為是合理的②Harris v.Brooks,225 Ark.436(1955)。。也就是說(shuō),只要用水方式可以創(chuàng)造更大的社會(huì)價(jià)值,就構(gòu)成合理利用,而其他權(quán)利人必須接受這一用水所帶來(lái)的損害。這實(shí)際上意味著社會(huì)價(jià)值較高的取水權(quán)取得更優(yōu)先的地位。

第二次沖突法重述詳細(xì)總結(jié)了 “合理利用”的判斷標(biāo)準(zhǔn),包括 “用水目的;用水方式是否適合該水道或湖泊;使用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值;使用的社會(huì)價(jià)值;造成損害的程度;其他權(quán)利人改變用水方式以避免損害的可行性;調(diào)整每個(gè)權(quán)利人用水方式的可行性;對(duì)用水、土地、投資和企業(yè)現(xiàn)有價(jià)值的保護(hù);由造成損害的權(quán)利人承擔(dān)損失的公平性”③Restatement(Second)of Torts§850A(1979)。。很多情況下,原告和被告的用水行為都是基于有益目的并具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值,而且通過(guò)增進(jìn)用水效率、減少浪費(fèi)等方式根本無(wú)法避免嚴(yán)重?fù)p害的發(fā)生。此時(shí)法院依然需要衡量原告和被告用水行為的價(jià)值和效用,并將具有更大社會(huì)價(jià)值的用水認(rèn)定為合理利用④Restatement(Second)of Torts§850A cmt.a(1979)。。同時(shí),第二次沖突法重述將 “保護(hù)水的使用、土地、投資和企業(yè)的現(xiàn)有價(jià)值”作為判斷合理利用時(shí)要考慮的關(guān)鍵因素之一,這實(shí)際上意味著側(cè)重于對(duì)成立在先的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)[11]。簡(jiǎn)而言之,合理利用理論的核心在于對(duì)不同用水的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)衡,并由價(jià)值更高的河岸水權(quán)獲得實(shí)質(zhì)上的優(yōu)先性[10]。合理使用理論賦予法院決定用水優(yōu)先順序的巨大自由裁量權(quán)[12]。用水行為的社會(huì)價(jià)值具有模糊性和不確定性,且需要通過(guò)與其他用水行為的比較加以確定,這也就意味著河岸水權(quán)之間的優(yōu)先順序具有模糊性和不可預(yù)測(cè)性。很多法院和學(xué)者們都認(rèn)為這嚴(yán)重阻礙了私人對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)投資[10]。

2.綜合許可制度。隨著缺水問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)峻,美國(guó)東部各州都頒布了一些管理法規(guī)來(lái)處理水資源問(wèn)題。河岸水權(quán)從純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)演變?yōu)樾姓苤葡碌呢?cái)產(chǎn)權(quán),權(quán)利之間的優(yōu)先效力規(guī)則也隨之出現(xiàn)變化。自20世紀(jì)50年代以來(lái),美國(guó)堪薩斯城以東約有一半的州開(kāi)始針對(duì)取水權(quán)實(shí)施行政許可制度[10]。有學(xué)者將其稱為 “綜合許可制度”[13],也有學(xué)者稱其為 “受管制的河岸水權(quán)制度”[10]。在綜合許可制度下,取水權(quán)不再單獨(dú)來(lái)源于對(duì)河岸土地的所有權(quán)或使用權(quán),而必須經(jīng)過(guò)行政許可才能成立。但獲得許可的時(shí)間在先并不導(dǎo)致權(quán)利優(yōu)先[14]。水資源管理機(jī)構(gòu)對(duì)取水行為的監(jiān)管程度大大加強(qiáng)。面對(duì)水資源短缺危機(jī),管理機(jī)構(gòu)通常有權(quán)限制已經(jīng)取得許可證的權(quán)利人的用水。

在綜合許可制度下,管理機(jī)構(gòu)擁有限制取水權(quán)的廣泛權(quán)力,構(gòu)成對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重威脅。為解決這一問(wèn)題,一些州對(duì)于取水權(quán)優(yōu)先順序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。例如,愛(ài)荷華州建立了最為全面和嚴(yán)格的取水許可制度。根據(jù)愛(ài)荷華州立法,任何基于非家庭生活需求而從地表水或地下水中轉(zhuǎn)移、存儲(chǔ)或提取水的人都必須獲得自然資源部的許可①Iowa Code Ann.§455B.268(West)。。在許可證頒發(fā)之后,管理機(jī)構(gòu)仍有權(quán)在特殊情況下限制被許可人的取水權(quán)②Iowa Code Ann.§455B.266(West)。。限制的次序如下:首先受到限制的是跨州調(diào)水,其余依次為娛樂(lè)用水和景觀用水;灌溉用水;工業(yè)生產(chǎn)用水;向公眾供電的發(fā)電用水;畜牧業(yè)用水;農(nóng)村或城市供水系統(tǒng)向公眾提供的生活和衛(wèi)生用水;最后受到限制的是個(gè)人生活和衛(wèi)生用水③Iowa Code Ann.§455B.266(West)。。阿肯色州同樣存在較為明確的取水權(quán)優(yōu)先順序,該州立法規(guī)定,在缺水時(shí)期,如果水流量不足以滿足所有取水權(quán)需求,阿肯色州自然資源管理委員會(huì)有權(quán)限制和分配用水。首先,家庭用水、市政用水和聯(lián)邦水權(quán)屬于不參與分配的保留水權(quán),即具有最高的優(yōu)先效力;其次,其余水量的分配順序依次為農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、維持最小徑流量用水、水力發(fā)電用水、娛樂(lè)用水及其他有益用水④Ark.Code Ann.§15-22-217(West)。。在此規(guī)定之下,綜合許可證制度允許政府事先確定某一特定用途的重要程度,不再依賴法院對(duì)各種用途的合理性進(jìn)行個(gè)案衡量,從而在一定程度上提升河岸水權(quán)的確定性[15]。

(二)先占原則下的取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則

先占原則起源于加利福尼亞州早期的礦業(yè)習(xí)俗,之后得到法院的認(rèn)可與適用,并逐步擴(kuò)展至西部各州。1855年的Irwin v.Phillips案正式確立了先占原則⑤Irwin v.Phillips,5 Cal.140(1855)。。在采礦過(guò)程中,先到先得被認(rèn)為是分配稀缺資源時(shí)最簡(jiǎn)單、高效且公平的規(guī)則,因此被礦工們廣泛應(yīng)用于實(shí)踐。為了將法律與社會(huì)需要結(jié)合起來(lái),法院認(rèn)為,對(duì)礦區(qū)的占有權(quán)和取水權(quán)的權(quán)利來(lái)源相同,其優(yōu)先順序取決于設(shè)立時(shí)間先后[8]。先占原則以權(quán)利成立時(shí)間作為判斷權(quán)利優(yōu)先順序的核心,但也逐漸發(fā)展出一些例外規(guī)定。

1.時(shí)先權(quán)先規(guī)則?！皶r(shí)間在先,效力優(yōu)先”被視為先占原則的中心信條[11]。“先占優(yōu)先”宛若一個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)先行者的排隊(duì)機(jī)制:在缺水時(shí)期,在先權(quán)利人 (Senior User)依然能夠按其需要取水,而在后權(quán)利人 (Junior User)不得不減少或停止取水。先占優(yōu)先的簡(jiǎn)單規(guī)則是一項(xiàng)明確且公平的稀缺水資源分配規(guī)則。在先權(quán)利人能夠?qū)ψ约旱目捎盟繎延泻侠眍A(yù)期,進(jìn)而有動(dòng)力和信心對(duì)用水設(shè)施進(jìn)行長(zhǎng)期投資。時(shí)先權(quán)先規(guī)則在很長(zhǎng)時(shí)間里具有無(wú)可撼動(dòng)的地位。1893年的Nichols v.McIntosh案判決中寫道:“通常情況下,一項(xiàng)先占水權(quán)的主要價(jià)值就在于其優(yōu)先于同一河流上的其他先占水權(quán),剝奪權(quán)利的優(yōu)先性就是剝奪權(quán)利中最寶貴的部分?！雹轓ichols v.McIntosh,19 Colo.22(1893)。

在先占原則的發(fā)展過(guò)程中,政府逐漸對(duì)先占水權(quán)施加更多行政管理,但這并未實(shí)質(zhì)性改變先占優(yōu)先的效力規(guī)則。在先占原則確立初期,先占水權(quán)的成立缺乏記錄,用水通知的發(fā)布難以被其他權(quán)利人知悉,優(yōu)先效力也因?yàn)槿狈τ行ёC明而難以執(zhí)行[16]。政府意識(shí)到,建立管理先占水權(quán)的行政系統(tǒng)以及追蹤這些權(quán)利的有效記錄,將優(yōu)于早期法規(guī)下的自由放任式管理。1890年,懷俄明州最先頒布法令,要求任何試圖開(kāi)始新用水的人必須首先向行政管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)并獲得取水許可證。先占水權(quán)所受到的行政干預(yù)逐漸得到強(qiáng)化,但這并未創(chuàng)立新的取水權(quán)規(guī)則,而是通過(guò)行政管理機(jī)構(gòu)對(duì)先占水權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓進(jìn)行監(jiān)督,確保先占水權(quán)的優(yōu)先效力規(guī)則得到實(shí)現(xiàn)[11]。

2.權(quán)利優(yōu)先級(jí)別。在氣候變化影響下,美國(guó)西部降水量越來(lái)越稀少,干旱愈發(fā)嚴(yán)重。過(guò)于強(qiáng)調(diào)時(shí)間上的優(yōu)先性,將使得位于優(yōu)先位序末端的權(quán)利人幾乎無(wú)水可用。有學(xué)者提出,先占優(yōu)先規(guī)則必須不斷改善以適應(yīng)變化的社會(huì)條件[17]。時(shí)間順序不再是決定取水權(quán)優(yōu)先效力的唯一因素。

基于用水目的而形成的優(yōu)先級(jí)別 (Preference)①通常,priority被理解為取水權(quán)在時(shí)間上的優(yōu)先性,而preference被理解為用水方式和目的的優(yōu)先性。成為時(shí)先權(quán)先規(guī)則的重要例外。普通法中的先占原則并未發(fā)展出對(duì)任何特定水資源用途的偏好[18]。但各州立法逐漸認(rèn)可基于特定用水目的的取水權(quán)具有更高的優(yōu)先效力,并因此而區(qū)分出 “高級(jí)用途”和 “低級(jí)用途”。有學(xué)者將用水目的的優(yōu)先級(jí)別分為兩種類型[19]。第一,完全的優(yōu)先效力。在缺水時(shí)期,成立時(shí)間在后但優(yōu)先級(jí)別較高的權(quán)利 (Junior Preferred Rights)優(yōu)先于成立在先但優(yōu)先級(jí)別較低的權(quán)利 (Senior Non-preferred Rights)得到實(shí)現(xiàn),而且受損害的在先權(quán)利人無(wú)法得到任何補(bǔ)償。例如,科羅拉多州憲法中規(guī)定,在水資源無(wú)法同時(shí)滿足所有用水需求時(shí),對(duì)于用水目的相同的先占水權(quán),按照時(shí)間順序確定其優(yōu)先效力;對(duì)于用水目的不同的先占水權(quán),家庭用水權(quán)具有最高的優(yōu)先效力級(jí)別,農(nóng)業(yè)用水權(quán)的優(yōu)先級(jí)別高于制造業(yè)用水權(quán)②Colo.Const.art.XVI,§6。?？屏_拉多州最高法院認(rèn)為,這種家庭用水并不包括市政供水公司通過(guò)大型管道取水并向城市居民供水的取水權(quán)③Montrose Canal Co.v.Loutsenhizer Ditch Co.,23 Colo.233(1896)。。第二,不完全的優(yōu)先效力。許多立法規(guī)定當(dāng)高級(jí)用途的取水權(quán)得到實(shí)現(xiàn)時(shí),需要為受損害的在先權(quán)利人提供補(bǔ)償,從而形成一種類似于征收和補(bǔ)償 (Condemnation and Compensation)的權(quán)利關(guān)系。這一程序不需要經(jīng)過(guò)低級(jí)用途取水權(quán)人的同意,只要高級(jí)用途取水權(quán)人提供了合理補(bǔ)償,就可以優(yōu)先實(shí)現(xiàn)其取水權(quán)[20]。例如,愛(ài)達(dá)荷州和內(nèi)布拉斯加州的憲法均規(guī)定,當(dāng)可用水量不足以滿足所有先占水權(quán)時(shí),家庭用水權(quán)具有最高的優(yōu)先級(jí)別,農(nóng)業(yè)用水權(quán)的優(yōu)先級(jí)別高于生產(chǎn)業(yè)用水權(quán),但是優(yōu)先級(jí)別較高的權(quán)利必須在向低級(jí)用水權(quán)作出公正補(bǔ)償?shù)那闆r下,才能夠優(yōu)先得到實(shí)現(xiàn)④Neb.Const.art.XV,§6;Idaho Const.art.XV,§3。。

關(guān)于先占優(yōu)先規(guī)則如今的地位和效力,有學(xué)者認(rèn)為,與其他所有嚴(yán)厲的規(guī)則一樣,先占優(yōu)先規(guī)則的重要性更多地體現(xiàn)在其威懾力而不在于實(shí)際應(yīng)用。這一規(guī)則會(huì)鼓勵(lì)各先占水權(quán)人進(jìn)行合作以減少優(yōu)先效力規(guī)則的實(shí)際執(zhí)行[11]。盡管先占原則在發(fā)展過(guò)程中受到質(zhì)疑和改變,但目前并不存在正式的替代方案[21]。

四、取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則中公權(quán)與私權(quán)的平衡

由于水資源兼具經(jīng)濟(jì)性和公共性,取水權(quán)制度似乎總在私法保護(hù)和公法管制之間搖擺不定。從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,美國(guó)的取水權(quán)制度是逐漸在自由財(cái)產(chǎn)權(quán)上施加公法管制,而我國(guó)的制度則是從完全的公法管制逐漸走向私法化。長(zhǎng)久以來(lái),我國(guó)屬于政府供給自然資源的國(guó)家,水資源分配在我國(guó)一直帶有強(qiáng)烈的行政命令色彩。如今的改革方向是 “健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”以及 “使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。在建立健全水權(quán)市場(chǎng)的需求之下,取水權(quán)必須作為可轉(zhuǎn)讓且相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán);而在水資源日益稀缺的時(shí)代背景下,取水權(quán)無(wú)法作為絕對(duì)自由的財(cái)產(chǎn)權(quán)而存在。因此,取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則既需要保障其作為物權(quán)的穩(wěn)定性,又要為公權(quán)力對(duì)水資源配置的干預(yù)留下一定空間。這種對(duì)于公權(quán)干預(yù)和私權(quán)屬性的平衡具體體現(xiàn)在規(guī)則的建立模式和影響因素兩個(gè)方面。

(一)取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則的存在模式

取水權(quán)優(yōu)先效力的確定可以總結(jié)為兩種模式,一是個(gè)案判斷模式,二是建立穩(wěn)定的一般性規(guī)則。建立穩(wěn)定的優(yōu)先效力規(guī)則是對(duì)取水權(quán)物權(quán)屬性的強(qiáng)化,而由公權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行個(gè)案判斷或時(shí)常改變優(yōu)先效力規(guī)則,則帶有強(qiáng)烈的公權(quán)力配置水資源的色彩。

1.個(gè)案判斷模式。對(duì)取水權(quán)優(yōu)先效力進(jìn)行個(gè)案判斷的情形可以分為兩種。一是我國(guó)目前的情形,法律中只提供了取水權(quán)優(yōu)先效力所遵循的原則,例如 “首先滿足生活用水,并兼顧其他用水需要”。實(shí)踐中,在取水權(quán)沖突發(fā)生后,由司法機(jī)關(guān)在上述原則的指引下對(duì)數(shù)個(gè)權(quán)利之間的優(yōu)先性作出個(gè)案判斷。第二種情形是對(duì)取水權(quán)優(yōu)先效力列舉出個(gè)案判斷標(biāo)準(zhǔn)。例如在河岸原則之下,第二次沖突法重述中對(duì)合理利用列舉了諸多判斷標(biāo)準(zhǔn),并且在條文之后的評(píng)論中對(duì)如何適用這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了詳細(xì)闡述:首先考慮數(shù)個(gè)取水權(quán)之間能否和諧共存,其次綜合考慮權(quán)利成立先后、損害程度等因素,終極標(biāo)準(zhǔn)在于各種用水方式的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

取水權(quán)優(yōu)先效力的個(gè)案判斷模式將增加權(quán)利的不確定性,進(jìn)而削弱取水權(quán)的物權(quán)屬性。物權(quán)的重要功能在于明晰權(quán)利邊界,維持社會(huì)秩序。個(gè)案的處理方式往往不注重規(guī)則的一般性,受具體案件事實(shí)的影響較大,因此難以產(chǎn)生一般的、確定的法律上的權(quán)利概念和權(quán)利預(yù)期[22]。即便存在復(fù)雜的判斷標(biāo)準(zhǔn),這種不確定性依然十分顯著。實(shí)際上,對(duì)于河岸水權(quán)制度的批評(píng)和質(zhì)疑就集中在合理利用要求的不確定性之上。在堅(jiān)持適用合理利用標(biāo)準(zhǔn)的美國(guó)東部,每一種用水方式的合理性是通過(guò)與其他河岸水權(quán)人的對(duì)比而決定的,除了少量家庭生活用水外,其他所有用水方式都可能被認(rèn)定為不合理使用[23]。在一些案例中,如果法院認(rèn)為最近開(kāi)始的使用更合理,即使是長(zhǎng)期存在的用水也可能在沒(méi)有補(bǔ)償?shù)那闆r下被切斷[10]。取水權(quán)優(yōu)先效力的個(gè)案判斷模式實(shí)質(zhì)上意味著行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)有權(quán)決定各項(xiàng)取水權(quán)之間的優(yōu)先順序,使得取水權(quán)更接近于依附于公權(quán)力的資質(zhì)而非穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

2.一般性規(guī)則。一般性的取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則是對(duì)取水權(quán)之物權(quán)屬性的體現(xiàn)和增強(qiáng),能夠?yàn)闄?quán)利人提供合理預(yù)期。清晰的優(yōu)先效力規(guī)則意味著取水權(quán)不會(huì)受到來(lái)自其他權(quán)利人的難以預(yù)測(cè)的和非自愿的侵占,這是形成財(cái)產(chǎn)權(quán)的必要前提。只有明確界定的取水權(quán)才適于通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行交易,進(jìn)而促進(jìn)水資源利用效率的提升。例如,早期的先占原則通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行,將風(fēng)險(xiǎn)完全分配給在后權(quán)利人,且這些在后權(quán)利人在取得權(quán)利時(shí)即對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)存在明確的認(rèn)知[24],用水者可以評(píng)估這種取水權(quán)是否值得冒險(xiǎn),或者根據(jù)自己的預(yù)期作出經(jīng)濟(jì)上合理的調(diào)整[23]。

一般性規(guī)則所帶來(lái)的穩(wěn)定性和確定性并不一定需要通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行而實(shí)現(xiàn)。建立穩(wěn)定的取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則有助于促進(jìn)權(quán)利人通過(guò)合作解決糾紛,從而避免規(guī)則的嚴(yán)格執(zhí)行。大多數(shù)取水權(quán)人屬于長(zhǎng)期用水者,例如村民小組成員或投資較大的水電站運(yùn)營(yíng)者,他們因此具備合作的動(dòng)機(jī),而不愿意陷入互相爭(zhēng)執(zhí)的僵局。在缺乏明確取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則的情況下,爭(zhēng)端方之間的合作更為困難。產(chǎn)權(quán)的明確界定將有助于降低人們?cè)诮灰走^(guò)程中的成本,提高經(jīng)濟(jì)效率。而取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則的不明確恰恰意味著權(quán)利邊界并不明確。每個(gè)權(quán)利人都認(rèn)為或希望自己的權(quán)利優(yōu)于他人的權(quán)利,因此在合作時(shí)不容易達(dá)成一致,甚至基于理性而選擇 “敲竹杠”。理性的敲竹杠者越多,合作以失敗告終的可能性越大[25]。我國(guó)司法實(shí)踐中常見(jiàn)的情形是村民小組成員在并不實(shí)際缺水的情況下,因?yàn)樗饺硕髟苟鴮?duì)水源地的使用互不相讓,對(duì)于一些能夠通過(guò)溝通與合作而解決的問(wèn)題依然訴至法院。例如,對(duì)于家庭生活用水,新設(shè)立的取水權(quán)和設(shè)立在先的取水權(quán)之間是否平等①參見(jiàn)廣東省高級(jí)人民法院 (2017)粵民申4380號(hào)民事裁定書(shū)。;對(duì)于位于承包地內(nèi)的水源,是設(shè)立在先的取水權(quán)優(yōu)先還是承包權(quán)人的取水權(quán)優(yōu)先②參見(jiàn)云南省紅河哈尼族彝族自治州中級(jí)人民法院 (2017)云25民終755號(hào)民事判決書(shū)。等。而最終法院的判決往往是鼓勵(lì)當(dāng)事人友好合作,共同用水。如果事先存在一般性規(guī)定,例如農(nóng)村家庭生活取水權(quán)一律平等、取水權(quán)的優(yōu)先效力與地理位置無(wú)關(guān)等,爭(zhēng)端方在達(dá)成合作時(shí)就會(huì)有更明確的心理預(yù)期和更充足的動(dòng)力。

在未得到嚴(yán)格執(zhí)行的情況下,取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則作為一項(xiàng) “影子規(guī)則”,能夠成為權(quán)利優(yōu)先者在取水權(quán)重新分配時(shí)主張賠償或補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)[17]?，F(xiàn)實(shí)生活中,當(dāng)優(yōu)先效力較低的取水權(quán)人對(duì)權(quán)利更為優(yōu)先者造成減損,并向其提供賠償,實(shí)際上構(gòu)成水資源在沖突雙方之間的重新分配。美國(guó)環(huán)境法學(xué)者提出,未來(lái)時(shí)先權(quán)先規(guī)則的功能將主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:第一,作為小規(guī)模取水權(quán)沖突的 “默認(rèn)解決機(jī)制”;第二,對(duì)于復(fù)雜的取水權(quán)沖突,規(guī)則的強(qiáng)制執(zhí)行并非最佳解決方案,并因此而促進(jìn)爭(zhēng)端方積極合作以避免其最終執(zhí)行;第三,在爭(zhēng)端方自愿達(dá)成合作或者在其他特殊情況下水資源被重新分配時(shí),時(shí)先權(quán)先規(guī)則是在先權(quán)利人得到賠償或補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)[17]。這在我國(guó)司法案例中也同樣有所體現(xiàn)。例如,在2011年發(fā)生的一起某水電站和某水電開(kāi)發(fā)公司關(guān)于取水權(quán)的糾紛中,被告在原告取水點(diǎn)上游取水,造成原告近40平方公里的集雨面積水被截流,影響原告的發(fā)電量。原被告因此而協(xié)商達(dá)成經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償合同,由被告每年支付原告一定補(bǔ)償款③參見(jiàn)浙江省麗水市中級(jí)人民法院 (2011)浙麗民終字第87號(hào)民事判決書(shū)。。爭(zhēng)端雙方自行依據(jù)時(shí)先權(quán)先的一般規(guī)則建立補(bǔ)償協(xié)議,法院只需處理原被告在支付補(bǔ)償款過(guò)程中的糾紛,不需要對(duì)取水權(quán)優(yōu)先效力作出決定性裁判。此時(shí)不論取水權(quán)是得以實(shí)現(xiàn),還是通過(guò)協(xié)商得到補(bǔ)償,對(duì)于權(quán)利人來(lái)說(shuō)都是可以預(yù)期且較能接受的。因此,清晰的規(guī)則即便沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行,也能夠起到維持權(quán)利秩序的作用。

(二)取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則的影響因素

取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則需要以具體的決定因素作為支撐,這種因素可以是權(quán)利成立時(shí)間、用水方式和目的、地理位置或其他因素以及不同因素的組合。隨著需水量的擴(kuò)大,水資源被應(yīng)用于遠(yuǎn)離水源的土地,地理位置因素的作用范圍有限。目前,河岸原則和先占原則最顯著的變化之一在于同時(shí)考慮權(quán)利成立時(shí)間和用水目的因素來(lái)建立優(yōu)先效力規(guī)則。純粹的時(shí)先權(quán)先規(guī)則能夠最大程度地體現(xiàn)取水權(quán)的物權(quán)屬性,保障在先權(quán)利的支配性和穩(wěn)定性,而根據(jù)用水目的決定優(yōu)先效力則將不可避免地體現(xiàn)公權(quán)力對(duì)取水權(quán)的價(jià)值預(yù)判。

1.時(shí)間因素。物權(quán)優(yōu)先效力的一般規(guī)則在于時(shí)先權(quán)先,這體現(xiàn)出先成立物權(quán)的支配性和穩(wěn)定性。早期的先占原則是根據(jù)時(shí)間順序構(gòu)建優(yōu)先效力規(guī)則的典型范例,在很大程度上是為了迎合人們對(duì)于用水權(quán)利之確定性的迫切需要④Arizona v.California,460 U.S.605,103 S.Ct.1382,75 L.Ed.2d 318(1983)。。先占優(yōu)先盡管是公平的一個(gè)基本要素,但同時(shí)也具有一些功利主義的根據(jù),為了減少糾紛和強(qiáng)取暴掠并為利用資源提供動(dòng)因,占有的穩(wěn)定性十分關(guān)鍵[26](P92)。在先權(quán)利人能夠得到最有保障的取水權(quán),進(jìn)而鼓勵(lì)長(zhǎng)期投資。缺水風(fēng)險(xiǎn)主要被分配給在后權(quán)利人。用水者可以評(píng)估這種取水權(quán)是否值得冒險(xiǎn),或者根據(jù)自己的預(yù)期作出經(jīng)濟(jì)上合理的調(diào)整[23]。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,時(shí)先權(quán)先規(guī)則遭受一定抨擊。人們提出質(zhì)疑的主要原因在于這一規(guī)則將缺水風(fēng)險(xiǎn)完全置于在后權(quán)利人,缺乏對(duì)用水經(jīng)濟(jì)效益的考量[27],甚至可能產(chǎn)生反人權(quán)的后果[28]。隨著缺水問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)峻,位于時(shí)間位序末端的權(quán)利人往往無(wú)水可用。例如在美國(guó)西部地區(qū),成立時(shí)間最早的先占水權(quán)大部分為灌溉用水權(quán),其次是采礦業(yè)用水權(quán)。如今,城市擴(kuò)張和工業(yè)發(fā)展需要大量用水,灌溉用水的邊際效用被認(rèn)為小于家庭消費(fèi)、商業(yè)和制造業(yè)用水的邊際效用[23]。但是最古老、最有保障的取水權(quán)被分配給農(nóng)業(yè)和采礦業(yè),導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益更高、與人們關(guān)系更密切的用水方式面臨削減危機(jī)。為解決這一問(wèn)題,越來(lái)越多的立法在構(gòu)建取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則時(shí)加入對(duì)用水目的的考量。隨之而來(lái)的問(wèn)題是如何劃分取水權(quán)優(yōu)先級(jí)別,這就需要對(duì)規(guī)則中的目的因素作進(jìn)一步分析。

2.目的因素。在構(gòu)建取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則時(shí)加入對(duì)用水目的考量,體現(xiàn)出立法者的價(jià)值預(yù)判,是一種對(duì)于取水權(quán)價(jià)值的 “非市場(chǎng)檢驗(yàn)”[29]。通常為重新分配水資源而發(fā)展起來(lái)的制度是可轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)權(quán)和水權(quán)交易市場(chǎng)。理論上,市場(chǎng)唯一認(rèn)可的優(yōu)先級(jí)別是那些反映了經(jīng)濟(jì)上最佳使用的取水權(quán),那些能夠從單位用水量中獲得最高凈收益的人,將為此目的購(gòu)買并行使相應(yīng)的取水權(quán)[20]。而根據(jù)用水目的設(shè)置優(yōu)先級(jí)別則是將稀缺水資源分配給法律所認(rèn)定的價(jià)值更高的用水方式。

對(duì)于兼具經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和人權(quán)屬性的水資源來(lái)說(shuō),對(duì)特定用水目的和方式的偏好意味著將特定利益放在優(yōu)先地位。首先,賦予家庭生活用水最優(yōu)先的地位已經(jīng)成為建立取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則的普遍共識(shí),這體現(xiàn)了人格利益的最優(yōu)先地位。我國(guó) 《水法》第21條明確規(guī)定,“開(kāi)發(fā)、利用水資源,應(yīng)當(dāng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水”。其次,保障生態(tài)環(huán)境用水需要逐漸成為水權(quán)制度新的發(fā)展趨勢(shì),體現(xiàn)出對(duì)環(huán)境公共利益的保障。美國(guó)一些州在水法中確立了內(nèi)徑流水權(quán) (Instream Flow Right)。內(nèi)徑流水權(quán)是根據(jù)用途所劃分的權(quán)利類型,與家庭用水、灌溉用水等并列,主要適用于采用先占優(yōu)先原則的州[30](P128－129)。此外,美國(guó)一些州對(duì)其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性取水權(quán)的優(yōu)先級(jí)別進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。例如,得克薩斯州立法中確立的順序?yàn)?家庭用水和市政供水,農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水,采礦業(yè)用水,水力發(fā)電用水,航運(yùn)用水,休閑娛樂(lè)用水以及其他有益用途①Tex.Water Code Ann.§11.024(West)。。根據(jù)用水目的設(shè)定的取水權(quán)優(yōu)先級(jí)別越細(xì)化,意味著公權(quán)力對(duì)水資源進(jìn)行傾斜性配置的程度越高。

綜上,我國(guó)關(guān)于取水權(quán)優(yōu)先效力的規(guī)定不足以體現(xiàn)取水權(quán)的物權(quán)屬性。不論個(gè)案判斷的結(jié)果是先設(shè)立的權(quán)利優(yōu)先、產(chǎn)生最大經(jīng)濟(jì)效益的權(quán)利優(yōu)先還是數(shù)個(gè)取水權(quán)平等實(shí)現(xiàn),都只能在零散的個(gè)案中實(shí)現(xiàn)沖突協(xié)調(diào),無(wú)法形成穩(wěn)定的權(quán)利秩序。這種情況下的取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則相當(dāng)模糊,使得作為物權(quán)的取水權(quán)依附于公權(quán)力,進(jìn)而使得我國(guó)水資源管理體系停留在公權(quán)力管理配置水資源的階段,難以形成運(yùn)轉(zhuǎn)良好的水權(quán)市場(chǎng)。綜合用水目的和權(quán)利成立時(shí)間因素建立穩(wěn)定的取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則,應(yīng)當(dāng)作為我國(guó)水權(quán)制度的發(fā)展方向。

五、我國(guó)取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則的完善

我國(guó)需要建立穩(wěn)定的取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則。《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出,要根據(jù)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程,推進(jìn)修訂水法等一系列自然資源法律及相關(guān)行政法規(guī)。在此背景之下,現(xiàn)行立法中存在的 “合理分配自然流水”、“首先滿足居民生活用水,并兼顧其他用水需要”等原則性規(guī)定需要得到進(jìn)一步細(xì)化。按照時(shí)間順序確定取水權(quán)的優(yōu)先順序,與傳統(tǒng)物權(quán)效力規(guī)則相一致,能夠保障在先權(quán)利的支配性和穩(wěn)定性,體現(xiàn)出取水權(quán)的私權(quán)屬性;按照用水目的區(qū)分取水權(quán)的優(yōu)先級(jí)別,則體現(xiàn)出公權(quán)力對(duì)水資源的價(jià)值預(yù)判和傾斜性配置。取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則既需要充分體現(xiàn)其作為物權(quán)的穩(wěn)定性,又需要為公權(quán)力對(duì)水資源的配置預(yù)留空間。

(一)建立取水權(quán)優(yōu)先級(jí)別

取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則不應(yīng)當(dāng)基于用水目的而設(shè)定過(guò)于詳細(xì)的優(yōu)先級(jí)別。對(duì)用水目的之優(yōu)先級(jí)別作出判斷,實(shí)際上是對(duì)目的背后蘊(yùn)含的利益進(jìn)行權(quán)衡,對(duì)此學(xué)界言人人殊。例如,崔建遠(yuǎn)教授認(rèn)為應(yīng)當(dāng)構(gòu)建 “家庭用水、市政用水、灌溉用水、工業(yè)用水、水力用水、娛樂(lè)用水 (娛樂(lè)用水屬于環(huán)境用水時(shí)除外)”的取水權(quán)位序[31](P363)。還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確立 “生活用水、生態(tài)環(huán)境用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、娛樂(lè)性用水以及其他類型用水”的優(yōu)先位序[32]。上述排序方式有各自的道理,但不無(wú)缺陷。一方面,認(rèn)為何種用水目的優(yōu)先將不可避免地顯示出強(qiáng)烈的價(jià)值偏好,其中難免含有無(wú)法被證立的價(jià)值判斷成分,極有可能引起人們對(duì)法律公平性的質(zhì)疑。博登海默認(rèn)為,當(dāng)立法者被禁止在立法中進(jìn)行不合理的分類時(shí),就在平等的階梯上向前邁進(jìn)了一大步[33](P311)。立法必須謹(jǐn)慎確立取水權(quán)的優(yōu)先級(jí)別,只有在必要的情況下才能據(jù)此作出區(qū)別對(duì)待,并需要以理性論據(jù)作為支撐。另一方面,優(yōu)先級(jí)別的設(shè)定盡管往往能夠反映當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)思想,但可能很快就會(huì)與社會(huì)脫節(jié)[34]。規(guī)則越具體明確,出現(xiàn)漏洞的可能性就越大。從實(shí)踐情形看,美國(guó)各州詳細(xì)的優(yōu)先級(jí)別很少能夠得到真正應(yīng)用[11]。因此,取水權(quán)優(yōu)先級(jí)別的設(shè)定不應(yīng)當(dāng)過(guò)于細(xì)化,且應(yīng)具備充分理由。

傳統(tǒng)物權(quán)規(guī)則在取水權(quán)領(lǐng)域的缺陷在于未能將公共利益納入考量范圍。對(duì)于兼具經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和人權(quán)屬性的水資源來(lái)說(shuō),這種缺陷尤其需要矯正。水資源的非經(jīng)濟(jì)屬性往往被市場(chǎng)忽略,例如維持生命、保護(hù)生態(tài)、保護(hù)物種等。要解決這些問(wèn)題,立法的預(yù)先安排就顯得尤為重要。在制定取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則時(shí)加入對(duì)用水目的的考量,在一些情況下具有必要性,一是對(duì)于水資源之人權(quán)屬性的體現(xiàn),二是對(duì)于水資源環(huán)境價(jià)值的保護(hù)。

1.生活用水取水權(quán)。以居民日常生活用水為目的的取水權(quán)與水資源的人權(quán)屬性密切相關(guān),是對(duì)水資源生存保障功能的體現(xiàn),應(yīng)當(dāng)具有最優(yōu)先的效力。2010年7月28日,聯(lián)合國(guó)大會(huì)宣布獲得安全、清潔的飲用水和衛(wèi)生設(shè)施是一項(xiàng)人權(quán),是充分享受生活和其他人權(quán)的必要條件。取水權(quán)規(guī)則必須保證每個(gè)人都能擁有維持正常生活的可用水量,否則是對(duì)人權(quán)的剝奪[28]。為提供居民日常生活用水,存在兩種取水權(quán),即私人家庭生活取水權(quán)和市政供水公司的取水權(quán)。

第一,在城鎮(zhèn)供水系統(tǒng)覆蓋范圍愈發(fā)廣泛的情況下,私人的生活取水權(quán)主要是指農(nóng)村家庭生活取水權(quán)。根據(jù) 《取水條例》,家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水屬于不需要經(jīng)過(guò)取水許可的法定取水權(quán)。少量取水的限額,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。這種家庭生活用水一方面取水量較小,對(duì)其他取水權(quán)人影響也較小,另一方面具有完全的生存保障性質(zhì)。因此農(nóng)村家庭生活取水權(quán)不論權(quán)利成立時(shí)間先后,均應(yīng)當(dāng)具備最高的優(yōu)先效力和完全的優(yōu)先性,且數(shù)個(gè)農(nóng)村家庭生活取水權(quán)之間具有平等地位,在缺水時(shí)期應(yīng)當(dāng)共享可用水源。

第二,供水公司為提供城鄉(xiāng)居民生活用水而成立的取水權(quán)。供水公司的取水權(quán)同時(shí)具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)和民生保障性質(zhì),且取水量較大,對(duì)下游取水權(quán)人影響相對(duì)嚴(yán)重。從傳統(tǒng)水權(quán)原則發(fā)展過(guò)程來(lái)看,早期市政供水公司的取水權(quán)一般不被認(rèn)為屬于生活用水①根據(jù)第二次沖突法重述中的規(guī)定,家庭用水不包括市政當(dāng)局或供水公司為城市居民提供的家庭用水,以及旅館或度假村基于商業(yè)目的為游客提供的生活用水。。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,城市規(guī)模擴(kuò)大,城鄉(xiāng)居民生活用水保障成為重要問(wèn)題。美國(guó)西部各州賦予市政供水以不完全的優(yōu)先性,對(duì)于我國(guó)立法具有參考意義。目前,我國(guó)部分司法判決中也體現(xiàn)了這種不完全的優(yōu)先性。例如,在一起取水權(quán)糾紛中,原告某水電站建設(shè)并在先取得取水許可證,之后被告某鎮(zhèn)政府和其發(fā)包的某自來(lái)水廠實(shí)施飲水工程,導(dǎo)致原告發(fā)電損失。法院認(rèn)為自來(lái)水廠是基于公共利益而取水,但仍需依照約定數(shù)額向原告支付補(bǔ)償款②參見(jiàn)福建省龍巖市中級(jí)人民法院 (2018)閩08民終1791號(hào)民事判決書(shū)。。據(jù)此,賦予供水公司取水權(quán)最高的優(yōu)先級(jí)別,同時(shí)規(guī)定在實(shí)現(xiàn)其優(yōu)先效力時(shí)需要補(bǔ)償因此而遭受損害的設(shè)立時(shí)間在先的取水權(quán)人,既符合保障居民生存利益的原則,也與我國(guó)已有的司法實(shí)踐相符合。

2.生態(tài)環(huán)境水權(quán)。水資源作為生態(tài)環(huán)境的重要組成部分,具有氣候調(diào)節(jié)、河流輸沙、生物多樣性保護(hù)等多種生態(tài)服務(wù)功能。水資源所彰顯的生態(tài)利益屬于典型的環(huán)境公共利益。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展是以消耗自然資源為代價(jià)的。我國(guó)水資源使用權(quán)分配過(guò)程中的常見(jiàn)現(xiàn)象是,“主要對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水進(jìn)行分配,認(rèn)為生態(tài)用水不成問(wèn)題,水少了就顧不上生態(tài)用水”。在此背景之下,生態(tài)環(huán)境用水更需要受到重視。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境用水發(fā)揮的作用,生態(tài)環(huán)境用水量可以分成兩部分:一部分是最基本的生態(tài)環(huán)境需水量,屬于基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水;另一部分是提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的用水量,相對(duì)具有靈活性,屬于非基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水[35](P48)。與之相對(duì)應(yīng),生態(tài)環(huán)境水權(quán)在理論上可以分為維持生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境水權(quán),以及旨在提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的非基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境水權(quán)?；A(chǔ)性生態(tài)環(huán)境水權(quán)的用水目的在于維持生態(tài)環(huán)境的基本功能,例如必要的湖泊濕地補(bǔ)水、超采地下水回補(bǔ)、防護(hù)型林草植被建設(shè)用水以及其他生態(tài)工程用水。非基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境水權(quán)的設(shè)立目的在于提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,包括城市景觀建設(shè)用水等。例如,在華北平原存在嚴(yán)重的地下水超采問(wèn)題,已經(jīng)形成世界上最大的地下水降落漏斗區(qū)。據(jù)測(cè)算,華北地區(qū)每年超采地下水達(dá)到55億立方米,目前地下水超采累計(jì)虧空已經(jīng)高達(dá)1800億立方米[36]。對(duì)于華北平原,為實(shí)施地下水補(bǔ)水工程而獲得的取水權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境水權(quán)。而基于景觀河道補(bǔ)水工程的取水權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于非基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境水權(quán)?；A(chǔ)性生態(tài)環(huán)境用水需要被賦予僅次于生活用水的優(yōu)先地位。明確基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境水權(quán)的優(yōu)先效力,有助于確保這部分水量?jī)?yōu)先得到保障,而不是讓步于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性取水權(quán)。同時(shí),基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境水權(quán)在實(shí)現(xiàn)其優(yōu)先效力時(shí)需要對(duì)成立在先的取水權(quán)提供合理補(bǔ)償。非基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境水權(quán)對(duì)應(yīng)改善環(huán)境質(zhì)量的更高層次需求,在豐水地區(qū)和時(shí)段應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁喙?yīng),而在缺水地區(qū)和時(shí)段可以減少供應(yīng),不具有特殊的優(yōu)先效力,應(yīng)當(dāng)依時(shí)間順序確定優(yōu)先效力等級(jí)。實(shí)踐中,哪些生態(tài)環(huán)境用水應(yīng)當(dāng)被歸類于基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境水權(quán),可以根據(jù)不同地區(qū)的水資源稟賦而有所差異。

生活用水取水權(quán)和基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境水權(quán)的優(yōu)先地位應(yīng)當(dāng)在法律中得到確認(rèn)。此外,其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用水取水權(quán)以及非基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境水權(quán)之間不適宜再劃分統(tǒng)一的優(yōu)先級(jí)別。但在具有充分理由的情況下,各地區(qū)也可以根據(jù)用水目的進(jìn)一步細(xì)化取水權(quán)優(yōu)先級(jí)別。

(二)明確時(shí)先權(quán)先的優(yōu)先效力規(guī)則

對(duì)于優(yōu)先級(jí)別相同的取水權(quán),其優(yōu)先位序應(yīng)當(dāng)根據(jù)時(shí)間順序決定。按照時(shí)間順序分配缺水風(fēng)險(xiǎn)幾乎不帶有主觀價(jià)值預(yù)判,具有顯而易見(jiàn)的公平性。從經(jīng)濟(jì)效率的角度看,時(shí)先權(quán)先規(guī)則足以為建立水權(quán)市場(chǎng)提供充分前提[29]。根據(jù)時(shí)間順序進(jìn)行的初始分配定義了可以進(jìn)行市場(chǎng)交易的起點(diǎn)。隨著時(shí)間的推移,權(quán)利將被分配給那些給予它們最高價(jià)值的用水者。

我國(guó)立法中的時(shí)先權(quán)先規(guī)則應(yīng)當(dāng)綜合考慮先申請(qǐng)優(yōu)先和尊重歷史形成的取水權(quán),進(jìn)而明確具體的取水權(quán)優(yōu)先權(quán)日。在取水行政許可制度確立之前,用水先后順序只能通過(guò)實(shí)際用水行為來(lái)確定。這導(dǎo)致對(duì)用水意圖和實(shí)際用水日期的判斷通常并不準(zhǔn)確且容易招致?tīng)?zhēng)議[16]。取水行政許可制度確立之后,取水時(shí)間和用水目的得到更加明確的記錄,優(yōu)先權(quán)日應(yīng)當(dāng)以取水許可為依據(jù)。1988年頒布的 《水法》中已經(jīng)寫入了取水許可制度。但實(shí)踐中依然存在先用水再補(bǔ)辦許可證的情形。例如,在一起相鄰關(guān)系糾紛中,原告某電廠于1994年投產(chǎn)發(fā)電,但在2015年才取得取水許可證;被告某水電站于2008年建成發(fā)電,位于原告某電廠的上游,在2011年取得取水許可證。結(jié)合水文數(shù)據(jù)和電量結(jié)算表,可以認(rèn)定自被告運(yùn)行發(fā)電起,原告的來(lái)水量和發(fā)電量均有所減少,法院最終判決被告賠償原告發(fā)電量減少之損失①參見(jiàn)四川省樂(lè)山市中級(jí)人民法院 (2013)樂(lè)民初字第50號(hào)民事判決書(shū)。。在此案中,原告實(shí)際取用水時(shí)間遠(yuǎn)早于被告,但其申領(lǐng)取水許可證的時(shí)間較晚。法院并未嚴(yán)格按照取水許可證的申請(qǐng)或頒發(fā)時(shí)間判斷權(quán)利優(yōu)先順序,而是將實(shí)際用水時(shí)間作為判斷因素。對(duì)于補(bǔ)辦取水許可證的權(quán)利人,在有充分證據(jù)證明其實(shí)際取水時(shí)間的情況下,可以將其優(yōu)先權(quán)日提前至實(shí)際取用水的日期。這種優(yōu)先權(quán)日的判定方式更符合我國(guó)國(guó)情,也更能得到權(quán)利人的接受。

目前,我國(guó)正在推進(jìn)取水許可制度的嚴(yán)格落實(shí)。2020年6月,國(guó)務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室、水利部辦公廳印發(fā) 《關(guān)于依托全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)做好取水許可電子證照應(yīng)用推廣工作的通知》,要求加快推進(jìn)取水許可電子證照的應(yīng)用,旨在促進(jìn)取水許可審批和證照頒發(fā)的便利化和規(guī)范化。在此背景之下,對(duì)于新設(shè)立取水權(quán)優(yōu)先權(quán)日的判定應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照取水許可日期而判定。理論上存在兩種選擇,一是取水申請(qǐng)的提出日期,二是取水許可證的頒發(fā)日期,實(shí)踐中選擇前者更為適宜。首先,取水申請(qǐng)的提出證明申請(qǐng)人已經(jīng)為用水付出了一定的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。根據(jù) 《取水條例》,申請(qǐng)人提出取水申請(qǐng)時(shí)需要提交諸多材料,包括申請(qǐng)書(shū)、與第三者利害關(guān)系的說(shuō)明、備案材料、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書(shū)等。由此可見(jiàn),取水申請(qǐng)意味著申請(qǐng)人已經(jīng)為取用水資源付出了一定努力,而并非純粹的投機(jī)行為。其次,從取水申請(qǐng)的提出到取水許可證的頒發(fā)時(shí)間較長(zhǎng)且無(wú)法確定時(shí)間間隔。如果以許可證頒發(fā)時(shí)間作為決定優(yōu)先效力的依據(jù),那么大型取水工程的優(yōu)先效力位序?qū)⒈谎雍?這將不可避免地削弱申請(qǐng)人投資建造大規(guī)模工程的動(dòng)機(jī)。

綜上,對(duì)于當(dāng)前已經(jīng)成立并補(bǔ)辦取水許可證的取水權(quán),可以綜合考慮歷史用水時(shí)間確定優(yōu)先權(quán)日。未來(lái)對(duì)于新設(shè)立的取水權(quán),應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照申請(qǐng)日確定優(yōu)先權(quán)日。

(三)確立有限的均平用水

我國(guó)古代關(guān)于水資源的法律強(qiáng)調(diào)灌溉用水的 “均平”,可使用水量一般按照耕種土地的面積以及總水量的多少來(lái)分配[37](P179)。例如,《大唐六典》中規(guī)定在水量不足的情況下,以 “輪灌”等方式均衡分配損失[37](P179)?！熬接盟钡囊?guī)定在我國(guó)現(xiàn)行立法中依然有所體現(xiàn),即 《民法典》第290條所規(guī)定的 “對(duì)自然流水的利用,應(yīng)當(dāng)在不動(dòng)產(chǎn)的相鄰權(quán)利人之間合理分配”。上述規(guī)定沒(méi)有區(qū)分取水權(quán)成立時(shí)間和目的,而是體現(xiàn)出相鄰用水權(quán)利平等以及尊重自然流向的要求。

均平用水的思想與早期河岸原則十分類似。當(dāng)水資源不足時(shí),所有河岸水權(quán)都會(huì)按照用水量或土地面積比例而受到限制,不存在先后順序。尊重自然流向與早期河岸原則之下的自然流動(dòng)理論也存在相似之處。自然流動(dòng)理論強(qiáng)調(diào)權(quán)利人必須維護(hù)河流的水質(zhì)和水量,不得干預(yù)河道的自然狀態(tài)[15]。在服從自然思想的指導(dǎo)下,任何改變河道自然狀態(tài)的行為都被視為是對(duì)其他河岸水權(quán)人的損害,從而需要承擔(dān)責(zé)任。如今,河岸原則已經(jīng)不再恪守權(quán)利平等的要求,自然流動(dòng)理論也早已在1827年的Tyler v.Wilkinson案中得到改變,取而代之的是更有利于促進(jìn)用水效率的合理利用理論。為實(shí)現(xiàn)水資源的合理有效利用,我國(guó)立法中的 “合理分配”和 “自然流向”規(guī)定也需要作出一定改變。

首先,對(duì)于許可取水權(quán),經(jīng)濟(jì)價(jià)值是權(quán)利中最珍貴的部分。這種經(jīng)濟(jì)價(jià)值需要在水權(quán)交易中得到體現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)最大化。權(quán)利平等規(guī)則大大增強(qiáng)了取水權(quán)之間的相互關(guān)聯(lián)性,削弱了權(quán)利的獨(dú)立性和穩(wěn)定性。自然流動(dòng)理論將取水權(quán)與土地緊密相連,進(jìn)而使得取水權(quán)流轉(zhuǎn)難以實(shí)現(xiàn)。這兩項(xiàng)規(guī)則已經(jīng)不再適應(yīng)取水權(quán)市場(chǎng)交易的需求。因此對(duì)于許可取水權(quán),應(yīng)該根據(jù)優(yōu)先級(jí)別和時(shí)先權(quán)先規(guī)則明確其優(yōu)先效力。此時(shí)對(duì)水流自然流向的尊重應(yīng)當(dāng)理解為保證水流不會(huì)被破壞,進(jìn)而保證所有用水可持續(xù)。其次,在我國(guó)確立有限度的均平用水依然具有實(shí)踐價(jià)值。對(duì)于一些法定取水權(quán),即 《取水條例》中規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫(kù)中的水,設(shè)立目的在于滿足農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要,而并非進(jìn)入市場(chǎng)交易。對(duì)于這部分取水權(quán),權(quán)利平等規(guī)則具有存在空間。在我國(guó)司法實(shí)踐中,一些法院認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)于村集體的灌溉水源應(yīng)當(dāng)享有平等的灌溉用水權(quán)①參見(jiàn)山東省青島市中級(jí)人民法院 (2018)魯02民終8234號(hào)民事判決書(shū)。?？梢?jiàn) “合理分配”和 “自然流向”規(guī)定符合農(nóng)村灌溉用水的實(shí)際需求。

綜上所述,我國(guó)需要建立穩(wěn)定的取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則。首先,根據(jù)用水目的因素確定取水權(quán)優(yōu)先級(jí)別。這體現(xiàn)出對(duì)取水權(quán)的價(jià)值預(yù)判,應(yīng)當(dāng)具有充分理由。其中生活用水取水權(quán)具有最高的優(yōu)先效力,基礎(chǔ)性生態(tài)環(huán)境水權(quán)具有次優(yōu)效力。市政供水公司的生活用水取水權(quán)以及生態(tài)環(huán)境水權(quán)在實(shí)現(xiàn)其優(yōu)先效力時(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)受損害的在先權(quán)利人予以合理補(bǔ)償。其次,對(duì)于其他目的取水權(quán),根據(jù)權(quán)利成立時(shí)間因素確定其優(yōu)先效力。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性取水權(quán)的主要價(jià)值在于經(jīng)濟(jì)效益,應(yīng)當(dāng)避免對(duì)于其價(jià)值進(jìn)行過(guò)多的非市場(chǎng)檢驗(yàn),并通過(guò)建立和完善取水權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)水資源的有效利用。再次,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目的而持有的法定取水權(quán)之間應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)利平等的規(guī)則。

六、結(jié) 語(yǔ)

水資源既是基礎(chǔ)性自然資源,又是戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源,同時(shí),與礦藏資源、森林資源、野生動(dòng)植物資源相比,水資源具有更顯著的人權(quán)屬性。取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)物權(quán)屬性與公權(quán)干預(yù)在一定程度上的平衡。取水權(quán)的成立意味著公權(quán)力機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的初始分配,而對(duì)于水資源的再分配,公權(quán)力的干預(yù)應(yīng)當(dāng)被限制在特殊情形之下。結(jié)合用水目的和時(shí)間因素建立穩(wěn)定的取水權(quán)優(yōu)先效力規(guī)則,能夠?yàn)樗Y源的人權(quán)屬性和生態(tài)功能提供優(yōu)先保障,并作為取水權(quán)在特殊情形下受到限制的法律依據(jù);同時(shí)能夠體現(xiàn)取水權(quán)的物權(quán)屬性,并為促進(jìn)取水權(quán)的市場(chǎng)交易提供必要的制度環(huán)境。