玉明建 張艷瑩 劉元見

摘要：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是一項(xiàng)具有鮮明中國特色的檢察職能和訴訟制度，承載著重要的政治責(zé)任和公益使命。雖然近年來公益訴訟取得了一定的成效，但仍存在案源稀缺不足、人力架構(gòu)不合理、履職角色被質(zhì)疑、具體規(guī)范缺失和努力方向迷茫等問題亟待解決。這就需要重建以圍繞完善規(guī)則為核心的科學(xué)方案，在助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的站位高度上發(fā)力，完善相關(guān)規(guī)范機(jī)制，著力破解實(shí)踐難題。

關(guān)鍵詞：國家治理；檢察機(jī)關(guān)；公益訴訟

中圖分類號(hào)：D925文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1494（2021）02-0097-05

2019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），《決定》中“國家治理”為高頻詞，共出現(xiàn)了27次，而“檢察”出現(xiàn)了3次，“公益訴訟”出現(xiàn)了2次，縱觀決定的精神主旨，可以看出中共中央已將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的意義和發(fā)展路徑納入國家治理機(jī)制的高度予以考量。國家治理是通過政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)“公共事務(wù)有效治理、公共利益全面增進(jìn)”的活動(dòng)與過程[1]?！稕Q定》明確提出的完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度和拓展公益訴訟范圍的要求是我國堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力；堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生目標(biāo)的重要綱領(lǐng)性舉措。各項(xiàng)檢察公益訴訟制度的落地和實(shí)踐的發(fā)展既是在為推動(dòng)國家治理體系現(xiàn)代化提供法治供給，又已成為國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分?；仡櫄v史沿革，可以看到檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度從其發(fā)端就深度融合了政治責(zé)任和公益使命，自黨的十八屆四中全會(huì)提出要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正，檢察機(jī)關(guān)就已被賦予了全新的維護(hù)社會(huì)公共利益和國家利益的使命擔(dān)當(dāng)，亦實(shí)現(xiàn)了檢察權(quán)力在新領(lǐng)域的擴(kuò)張。隨著反貪反瀆職監(jiān)督職能部門轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委，在傳統(tǒng)的以針對(duì)個(gè)人個(gè)案查處為主的行政違法監(jiān)督職能被剝離后，公益訴訟成為拓展檢察輻射面，提升新的檢察業(yè)務(wù)增長點(diǎn)的關(guān)鍵舉措?！稕Q定》的出臺(tái)推動(dòng)全國檢察公益訴訟邁入了歷史性新階段，最高人民檢察院于2020年10月發(fā)布的主要辦案數(shù)據(jù)顯示，2020年1至9月，全國檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件109626件，同比上升19.4%；開展訴前程序90357件，同比上升21.8%；提起公益訴訟4781件，同比上升61.5%；法院作出一審裁判2982件，其中判決支持2961件，占裁判案件的99.3%。前三季度共挽回、督促修復(fù)和清理林地、耕地、濕地、草原、水域17.6萬畝；督促處理生活垃圾、固體廢物219.7萬噸；索賠環(huán)境損害賠償金2.3億元[2]。在看到檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的上述成效的同時(shí)，我們也要對(duì)這項(xiàng)制度滯后于實(shí)踐發(fā)展的問題展開更深層次的思考，及時(shí)審視國家治理視域下檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的困境和破解之道。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案源立法不夠明晰

當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟能夠直接援引的法律屈指可數(shù)，僅為《民事訴訟法》《行政訴訟法》《英雄烈士保護(hù)法》《人民檢察院組織法》和《檢察官法》，條文規(guī)定比較籠統(tǒng)，法律的規(guī)范性指引作用發(fā)揮有限，難以起到對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟相關(guān)實(shí)踐的縱向與橫向發(fā)展的推動(dòng)作用。在橫向發(fā)展上，由于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟涉及的法律相互之間關(guān)聯(lián)性較弱，沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的邏輯框架，尤其是在新領(lǐng)域提起檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的合理性、合法性、應(yīng)然性的討論空間較大，在拓展案源和立足自身職能的平衡中難以把握。在縱深推進(jìn)中，相關(guān)的司法解釋剛性約束力較弱，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟助推國家治理法治保障的價(jià)值難以完全體現(xiàn)。例如，《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)、組織、公民配合檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查做出了義務(wù)性規(guī)定，但是在沒有違法規(guī)定的不利后果且檢察調(diào)查權(quán)的保障力度不足的情況下，這類條款易被實(shí)質(zhì)架空。檢察公益訴訟的個(gè)案進(jìn)程因此易被延長時(shí)間甚至終止。

（二）辦案質(zhì)效受制于檢察系統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，欠缺人力資源統(tǒng)籌保障

阻礙公益訴訟檢察隊(duì)伍專業(yè)化進(jìn)程，阻礙辦案質(zhì)效最突出的內(nèi)部矛盾在于機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備形成“倒金字塔”形狀。一方面我國市級(jí)以上檢察院均設(shè)置有獨(dú)立于行政檢察、民事檢察的公益訴訟專業(yè)部門，且人員配備充足，但由于公益訴訟本身屬于新型檢察業(yè)務(wù)，擁有自行偵查取證經(jīng)驗(yàn)的檢察官人數(shù)稀缺，公益訴訟檢察官職業(yè)化水平普遍不高，欠缺下沉基層辦案的工作經(jīng)驗(yàn)和工作意愿，在本級(jí)辦案壓力較小的情況下，遂將業(yè)務(wù)重心用于制定辦案程序規(guī)范和指導(dǎo)基層院文書制作、排版、歸檔和績(jī)效指標(biāo)量化與排名，對(duì)基層院案件評(píng)查與評(píng)優(yōu)評(píng)先等工作，其中統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)操作規(guī)范過于煩瑣而拉長了辦案周期，案件審查各流程在具體執(zhí)行中易流于形式；對(duì)于基層院檢察建議落實(shí)效果的評(píng)價(jià)也存在因缺少公益訴訟辦案經(jīng)驗(yàn)和辦案前思考、討論與交流而難以落實(shí)到位，一定程度上出現(xiàn)了外行指導(dǎo)內(nèi)行。另一方面廣大基層院卻是“三合一”模式，基層檢察干警疲于應(yīng)對(duì)上級(jí)大量材料報(bào)送要求，極難騰出精力鉆研和深耕公益訴訟某一特殊領(lǐng)域的理論與實(shí)踐問題，在人才儲(chǔ)備本就不足，專業(yè)知識(shí)缺少積淀的局面下，大量辦案人員辦案精力嚴(yán)重透支導(dǎo)致工作成果粗糙，事倍功半。

（三）基層院公益訴訟進(jìn)程受制于等外領(lǐng)域報(bào)批手續(xù)欠缺原則性而明顯受阻

雖然檢察公益訴訟是國家治理手段的重要組成部分和法治重要保障，中央是鼓勵(lì)拓展公益訴訟范圍的，但如何拓展？針對(duì)拓展的尺度和拓展的價(jià)值追求目標(biāo)，各個(gè)省市的做法大相徑庭。一方面，省級(jí)檢察院在把握等外領(lǐng)域適格標(biāo)準(zhǔn)上沒有統(tǒng)一的、公開的、可對(duì)標(biāo)的尺度，甚至?xí)霈F(xiàn)考慮辦案量的權(quán)衡時(shí)而持開放態(tài)度時(shí)而持保守態(tài)度的局面，讓基層檢察院無所適從，即使已在接到口頭指示下布局前期取證工作，亦在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)上建立了行政公益訴訟線索案卡，但由于上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的報(bào)批風(fēng)向標(biāo)的變化而沒有讓案件進(jìn)入一審階段，從而將一些原本有望引領(lǐng)社會(huì)新風(fēng)氣的案件扼殺在訴訟前期階段。另一方面，由于報(bào)批手續(xù)的煩瑣、案件數(shù)量多，以及違反等外領(lǐng)域報(bào)批手續(xù)并非會(huì)必然產(chǎn)生不利后果，一些基層檢察院則用打擦邊球甚至徹底違反相關(guān)報(bào)批規(guī)定的形式新增案件，如此操作讓另一些恪守報(bào)批規(guī)定的基層檢察院不知如何在原則、指示和創(chuàng)新突破間選擇。

（四）工作職能及辦案程序法律規(guī)定不明晰，導(dǎo)致檢察官在辦理公益訴訟案件中易越界辦理

檢察機(jī)關(guān)的職能定位是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察人員主觀能動(dòng)性的釋放和發(fā)揮都應(yīng)以機(jī)關(guān)職能定位的清晰為原則。檢察公益訴訟參與社會(huì)治理，需要檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)等其他治理主體共同發(fā)揮作用。雙方職能分工不同，但都是為了維護(hù)公共利益，在共同目標(biāo)、程序規(guī)范、工作重點(diǎn)方面都具有耦合性[3]。但目前部分公益訴訟檢察人員由于部門績(jī)效考核排名壓力，在案源探索和辦案程序、策略、方法上越過部門分工，不僅僅是行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督者，更代替了行政機(jī)關(guān)尤其是環(huán)保部門等專業(yè)性較強(qiáng)的機(jī)關(guān)單位開展前期取證和調(diào)查核實(shí)工作；此外部分檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法的做法是否可取亦值得商榷，一旦事后出現(xiàn)了執(zhí)法錯(cuò)誤的官方認(rèn)定，如何追責(zé)？檢察機(jī)關(guān)是否需要承擔(dān)監(jiān)督不力的責(zé)任？如何解決司法公信力受損的問題，等等，目前尚未有統(tǒng)一法律規(guī)定。上升至國家治理的視域，就可見檢察機(jī)關(guān)行使職能界限不清，導(dǎo)致司法權(quán)和行政權(quán)的交叉，檢察機(jī)關(guān)自身法律專業(yè)性遭受質(zhì)疑，法律監(jiān)督的主要職能削弱。

（五）案件跑量現(xiàn)象降低了檢察機(jī)關(guān)公信力和權(quán)威性

在檢察公益訴訟辦案量的要求上，各省市的態(tài)度和做法大相徑庭，在對(duì)基層檢察院的考核指標(biāo)上對(duì)比突出。比如，北京一些城區(qū)檢察院的公益訴訟案件數(shù)要求是一年10件或20件即可；而河北某市一些城區(qū)檢察院的公益訴訟任務(wù)要求量是一年120件；再如，有部分西部省市檢察院的公益訴訟案件數(shù)基本要求是今年比去年翻番，每月做案件數(shù)量對(duì)比報(bào)表并通報(bào)，形成的壓力依然是在鼓勵(lì)各基層院追求立案數(shù)的不斷突破。由此，各地績(jī)效考核要求不一樣，形成了鮮明的辦案地域特點(diǎn)。北京地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)由于立案數(shù)要求較低，就有精力和時(shí)間去做深度思考挖掘有價(jià)值的線索，做“慢工出細(xì)活”的公益訴訟案件。而年任務(wù)量定得過高或者搞動(dòng)態(tài)量化排名的省市，則不可避免地出現(xiàn)類案群發(fā)和簡(jiǎn)單事情復(fù)雜化的案件跑量現(xiàn)象。比如，部分基層檢察院疫情期間辦理的口罩專用垃圾桶設(shè)置相關(guān)的系列案件，各個(gè)街道辦事處需要做的只是新設(shè)一個(gè)垃圾桶或者在原有垃圾桶上粘貼特定標(biāo)識(shí)這樣簡(jiǎn)單的舉措即可，但是檢察機(jī)關(guān)卻出于績(jī)效立案指標(biāo)的考慮而與多家街道辦事處磋商，形成會(huì)議紀(jì)要，要求對(duì)方將整改情況做書面回復(fù)，等等，客觀上拉長了問題解決所需時(shí)間，消耗了雙方的人力物力資源，但社會(huì)效果和認(rèn)可度卻是微乎其微。又如，在水源地污染專項(xiàng)整治檢察公益訴訟活動(dòng)中，為了使得數(shù)字上達(dá)標(biāo)和排名不致落后，部分轄區(qū)檢察院就選擇了將數(shù)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、環(huán)保局、住建局分別列為整改對(duì)象，發(fā)出數(shù)份內(nèi)容高度雷同的訴前檢察建議，雖然對(duì)于單個(gè)行政機(jī)關(guān)積極督促落實(shí)整改起到法律助推作用，但多頭管理究竟是能形成合力還是加大了行政資源的過度消耗依然值得深思。類案群發(fā)必要性和合理性遭到社會(huì)的廣泛質(zhì)疑。此外績(jī)效量化排名中片面追求立案數(shù)的突破將不可避免地使得基層檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)問題后，不能從深層次制度建設(shè)探尋解決問題的途徑。畢竟在排名爭(zhēng)先的理念驅(qū)動(dòng)下，尤其是在“三合一”基層院與“三合二”基層院在一個(gè)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)尺度內(nèi)進(jìn)行排名的前提下，“三合一”基層院辦案資源缺乏現(xiàn)象更為突出。由于績(jī)效評(píng)比規(guī)則不合理，對(duì)于公益訴訟檢察業(yè)務(wù)發(fā)現(xiàn)一起再監(jiān)督一起似乎更符合基層檢察院實(shí)際。大量浮于表面的工作方式，已然降低了檢察公益訴訟的公信力與權(quán)威性。

（六）履職能力強(qiáng)度與手段剛性不足，應(yīng)然與實(shí)然錯(cuò)位矛盾突出

2020年1月至9月，全國檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟4361件，行政公益訴訟420件；提起公益訴訟總數(shù)占同期立案數(shù)僅為4.4%[2]，雖然這與高檢院倡導(dǎo)充分發(fā)揮訴前檢察建議的功能有直接關(guān)聯(lián)，但還有一個(gè)深層的原因依然無法回避，即檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的履職手段剛性不足，部分行政公益訴訟案件根本不具備起訴的必要性甚至可能性，只能以訴前程序終結(jié)，即并非因?yàn)樵V前檢察建議的內(nèi)容得到整改落實(shí)而沒有起訴行政機(jī)關(guān)的必要，而是檢察機(jī)關(guān)在辦案的初期壓根就沒有打算做起訴的準(zhǔn)備，案件類型早已經(jīng)經(jīng)過第一輪難易程度篩選過濾，類似于“盲道案”“井蓋案”的系列案還出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議之前本已有自行履職的計(jì)劃甚至已經(jīng)履職完畢，但由于檢察機(jī)關(guān)的介入，重新設(shè)置案件辦理程序。公益訴訟一個(gè)應(yīng)然的重大前提應(yīng)當(dāng)就是案件需具備可訴性，但同時(shí)由于檢察公益訴訟部門調(diào)查取證能力不強(qiáng)，在面臨部分真正損害了重大國家利益或重大社會(huì)公共利益的案件時(shí)要求其他機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人配合作證的權(quán)力又缺乏剛性手段的保證，導(dǎo)致檢察公益訴訟浪費(fèi)司法資源，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化中無法發(fā)揮作用。

（一）踐行以人民為中心的核心理念確定公益訴訟根本目標(biāo)

公益訴訟的根本目標(biāo)是要維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，而只有深入踐行以人民為中心的理念，使之內(nèi)化于每個(gè)檢察公益訴訟辦案人員之心才能真正實(shí)現(xiàn)個(gè)案良好的社會(huì)效果、法治效果、政治效果的統(tǒng)一。以人民為中心不能僅浮于會(huì)議強(qiáng)調(diào)、材料報(bào)送和口頭宣講，而必須要以即使面臨各種誘惑、各種干擾依然“不要人夸顏色好，只留清氣滿乾坤”的檢察政治覺悟?yàn)橐劳?，以勇于挑重?fù)?dān)、敢啃硬骨頭、敢接燙山芋的職業(yè)道德為支撐，以辦好經(jīng)得起歷史和群眾檢驗(yàn)的案件為理念，決定每一個(gè)決策和行為。檢察系統(tǒng)上下級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，檢察一體化的屬性則決定著真正要破解檢察公益訴訟行為與目標(biāo)不一致的困境，必須要自上而下地重視意識(shí)形態(tài)建設(shè)的問題，促進(jìn)以人民為中心的核心理念地踐行，以及相關(guān)檢察文化地傳承和信仰重塑。

（二）以促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化為出發(fā)點(diǎn)確定公益訴訟案源拓展渠道和檢察建議尺度

唯有堅(jiān)守促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)，檢察公益訴訟才能不忘初心、牢記使命。公益訴訟檢察人員才能在推進(jìn)公益訴訟各項(xiàng)工作制度、工作方法、工作形式、工作宣傳的優(yōu)化和變革中思想不僵化，舉措不拘謹(jǐn)。在拓展案源邊界中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將檢察公益訴訟放在國家治理體系中重要法治保障和法治推進(jìn)成果的雙重地位設(shè)置案源過濾器，評(píng)估在國家治理體系框架下檢察機(jī)關(guān)介入的必要性、參與時(shí)機(jī)和深入尺度。既要深入了解民情民意和政治社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，選取那些影響力大、輻射寬度廣，時(shí)間延伸性長，與公眾的利益密切相關(guān)的領(lǐng)域做探索突破，展現(xiàn)檢察公益訴訟的時(shí)代擔(dān)當(dāng)；又要將檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟的參與視作國家治理的有力抓手，細(xì)致和敏銳挖掘精品小案，以點(diǎn)帶面，爭(zhēng)取以法治手段的杠桿撬動(dòng)國家治理與社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程的深度變革。在做立案必要性評(píng)估上，必須正視發(fā)展與環(huán)境保護(hù)間難以調(diào)和的矛盾，有些污染情形的發(fā)生也不可避免，如果一律訴諸司法，反而會(huì)過猶不及，若由行政機(jī)關(guān)立足于宏觀視角進(jìn)行權(quán)衡裁量反而可能會(huì)相對(duì)更符合社會(huì)整體利益，例如，新的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品試用期間引起的污染等情形[4]。力求以最小的司法成本帶動(dòng)專題專項(xiàng)整治活動(dòng)的全面鋪開，以個(gè)案監(jiān)督推進(jìn)綜合治理，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)構(gòu)建未雨綢繆、統(tǒng)籌管理、多維布局的監(jiān)督管理系統(tǒng)觀與全局觀，提升依法行政的科學(xué)性和時(shí)效性。在發(fā)出訴前檢察建議的內(nèi)容把控上，尤其是在當(dāng)下國內(nèi)疫情雖已基本可控但并未消失，國外疫情嚴(yán)重蔓延的大局勢(shì)下，更要有宏觀視野，做好效果與形勢(shì)的預(yù)判和相應(yīng)的預(yù)案。以高度政治自覺審慎思考檢察建議將引發(fā)的一系列民生效果和可能引發(fā)的社會(huì)矛盾，不能拘泥于法律字眼而使得案件最終的法律效果與社會(huì)效果發(fā)生嚴(yán)重錯(cuò)位。

（三）利用現(xiàn)代科技手段提高檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的效率

隨著大量違法犯罪現(xiàn)象采用不斷升級(jí)的科技手段，檢察機(jī)關(guān)在挖掘相關(guān)線索，做數(shù)據(jù)分析研判時(shí)手段也應(yīng)當(dāng)隨之升級(jí)。甚至應(yīng)當(dāng)有一定的超前意識(shí)，借助強(qiáng)大的科技變革力量。推動(dòng)檢察公益訴訟的現(xiàn)代管理模式變革，充分開發(fā)外腦、借助外腦和植入外腦，既要與大數(shù)據(jù)公司做深度交流，共同研發(fā)案件推送新渠道、新媒介、新形式；又要主動(dòng)學(xué)習(xí)，做長遠(yuǎn)布局，研究檢察公益訴訟手段升級(jí)的核心發(fā)力點(diǎn)，提高檢察公益訴訟全過程的科技利用率和辦案效率，實(shí)現(xiàn)能讓計(jì)算機(jī)和其他軟硬件設(shè)備完成的事項(xiàng)與程序流轉(zhuǎn)不再浪費(fèi)人力資源投入，將檢察官和檢察官輔助人員的精力聚焦回歸案件的定性、本質(zhì)界定和釋法說理等關(guān)鍵法律技能的提升上。

（四）以推動(dòng)依法治國穩(wěn)步前進(jìn)為落腳點(diǎn)確定檢察公益訴訟程序正義推進(jìn)方向

要保證檢察公益訴訟的每個(gè)階段和細(xì)節(jié)的程序正義，必須要在既定法律框架下積極、穩(wěn)妥地審慎思辨與抉擇，檢察系統(tǒng)需要以系統(tǒng)論的觀點(diǎn)保證這一新制度在實(shí)踐中對(duì)于一些大膽探索適當(dāng)容錯(cuò)，根本前提是在法有明文限制的前提下，對(duì)于違法亂紀(jì)現(xiàn)象絕不手軟。對(duì)于部分取得了良好社會(huì)效果的案件，在進(jìn)行擴(kuò)大宣傳和推廣學(xué)習(xí)前需審視案件辦理過程中可能隱含的廉政風(fēng)險(xiǎn)和程序違法現(xiàn)象；對(duì)于部分產(chǎn)生了消極社會(huì)影響的案件要以兩分法辯證提取有益的推動(dòng)依法治國穩(wěn)步前進(jìn)的檢察公益訴訟經(jīng)驗(yàn)，使檢察公益訴訟的程序正義在依法治國理念下穩(wěn)步前進(jìn)，依法治國的基本方略亦在檢察公益訴訟推進(jìn)中實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵和外延的擴(kuò)充。

（五）認(rèn)真履行檢察機(jī)關(guān)公益訴訟法律監(jiān)督職能

針對(duì)公益訴訟實(shí)踐中出現(xiàn)的有關(guān)檢察機(jī)關(guān)的不當(dāng)定位，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持“不越位、不缺位、不混同”原則，不能把自己當(dāng)作行政機(jī)關(guān)去執(zhí)法，這是一個(gè)重要的職能界限[5]。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的基本定位必須明確，檢察系統(tǒng)的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整優(yōu)化需要考慮到立案數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)虛高的要求將導(dǎo)致檢察辦案人員偏離其監(jiān)督職能的定位。不能盲目追求立案數(shù)量。在探索檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法的做法中要慎之又慎，做好執(zhí)法錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，避免損害司法公信力的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（一）完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律法規(guī)

立法機(jī)關(guān)在總結(jié)和深刻剖析檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟履職中遭遇的困境，探索完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律體系，面對(duì)當(dāng)前法律規(guī)定難以滿足實(shí)際辦案需要的現(xiàn)實(shí)，改變檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟引用法律過于松散和碎片化的問題。一是用細(xì)致和操作性強(qiáng)的具體條文規(guī)定規(guī)范化指引檢察機(jī)關(guān)辦案程序，縮小各地、各層級(jí)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟程序和辦案水平上的差異。二是規(guī)范檢察機(jī)關(guān)辦案領(lǐng)域范圍，減少不同地方的基層檢察機(jī)關(guān)同時(shí)消耗大量人力物力探索相同案源處置方式。三是提升司法解釋剛性約束力，確保檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化法治保障的價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。即在設(shè)定義務(wù)性規(guī)定時(shí)應(yīng)當(dāng)同時(shí)設(shè)定違法規(guī)定的不利后果，改變公益訴訟檢察調(diào)查權(quán)的保障力度不足的問題，防止義務(wù)條款在實(shí)踐中陷入被架空的尷尬境地。

（二）整合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及人員配置參與公益訴訟案件辦理

公益訴訟由于其具有地域特殊性，尤其是在環(huán)境保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、文物保護(hù)等領(lǐng)域，案件影響力與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治生態(tài)、歷史傳承形態(tài)休戚相關(guān)。因此，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)實(shí)際，重新審視基層檢察院公益訴訟部門設(shè)立的合理性，考慮在一些重點(diǎn)地域設(shè)置集中管轄，加強(qiáng)專業(yè)化、集成化的公益訴訟檢察隊(duì)伍構(gòu)建。要加強(qiáng)上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟隊(duì)伍人力資源流動(dòng)，讓辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的人才有更多發(fā)展空間。推動(dòng)上級(jí)院檢察人員基層掛職硬性機(jī)制的發(fā)展完善。建議通過平調(diào)或遴選方式吸收原反貪反瀆系統(tǒng)的人才加入檢察公益訴訟隊(duì)伍，拓寬辦案思路和角度，促進(jìn)自偵技術(shù)遷移至公益訴訟檢察領(lǐng)域。以科學(xué)、多元、和實(shí)際需要相匹配的人力資源新架構(gòu)充分體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)具備的優(yōu)勢(shì)。

（三）明確等外領(lǐng)域拓展邊界，簡(jiǎn)化辦案流轉(zhuǎn)手續(xù)

彌補(bǔ)立法規(guī)定較為模糊的不足是等外領(lǐng)域的報(bào)批制度的初衷，但這項(xiàng)制度在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生的統(tǒng)一性缺失和朝令夕改的弊端卻日益凸顯，省級(jí)檢察院可以明確制度為主、典型案例指導(dǎo)為輔的方式明確等外領(lǐng)域的拓展邊界。同時(shí)簡(jiǎn)化目前過于煩瑣的報(bào)批手續(xù)和流程，廢除部分冗余文書流轉(zhuǎn)規(guī)定，科學(xué)更替流程監(jiān)控手段，加大科技投入減輕實(shí)際辦案人員大量手工工作負(fù)擔(dān)。同時(shí)以明文規(guī)定杜絕個(gè)別基層檢察院違反規(guī)定不按程序辦案，盲目追求結(jié)果的做法，擺正檢察公益訴訟在國家治理體系中的定位，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程。

（四）以民法典頒布和實(shí)施為契機(jī)，強(qiáng)化學(xué)習(xí)型隊(duì)伍建設(shè)

民法典的頒布和實(shí)施給了民事檢察部門和公益訴訟部門工作橫向融合的發(fā)展機(jī)會(huì)，民法典的學(xué)習(xí)和實(shí)踐提供了一個(gè)拓展民事檢察和公益訴訟事業(yè)的歷史機(jī)遇，而公益訴訟檢察部門在其中應(yīng)當(dāng)不斷拓寬知識(shí)遷移能力，解放思想，探索懲罰性賠償制度司法實(shí)踐的方法論，充分運(yùn)用民法典配套單行法轉(zhuǎn)化、細(xì)化之前給法律人預(yù)留的審慎思考、理性抉擇的緩沖時(shí)間和空間，從舉證責(zé)任分配，懲罰性賠償金的計(jì)算、歸屬及管理，環(huán)境法律責(zé)任的競(jìng)合等方面做出司法解釋理論與實(shí)踐的雙向供給，精進(jìn)探索并參與解答如何避免懲罰性賠償在環(huán)境侵權(quán)中的濫用而造成過度賠償、重復(fù)賠償?shù)葐栴}[6]；深度剖析并研判解決行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟的雙向訴求可能衍生的重復(fù)評(píng)價(jià)與程序冗余等現(xiàn)實(shí)難題。在推動(dòng)檢察理論與實(shí)踐的相互促進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展中，建設(shè)并擴(kuò)充學(xué)習(xí)型檢察隊(duì)伍，以民法典的公益保護(hù)基本原則為依據(jù)合理探索公益訴訟新領(lǐng)域。同時(shí)促進(jìn)上下級(jí)檢察院和平級(jí)檢察院內(nèi)部交流學(xué)習(xí)，突破信息和資源壁壘，推動(dòng)公益訴訟檢察在助推國家治理和社會(huì)治理中發(fā)揮作用。

[1]薛瀾，張帆，武沐瑤.國家治理體系與治理能力研究：回顧與前瞻[J].公共管理學(xué)報(bào)，2015（5）：3.

[2]重磅！最高檢發(fā)布1至9月全國檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)（全文）[EB/OL].https：//www.thepaper.cn/ newsDetail_forward_9625006.

[3]易小斌.檢察公益訴訟參與國家治理的實(shí)踐面向[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2020（6）：58.

[4]李樹訓(xùn)，冷羅生.反思和厘定：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的“本真”——以其適用范圍為切口[J].東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020（6）：101.

[5]胡衛(wèi)列.國家治理視野下的公益訴訟檢察制度[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2020（2）：13.

[6]陳學(xué)敏.環(huán)境侵權(quán)損害懲罰性賠償制度的規(guī)制——基于民法典第1232條的省思[J].中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2020（6）：57.

責(zé)任編輯陸瑩