清華大學(xué)公共管理學(xué)院 陳升

法定機(jī)構(gòu)制度歷史悠久，大概起源于20世紀(jì)中后期的英國。當(dāng)時(shí)，英國“小政府、大社會(huì)”的思想非常流行，認(rèn)為政府過度干預(yù)社會(huì)生活的方方面面，機(jī)構(gòu)臃腫、反應(yīng)遲鈍、辦事效率低下，主張給政府“瘦身”“減負(fù)”，認(rèn)為管得越少的政府才是最好的政府，期望政府充當(dāng)“守夜人”的角色。于是，政府部分職能被剝離、社會(huì)化的構(gòu)想產(chǎn)生，從而有了在政府行政系統(tǒng)之外建構(gòu)一種新型的治理模式和管理架構(gòu)的設(shè)想，法定機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。緊隨英國的腳步，美國、日本、新加坡等地區(qū)借鑒英國的經(jīng)驗(yàn)，也相繼成立了多家法定機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，每個(gè)國家和地區(qū)的法定機(jī)構(gòu)的稱呼略有不同，在英國稱執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在美國稱獨(dú)立機(jī)構(gòu)，在新加坡和我國一般稱法定機(jī)構(gòu)，在日本稱獨(dú)立行政法人。盡管各個(gè)地區(qū)法定機(jī)構(gòu)的名稱略有不同，但對法定機(jī)構(gòu)內(nèi)涵和外延的界定大同小異。廣東在國內(nèi)嘗試開展法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)較早，但目前廣東省直單位探索法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)尚無一例完全成功的案例，在全國范圍內(nèi)真正意義上的法定機(jī)構(gòu)數(shù)量也是寥寥無幾。本文主要對廣東省深圳市前海管理局法定機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式以及港珠澳大橋管理局機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式進(jìn)行梳理和總結(jié)，結(jié)合改革面臨的現(xiàn)實(shí)困境，提出以人力資源管理改革為抓手的推進(jìn)法定機(jī)構(gòu)改革的一整套改革思路。

一、深圳市前海管理局法定機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式及主要經(jīng)驗(yàn)

2010年2月，深圳市前海管理局被批準(zhǔn)設(shè)立，是實(shí)行企業(yè)化管理、市場化運(yùn)作的法定機(jī)構(gòu)，主要依靠深圳市特別制定的“一條例兩辦法”來對前海管理局法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行法律層面的規(guī)范引導(dǎo)。前海管理局主要職能是負(fù)責(zé)前海合作區(qū)的開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營管理、招商引資、制度創(chuàng)新、綜合協(xié)調(diào)等工作。前海管理局以人力資源管理改革為核心的法定機(jī)構(gòu)改革的運(yùn)作特點(diǎn)及可推廣的經(jīng)驗(yàn)如下：

（1）改革先行，逐步立法。一般來說，人大立法程序比較復(fù)雜，立法時(shí)間較長，而政府規(guī)章出臺(tái)時(shí)間相對較短。深圳市的做法就是先通過政府令的形式設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，再根據(jù)實(shí)際的運(yùn)作情況推動(dòng)人大立法。實(shí)際上，法定機(jī)構(gòu)都應(yīng)有與之對應(yīng)的法規(guī)或政府規(guī)章，以便對機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)行模式、職責(zé)任務(wù)、組織架構(gòu)、監(jiān)督機(jī)制等進(jìn)行細(xì)化。深圳市政府先以政府令的形式頒布了《深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局暫行辦法》，對深圳市前海管理局的法定機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式、職責(zé)權(quán)利、財(cái)政管理、人事薪酬等進(jìn)行了明確規(guī)定，待條件成熟后再開展有關(guān)立法工作。

（2）牽頭組織，協(xié)同推進(jìn)。法定機(jī)構(gòu)改革涉及多方利益和政府多個(gè)職能部門職責(zé)權(quán)限的再分配，也會(huì)涉及一系列配套制度改革，包括人事制度、機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政投入制度、福利制度、社保制度改革等等。深圳市法定機(jī)構(gòu)改革在黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)的大力推動(dòng)下，形成了編辦、組織、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障、法制等部門共同配合的工作機(jī)制，保障了法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的協(xié)同推進(jìn)。

（3）在人、財(cái)、物的管理上擁有較大自主權(quán)。在人力資源管理上，深圳前海管理局可自行設(shè)置崗位，自主招錄人員，并可越級提拔，擁有較大的靈活性和自主性。例如，深圳市編辦綜合考慮，總體上規(guī)定前海管理局的員額和對應(yīng)的預(yù)算工資總額。前海管理局在總控范圍內(nèi)自主招錄人員，在內(nèi)部人員之間對工資數(shù)額進(jìn)行調(diào)整再分配，實(shí)行寬帶薪酬福利原則，更強(qiáng)調(diào)工作實(shí)績，突出考核薪酬。

（4）經(jīng)費(fèi)來源多元化，營運(yùn)收入與法定機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作關(guān)系較大。目前，前海管理局采用政府預(yù)算、統(tǒng)一撥款的形式，同時(shí)還有一定的經(jīng)營收入。前海管理局下設(shè)3家全資控股企業(yè)，均屬國有企業(yè)性質(zhì)。前海管理局作為出資人，對下屬企業(yè)行使管理和監(jiān)督職能，按一定比例提取企業(yè)收益，主要用于前海合作區(qū)的開發(fā)建設(shè)以及市政府規(guī)定的其他用途。

（5）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置堅(jiān)持專業(yè)性業(yè)務(wù)部門與綜合性管理部門分設(shè)的原則。前海管理局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)既有經(jīng)營發(fā)展處、投資推廣處、規(guī)劃建設(shè)處、金融創(chuàng)新處等專業(yè)性業(yè)務(wù)部門，也有秘書處、辦公室、人力資源處（黨辦）、計(jì)劃財(cái)務(wù)處等綜合性管理部門，在明確各部門職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確各部門各工作崗位的職責(zé)，細(xì)化分工。同時(shí)，還特別設(shè)立了前海廉政監(jiān)督局，獨(dú)立于前海管理局來對其進(jìn)行監(jiān)管。

（6）人員身份多元化。前海管理局實(shí)行局長負(fù)責(zé)制，局長由市政府任命，有時(shí)由市委常委兼任。前海管理局內(nèi)部既有政府任命的公務(wù)員，也有政府雇員（沒有公務(wù)員身份），還有自主聘用人員。

二、港珠澳大橋管理局機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式及主要經(jīng)驗(yàn)

港珠澳大橋管理局由于2010年7月經(jīng)廣東省編委批準(zhǔn)設(shè)立，是省直公益三類事業(yè)單位，目前是省特設(shè)事業(yè)單位。鑒于港珠澳大橋是粵港澳三地共建共管，三地的法律制度、標(biāo)準(zhǔn)體系均不同，所以三地政府在2010年簽訂了《港珠澳大橋建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和管理三地政府協(xié)議》和《港珠澳大橋管理局章程》。目前，港珠澳大橋管理局主要根據(jù)經(jīng)三地政府批準(zhǔn)通過的《三地協(xié)議》和《管理局章程》進(jìn)行運(yùn)作和管理。盡管港珠澳大橋管理局本身不是法定機(jī)構(gòu)，但其運(yùn)作模式與真正意義上的法定機(jī)構(gòu)相差無幾。因此，本文就港珠澳大橋管理局以人力資源管理改革為核心的機(jī)構(gòu)改革的運(yùn)作特點(diǎn)及可推廣的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。

港珠澳大橋管理局實(shí)際上履行著“三合一”的職能，既代行了政府的某些行政管理職能，如出資人的職能，也行使了某些社會(huì)服務(wù)職能，即為社會(huì)公眾服務(wù)的這種一般事業(yè)單位所行使的職能，目前轉(zhuǎn)入運(yùn)營期還要行使路政管理、市場開發(fā)和經(jīng)營等職能。港珠澳大橋管理局有獨(dú)立的人、財(cái)、物自主管理權(quán)，單位人員除高級管理人員由粵港澳三地政府共同任命、考核和管理外，中層及以下人員由管理局自主向社會(huì)公開招聘，并負(fù)責(zé)考核和管理；有健全的黨群組織和紀(jì)檢監(jiān)察組織，在廣東省人社廳設(shè)有獨(dú)立的人事管理戶頭，有獨(dú)立的人事檔案保管權(quán)，大橋建設(shè)期，在廣東省外辦、廣東省港澳辦設(shè)有獨(dú)立的因公出國出境申報(bào)戶頭。同時(shí)，大橋建設(shè)期經(jīng)費(fèi)來源除三地政府共同出資的資本金外，其他資金來源由港珠澳大橋管理局通過銀行貸款自行解決。大橋運(yùn)營期運(yùn)營資金主要來源于項(xiàng)目收入，包括但不限于通行費(fèi)收益、綜合開發(fā)經(jīng)營所得收益等經(jīng)費(fèi)來源。

大橋工程順利建成通車后運(yùn)營平穩(wěn)有序，正是有了《三地協(xié)議》和《管理局章程》以及由三方通過的管理局財(cái)務(wù)管理制度、資產(chǎn)管理制度、內(nèi)部審計(jì)制度、人力資源管理辦法、薪酬福利管理辦法、員工績效考核辦法、信息披露制度等7項(xiàng)基本管理制度以及其他21項(xiàng)內(nèi)部管理制度，才使得大橋主體工程建設(shè)得以順利推進(jìn)和平穩(wěn)營運(yùn)。運(yùn)行實(shí)踐充分證明了《三地協(xié)議》和《管理局章程》基本適合建設(shè)需要，但還有待進(jìn)一步優(yōu)化，需要在《三地協(xié)議》和《管理局章程》的基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化完善，對有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行重新梳理，進(jìn)一步創(chuàng)新體制機(jī)制。

三、省直單位探索推進(jìn)法定機(jī)構(gòu)改革的創(chuàng)新思路

當(dāng)前國內(nèi)法定機(jī)構(gòu)改革整體來看是遍地開花，全國大多數(shù)省份都在嘗試推進(jìn)這項(xiàng)改革，但實(shí)際上國內(nèi)真正意義上的法定機(jī)構(gòu)寥寥無幾，法定機(jī)構(gòu)改革的徹底性明顯不夠，問題較為突出，比如，機(jī)構(gòu)人員身份的去行政化不夠、人員流動(dòng)的通道不暢、薪酬激勵(lì)體系不完善、相關(guān)部門的協(xié)同推進(jìn)力度不夠、立法滯后、保障不足等。推進(jìn)法定機(jī)構(gòu)改革工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及各方面的工作。既要考慮現(xiàn)有的體制機(jī)制突破問題，又要考慮試點(diǎn)單位本身的條件是否成熟；既要有政府相關(guān)部門牽頭組織，又要涉及相關(guān)政府職能部門積極配合、協(xié)同推進(jìn)；既要考慮立法程序的復(fù)雜程度，考慮先行先試，又要考慮法定機(jī)構(gòu)本身的法定性問題，逐步開展立法工作?？傮w來說，要構(gòu)建以人力資源管理改革為核心的法定機(jī)構(gòu)改革的一整套舉措來助力粵港澳大灣區(qū)探索推進(jìn)真正意義上的法定機(jī)構(gòu)改革。

（一）成立專門的組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的統(tǒng)籌和落實(shí)

推進(jìn)法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作涉及政府多個(gè)職能部門，需強(qiáng)化組織保障。在省直層面，應(yīng)由省分管領(lǐng)導(dǎo)抓，省政府辦督辦，省編辦具體牽頭組織，省直各相關(guān)部門積極配合。在改革試點(diǎn)單位，內(nèi)部成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組具體落實(shí)，包括積極配合省直有關(guān)部門落實(shí)有關(guān)任務(wù)分工，具體負(fù)責(zé)先行起草試點(diǎn)工作方案，聘請國內(nèi)專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)有針對性地就推進(jìn)法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作涉及的法律法規(guī)、管理體制等內(nèi)容進(jìn)行研究，提供專業(yè)的咨詢服務(wù)和智力支持。

（二）牽頭組織，協(xié)同推進(jìn)

深圳市法定機(jī)構(gòu)改革就是在黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)的大力推動(dòng)下，形成了編辦、組織、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障、法制等部門共同配合的工作機(jī)制，保障了法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的協(xié)同推進(jìn)。省直法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)需要省直各職能部門共同推進(jìn)。在省直層面，由省編辦牽頭，省發(fā)展改革委、財(cái)政廳、人力資源和社會(huì)保障廳、法制辦等省直部門協(xié)調(diào)配合，共同推進(jìn)改革工作。其中，省編辦可牽頭負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)，對優(yōu)化試點(diǎn)單位的職能配置、組織架構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)等事宜提出意見建議，并負(fù)責(zé)與省直相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)；省人力資源和社會(huì)保障廳可負(fù)責(zé)研究提出改革試點(diǎn)中涉及的人事管理、收入分配、激勵(lì)機(jī)制、社會(huì)保障等方面的意見建議；省法制辦負(fù)責(zé)加強(qiáng)對后期立法工作的指導(dǎo)等；省直其他有關(guān)部門結(jié)合實(shí)際，積極配合，共同推進(jìn)法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)相關(guān)工作。

（三）及時(shí)出臺(tái)改革試點(diǎn)管理辦法，以政府令的形式先行先試

一般來說，人大立法程序比較復(fù)雜，立法時(shí)間較長，而政府規(guī)章出臺(tái)時(shí)間相對較短。深圳市的做法就是先通過政府令的形式設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，再根據(jù)實(shí)際的運(yùn)作情況推動(dòng)人大立法。及時(shí)起草試點(diǎn)工作方案，其中重點(diǎn)建立和實(shí)行理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的法人治理結(jié)構(gòu)，擬定組織管理、治理結(jié)構(gòu)、人力資源、綜合開發(fā)、收入分配、績效評估、激勵(lì)機(jī)制、信息公開、財(cái)務(wù)收支預(yù)決算的制定和審批程序等方面的制度和管理辦法。同時(shí)輔以行之有效的監(jiān)督機(jī)制，完善治理模式，可先由省人民政府以政府令的形式發(fā)布試行。

（四）逐步開展立法工作，形成規(guī)范法定機(jī)構(gòu)運(yùn)行的完備法律體系

法定機(jī)構(gòu)不是一種獨(dú)立的組織形式，其更多體現(xiàn)的是法律層面的意義，主要著眼于其管理工作模式和架構(gòu)的法定意義，因此立法工作必不可少。在工作方案試運(yùn)行一段時(shí)間并相對穩(wěn)定后，建議由省法制辦牽頭成立起草小組，擬定立法草案，經(jīng)由必要的立法程序，形成具有約束力的法律文件。待運(yùn)行一段時(shí)間后再進(jìn)行總結(jié)評估，必要時(shí)提請省人大或全國人大立法。

（五）優(yōu)化人力資源管理，暢通人員流動(dòng)渠道

習(xí)近平總書記指出，發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動(dòng)力。人力資源管理在法定機(jī)構(gòu)改革中扮演著十分重要的角色，甚至是決定法定機(jī)構(gòu)改革成敗得失的關(guān)鍵因素。因此，建議結(jié)合法定機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)度，優(yōu)化人力資源管理，就機(jī)構(gòu)中的人員身份進(jìn)行綜合評估，進(jìn)行多種身份認(rèn)定，如前海管理局的公務(wù)員身份、局編制身份以及勞動(dòng)合同制身份等。另外，也要充分考慮機(jī)構(gòu)需要以及人才結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)和綜合素質(zhì)，暢通人才流動(dòng)渠道，依據(jù)“五湖四海、任人唯賢、德才兼?zhèn)?、以德為先”的人才選拔任用原則，加強(qiáng)法定機(jī)構(gòu)中人才的交流任用，可以與國有大中型企業(yè)交流，也可以與黨政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位、人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體交流。建議省委組織、人事部門在體制機(jī)制方面予以政策支持，明確有關(guān)交流的渠道，對于向省內(nèi)交流的渠道明確具體的方案，對于向省外交流的渠道（中央、其他省市）要在交流人員身份認(rèn)定等方面給予明確和支持。

注釋

①深圳市前海管理局網(wǎng)站[EB/OL].http://www.szqh.gov.cn/。

②港珠澳大橋管理局網(wǎng)站[EB/OL].https://www.hzmb.org/。