何 坤，張麗青

（河南中醫(yī)藥大學管理學院，河南 鄭州 450046）

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒，以及其他嚴重影響公眾健康的事件［1］。在經(jīng)濟全球化、社會政治復雜化及自然環(huán)境不斷惡化的背景下，突發(fā)公共衛(wèi)生事件已由非常態(tài)化偶發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化頻發(fā)［2］。進入21世紀以來，我國已陸續(xù)發(fā)生嚴重急性呼吸綜合征（SARS）、甲型H1N1流感病毒、致病性禽流感疫情，以及河北白溝苯中毒、長春長生疫苗等突發(fā)公共衛(wèi)生事件，不僅嚴重危害了人民群眾的身體健康和生命安全，對社會穩(wěn)定也造成了威脅。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對過程中，充足的應急醫(yī)療物資是保護人民生命安全的重要資源，是一線醫(yī)護人員的“鎧甲”“彈藥”，是順利開展應急救援的重要保障。新型冠狀病毒肺炎（簡稱新冠肺炎）傳播速度快、感染范圍廣、防控難度大，為新中國史上前所未有的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。疫情襲來，國內(nèi)多地醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)防護物資短缺，紛紛尋求社會支援，暴露了我國應急醫(yī)療物資儲備的短板。2020年2月14日，在中央全面深化改革委員會第十二次會議上，國家主席習近平強調(diào)：要健全統(tǒng)一的應急物資保障體系，把應急物資保障作為國家應急管理體系建設的重要內(nèi)容。現(xiàn)結(jié)合此次疫情暴露出的我國應急醫(yī)療物資保障體系的不足，分析存在的問題，探討完善和健全應急醫(yī)療物資保障體系的對策，以提高我國應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急物資保障能力。

1 存在的問題

1.1 管理體系不完善

為保證各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后對藥品和醫(yī)療器械的緊急需要，提高國家醫(yī)藥儲備能力和管理水平，我國于1997年出臺了《國家醫(yī)藥儲備管理辦法》，初步建立了中央與地方兩級醫(yī)藥儲備制度，對應急藥品實行動態(tài)儲備、有償調(diào)用，并形成了統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制［3］。近年來，盡管應急醫(yī)療物資儲備制度在不斷完善，但在應對新冠肺炎疫情的過程中仍暴露出了管理方面的問題。

現(xiàn)有應急管理法規(guī)標準體系不健全：2003年的“非典”疫情推動了我國對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的探討與研究，國家出臺《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》等法律法規(guī)。隨著社會的快速發(fā)展，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的種類與風險日益增加，已有的應急管理規(guī)定出臺時間較早，對應急醫(yī)療物資的有關(guān)規(guī)定不詳細，已明顯滯后，需要及時修訂與調(diào)整。

缺少應急醫(yī)療物資統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)：原國家醫(yī)藥儲備管理主體為國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會，雖然對應急醫(yī)療物資的品種、數(shù)量、獲得渠道有明確規(guī)定，但在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，無明確的組織機構(gòu)對醫(yī)藥資源進行統(tǒng)一調(diào)度，在中央與地方之間、中央各部委之間及軍地之間很難形成聯(lián)動機制，統(tǒng)籌、整合各方醫(yī)藥儲備資源。

缺少對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急演練：在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，地方政府及衛(wèi)生部門往往不能及時、全面、準確地運用法律，不能按相關(guān)法律規(guī)定及時報告，及時采取相應的監(jiān)測、預警和處置措施。這說明我國相關(guān)部門人員對《突發(fā)事件應對法》《傳染病防治法》等法律法規(guī)的內(nèi)容了解不夠，應急法制觀念不強，在日常工作中缺少對應急事件的預案規(guī)劃與演練，不能在事件發(fā)生的第一時間依法應對。

1.2 儲備品種與數(shù)量不足

一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，某一類藥品或醫(yī)療用品的需求量會在短時間內(nèi)激增，但是由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的突發(fā)性與復雜性，所需藥品及醫(yī)療物資的性質(zhì)、類別、數(shù)量等情況都難以預知，不僅對安全、有效的藥品需求迫切且量大，一些平時鮮有問津的“冷門藥品”也有可能迫切需要［4］。新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，病例較多的湖北多地均出現(xiàn)醫(yī)用口罩、防護服、護目鏡、醫(yī)療器械等醫(yī)療物資供應嚴重不足現(xiàn)象。據(jù)報道，湖北省擬向國家請求緊急支援，調(diào)撥醫(yī)用口罩4000萬個、防護服500萬套、紅外測溫儀5 000套［5］。湖北省副省長在湖北省例行新聞發(fā)布會上也提到醫(yī)療物資短缺是當時防疫工作的難點、焦點、痛點［6］。由于是傳染性疾病，個人防護用品、消毒用品需求量急劇增加，甚至出現(xiàn)“一罩難求”的局面。通過國家統(tǒng)一調(diào)度、加快復工復產(chǎn)等方式，應急醫(yī)療物資得以緩解，但也反映出國家應急醫(yī)療物資儲備的不足，在應對類似大規(guī)模傳染病疫情時存在困難。

1.3 供應保障存在“信息孤島”

物資儲備信息的分類與完善，對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急有著重要作用。目前，我國的藥械生產(chǎn)數(shù)據(jù)和藥品儲備數(shù)據(jù)庫建設并不完善，物資分類并不詳細，在急需應急醫(yī)療物資時，由于缺少對整體存儲情況的把握，影響了應急物資快速反應的速度。同時，中央與地方兩級應急醫(yī)療物資儲備信息尚未實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，相關(guān)部門之間缺少有效的信息溝通，導致政府、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、醫(yī)藥企業(yè)、非營利組織等各部門難以在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，根據(jù)醫(yī)療救援狀況進行應急醫(yī)療物資供需的資源聯(lián)動，進行科學、高效的應急醫(yī)療物資配備［7］。

1.4 采購無專項規(guī)定

突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，應急醫(yī)療物資的保障供應至關(guān)重要。除了常規(guī)儲備外，應急采購是保障供應的重要方式。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，面對口罩、防護服等醫(yī)療物資緊缺的情況，國家相關(guān)單位及社會各界迅速開展應急醫(yī)療物資采購。但由于缺少應急醫(yī)療物資采購的專項制度規(guī)范，各部門及機構(gòu)只能實施臨時性采購規(guī)范，出現(xiàn)了一線采購人員無所適從、采購方法不規(guī)范等問題。由于醫(yī)療物資需求量激增，導致部分醫(yī)療機構(gòu)原有日常采購渠道出現(xiàn)貨源緊張甚至斷貨情況，急購急采現(xiàn)象劇增，對原有采購秩序及采購程序造成一定沖擊［8］。

1.5 捐贈管理規(guī)范缺失

新冠肺炎疫情發(fā)生后，多地應急醫(yī)療物資緊缺，社會各層第一時間參與應急響應，自發(fā)捐款捐物，對一線應急醫(yī)療物資保障起到了支持和補充作用，有效緩解了部分醫(yī)療用品供應不足的問題。由于缺少統(tǒng)一的應急醫(yī)療物資捐贈規(guī)范，導致捐贈者和有關(guān)部門在物資的捐贈和分配過程中出現(xiàn)了問題。一是部分捐贈者捐贈不符合醫(yī)院要求，僅根據(jù)自身持有的醫(yī)療物資進行捐贈，其中很多醫(yī)療用品并不符合或不完全符合醫(yī)用標準，出現(xiàn)捐贈的醫(yī)療物資不是醫(yī)院急需、緊缺的品種，質(zhì)量標準不符合要求等問題，難以滿足突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治需要［9］。對于不符合要求的醫(yī)療物資，院方接收后需對捐贈物資進行長時間挑選、驗收，無形中影響了救助效率。二是部分接受捐贈的單位未秉持公開透明、快速響應、合理合規(guī)使用捐贈物資的原則，存在違規(guī)收、拒、發(fā)物資等現(xiàn)象［10］，引發(fā)了社會各界對捐贈物資合理分配的關(guān)注與討論。此外，各醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)及紅十字會等各受捐單位如何登記、入庫、貯存、合理調(diào)配，以及在救治任務結(jié)束后如何處理剩余物資，都缺少專項管理規(guī)定。

1.6 應急管理人才缺口較大

應急管理是政府部門的重要公共管理職責，關(guān)系到人民群眾的生命財產(chǎn)安全和建設。自新冠肺炎疫情發(fā)生以來，全國多個地區(qū)因疫情防控工作落實不力、措施不到位而導致不良后果，相關(guān)單位和人員被追責，一定程度上反映出我國應急管理人員工作能力的短板和不足。應急管理人才既包括應急事務公共管理人才，也包括與突發(fā)事件相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人才、執(zhí)行人才等。我國現(xiàn)行的應急管理體系對應急管理人才的需求層次、需求結(jié)構(gòu)、需求內(nèi)容及其發(fā)展趨勢了解均不充分［11］。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，各部門不能第一時間發(fā)揮專業(yè)性加以應對［12］。

2 對策分析與建議

2.1 加強國家應急醫(yī)療物資管理體系建設

健全應急工作機制：完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急醫(yī)療物資管理體系，是順利開展應急防控、救治工作的重要保證。在國家應急指揮中心下，應設立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急醫(yī)療物資保障小組，對全國醫(yī)用物資實現(xiàn)集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥，并根據(jù)應急醫(yī)療物資的種類分為藥品、醫(yī)療器械、防護用品、消毒用品等各專項工作組，系統(tǒng)考慮應急醫(yī)療物資的生產(chǎn)、采購、儲備、運輸、儲存、分撥、配送、快遞等環(huán)節(jié)，明確和落實各工作組管理職責，加強對本地區(qū)應急醫(yī)療物資生產(chǎn)能力、庫存情況的了解，做到心中有數(shù)。當突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，應急醫(yī)療物資保障小組在國家應急指揮中心統(tǒng)一組織領(lǐng)導下，能快速、高效地對突發(fā)事件作出反應，做好職責范圍內(nèi)相關(guān)工作，落實好應急醫(yī)療物資的供應保障。

加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案與模擬演練：面對日益復雜的國內(nèi)外公共衛(wèi)生事件風險隱患，積極防范和化解，開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案與模擬演練十分必要。分析此次疫情出現(xiàn)的問題，有針對性地對應急預案進行修訂，結(jié)合各地區(qū)不同的環(huán)境、資源狀況，從領(lǐng)導機構(gòu)成員、醫(yī)療用品儲備調(diào)撥、物資采購運輸?shù)确矫嬷朴喎桨?，做到定位清晰、分工明確、聯(lián)動通暢，確保一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應急醫(yī)療物資保障小組能根據(jù)預警信息及時啟動預案。針對應急醫(yī)療物資的特點，全國各省市應完善應急預案，并加強組織演練，通過應急演練進一步熟悉預案，對每次演練中出現(xiàn)的問題進行歸納、總結(jié)，尤其是醫(yī)療物資保障方面，一旦發(fā)現(xiàn)問題，應及時調(diào)整應急預案，著力提升應急能力。

完善應急醫(yī)療物資專項法律法規(guī)：應建立健全應急醫(yī)療物資保障有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度［13］。圍繞處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急醫(yī)療物資儲備，堅持與時俱進、問題導向等原則，緊密結(jié)合新時期突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點，進一步修訂完善《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等規(guī)章制度，對緊急情況下相關(guān)應急醫(yī)療物資調(diào)配權(quán)限、應急征用企業(yè)物資范圍、應急醫(yī)療物資緊急采購，以及對地方物資儲備金和風險準備金制度等內(nèi)容進行具體規(guī)定，切實增強各項規(guī)定的科學性、針對性和實效性，以滿足新時期突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急醫(yī)療物資需求。

2.2 健全國家應急醫(yī)療物資儲備制度

科學調(diào)整儲備產(chǎn)品目錄：目前，我國各省市應急醫(yī)療物資儲備品種缺漏較多、數(shù)量不足、針對性不強。應吸取此次新冠肺炎疫情中應急醫(yī)療物資儲備的經(jīng)驗教訓，盡快對現(xiàn)有應急醫(yī)療物資儲備目錄進行整理、總結(jié)，充分考慮突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特征，針對不同級別的危機，科學、動態(tài)調(diào)整儲備產(chǎn)品的品類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)。同時加強對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險評估［14］，對應急醫(yī)療物資的種類和數(shù)量進行更科學地測算，提前儲備安全、有效的藥品。

擴大儲備基地建設：我國已在糧食、石油、煤炭、救災物資等領(lǐng)域建立了國家儲備制度或國家級儲備基地，救災物資方面，國家民政部、財政部于2012年出臺了《中央救災物資儲備管理辦法》（民發(fā)〔2012〕54號），并在全國構(gòu)建了救災儲備倉儲網(wǎng)絡，設立了天津、沈陽等10個中央級救災儲備物資代儲單位，即民政部救災物資儲備庫［15］。國家物資儲備種類多、分布廣、數(shù)量大，但仍有防疫物資儲備方面的不足和短板。因此，有關(guān)部門應進一步對醫(yī)療用品儲備資源進行區(qū)域調(diào)整，合理布局國家應急醫(yī)療物資儲備機構(gòu)和供應機構(gòu)，做好應急醫(yī)療物資的空間布局規(guī)劃。依據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特征和各省市產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，重新規(guī)劃和加設應急醫(yī)療物資儲備基地，對應急醫(yī)療物資儲備進行統(tǒng)一調(diào)整和完善，優(yōu)化關(guān)鍵醫(yī)療用品生產(chǎn)能力的布局。

優(yōu)化儲備方式：醫(yī)療物資儲備過程中，應結(jié)合物資特性和應急需求，靈活選擇儲備方式，采用政府儲備與企業(yè)儲備、非政府機構(gòu)儲備與家庭儲備、實物儲備與生產(chǎn)能力儲備相結(jié)合的方式，實現(xiàn)應急醫(yī)療物資儲備結(jié)構(gòu)的多元化與科學化。對于較稀缺和經(jīng)常使用的應急醫(yī)療物資，以個人防護用品、食物和職業(yè)中毒特效解毒藥品、疾病特異性診斷試劑為主，宜采用實物儲備的方式進行儲備，以便突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時可立即調(diào)用；對于不便管理、效期短或不能及時從市場上購買的物資，可與相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)簽訂儲備合同，委托其儲備實物或保證生產(chǎn)能力，確保在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時有一定的庫存基數(shù)可供征用，或能進行應急生產(chǎn)［16］。

提高應急生產(chǎn)能力：加強醫(yī)療物資應急生產(chǎn)能力建設，加大企業(yè)應急產(chǎn)能儲備，對于提高國家在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的應急生產(chǎn)能力具有重要作用［17］。對于儲備有困難的物資及特種醫(yī)療設備，可采用平戰(zhàn)結(jié)合的方式，將日常使用與應急使用相結(jié)合，在保證應急需要的同時減少資源浪費。全面掌握全國范圍內(nèi)各相關(guān)醫(yī)藥企業(yè)生產(chǎn)及轉(zhuǎn)產(chǎn)能力，一旦需要可隨時增大產(chǎn)能或改造生產(chǎn)線，保證特殊時期應急醫(yī)療物資的供應。根據(jù)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險評估，對近期內(nèi)可能出現(xiàn)短缺的醫(yī)療物資，國家可以統(tǒng)一組織原材料，安排定點生產(chǎn)。

2.3 優(yōu)化應急醫(yī)療物資保障供應體系

完善供應保障網(wǎng)絡：應急醫(yī)療物資供應保障網(wǎng)絡不僅是我國應急醫(yī)療物資體系建設的重要基礎，也是日常醫(yī)療物資管理與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應的重要保障。為了實現(xiàn)中央、地方兩級應急醫(yī)療物資儲備信息共享與聯(lián)動，國家衛(wèi)生行政部門應加強對全國醫(yī)療用品信息資源的總體規(guī)劃和建設，建立應急醫(yī)療物資的工業(yè)基礎大數(shù)據(jù)平臺和重點企業(yè)儲備庫，做到心中有數(shù)、管理有據(jù)。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，能及時發(fā)揮應急醫(yī)療物資供應保障網(wǎng)絡的作用，實時收集、統(tǒng)計、分析、監(jiān)控應急醫(yī)療物資的產(chǎn)量、庫存、運輸?shù)惹闆r，保證應急醫(yī)療物資能及時調(diào)度與合理使用，提升應急醫(yī)療物資的有效性和時效性。

暢通物流運輸渠道：如何在最短的時間將應急醫(yī)療物資送到需要的地方，是提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救援效率的重要環(huán)節(jié)。結(jié)合此次新冠肺炎疫情的物資運輸經(jīng)驗，各級管理部門應當進一步加強對應急物流交通的整體規(guī)劃，努力完善應急醫(yī)療物資的物流運輸。一是暢通配送渠道。交通運輸部門可加強各省市之間及各省市內(nèi)部運輸?shù)木G色通道建設，對運輸應急醫(yī)療物資的相關(guān)車輛采取優(yōu)先通行政策。對于進口的醫(yī)療物資，全國各地的海關(guān)應當設立專項受理窗口，提高驗放效率，確保應急醫(yī)療物資快速供給。二是加強多方聯(lián)動。國家郵政管理部門可組織郵政企業(yè)、快遞企業(yè)統(tǒng)籌全網(wǎng)資源，發(fā)揮物流配送優(yōu)勢，輔助運送應急醫(yī)療物資，緩解發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間運輸緊張的局面。

優(yōu)化采購制度：應急醫(yī)療物資緊急采購是保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應急醫(yī)療物資需求的重要方法。對于特殊時期的醫(yī)療用品采購，應建立緊急采購制度，出臺專門的應急醫(yī)療物資采購指導原則，對其進行規(guī)范。對于醫(yī)療機構(gòu)來說，平時采購醫(yī)療設備需要履行既定程序，特別是購置一些價值較高的設備，國家有明確規(guī)定。但在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，國家相關(guān)部門應當建立應急醫(yī)療物資采購的綠色通道，盡可能保障醫(yī)療機構(gòu)能快速購買所需醫(yī)療設備，保障醫(yī)療設備購置的便利性。對于一些高精尖或國內(nèi)暫不能生產(chǎn)的醫(yī)療設備，應積極開辟國際物資采購渠道，組織采購小組進行國際專項采購。

完善捐贈管理：國家應制定應急醫(yī)療物資捐贈管理辦法，對捐贈者和受捐者的責權(quán)進行明確規(guī)定，使捐贈有規(guī)可依、有據(jù)可循?？茖W、規(guī)范的管理既能保證捐贈的醫(yī)療物資符合應急需要，又可確保捐贈醫(yī)療物資臨床使用的安全性、有效性及可追溯性［18］。捐贈者在進行物資捐贈時，應充分注意官方發(fā)布的所需用品信息與捐贈公告，捐贈同時符合質(zhì)量和品類要求的物資，不盲目捐贈。紅十字會作為捐贈物資管理部門，應按管理規(guī)定做到信息公開，定期在官方網(wǎng)站或當?shù)刂饕侣劽襟w上真實、準確、完整地向社會公開受贈物資相關(guān)信息和用途，接受社會的監(jiān)督。醫(yī)院作為受捐單位，在醫(yī)療物資的接收（受）、驗收、入庫、儲存、使用等各個環(huán)節(jié)都應做到規(guī)范化管理，合理使用。

2.4 加大公共衛(wèi)生應急管理人才培養(yǎng)力度

提高應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，必須加強公共衛(wèi)生應急管理人才隊伍建設［19］。一是，要提高對應急管理人才培養(yǎng)重要性的認識，在高校適當布局相應專業(yè)。二是，要緊密結(jié)合當前社會突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特征，理論聯(lián)系實際，完善公共衛(wèi)生應急人才培養(yǎng)方案［20］。三是，通過繼續(xù)教育方式，對有關(guān)管理人員進行應急管理教育與培訓，提高其應急管理意識和應對突發(fā)事件的能力。對于應急醫(yī)療物資保障，相關(guān)工作人員不僅要熟悉突發(fā)公共衛(wèi)生事件的產(chǎn)生、發(fā)展、影響及化解方法，能在事態(tài)發(fā)展的不同階段制訂相應對策，更要具備醫(yī)藥衛(wèi)生、應急管理、物流管理等方面的綜合能力。只有這樣，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時才能做到快速響應、積極應對，確保應急醫(yī)療物資的供應保障工作順利展開。

3 結(jié)語

應急醫(yī)療物資是發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時有效防控的重要保障，應當結(jié)合新冠肺炎疫情暴發(fā)時暴露出的短板和不足，抓緊補漏洞、強弱項，對于行之有效的做法，及時總結(jié)經(jīng)驗。加強國家應急醫(yī)療物資管理體系建設，進一步完善應急管理法律法規(guī)，優(yōu)化應急醫(yī)療物資保障供應體系，對應急醫(yī)療物資儲備、采購與捐贈作出明確規(guī)定，從根本上提高我國應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的醫(yī)藥物資保障能力。