李磊　馬歡　陳建蓉

摘要：以新冠肺炎疫情為代表的新的一輪突發(fā)公共衛(wèi)生事件，嚴(yán)重威脅社會正常運行。在新的時代背景下，高速通勤和信息通信技術(shù)加劇了疫情的傳播速度、傳播范圍、傳播深度，帶來了“信息陷阱”，不利于防治開展。數(shù)字政府是數(shù)字技術(shù)在政府治理領(lǐng)域的應(yīng)用，可推動傳統(tǒng)治理工具和治理架構(gòu)的變革，在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件上具備優(yōu)勢。憑借互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等數(shù)字技術(shù)，數(shù)字政府可以提高知識管理能力和社會協(xié)同治理能力，實現(xiàn)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效應(yīng)對。在未來發(fā)展中，數(shù)字政府要重點提高數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)分析等技術(shù)能力，樹立數(shù)字化“為人民服務(wù)”的管理理念，進一步破除阻礙社會協(xié)同的內(nèi)在組織慣性。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府;突發(fā)公共衛(wèi)生事件;應(yīng)急防治

中圖分類號：C931文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1000-5099（2021）06-0055-10

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是社會經(jīng)濟發(fā)展的一大挑戰(zhàn)，其造成的嚴(yán)重破壞是難以估量的。以新冠肺炎疫情為例，新冠肺炎疫情是新一輪的典型性突發(fā)公共衛(wèi)生事件，由于疫情具有極強的傳染性和致病性、社會各界缺乏對病毒的準(zhǔn)確認(rèn)知，致使新冠肺炎疫情大范圍傳播。

新冠肺炎疫情限制了各項經(jīng)濟生產(chǎn)活動。由于疫情蔓延，人們被迫隔離在家中，直接造成了日常商品和服務(wù)需求下降以及生產(chǎn)要素供給鏈斷裂兩方面的沖擊：在日常商品和服務(wù)的需求方面，新冠肺炎疫情率先沖擊娛樂餐飲、旅游酒店、批發(fā)零售等行業(yè)，進而傳導(dǎo)到物流、房地產(chǎn)、制造業(yè)等領(lǐng)域。相比于2003年“非典”疫情時期，當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，第三產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重顯著上升，要素流動性不斷加強，突發(fā)新冠肺炎疫情的負面影響在產(chǎn)業(yè)鏈上的傳導(dǎo)也將更加迅猛，從而導(dǎo)致全社會消費需求的大幅下降。在生產(chǎn)要素供給鏈方面，新冠肺炎疫情將使企業(yè)面臨“原料進不來，人員到不了，產(chǎn)品出不去”的困境，企業(yè)原材料和中間品不能及時供給，企業(yè)員工不能按時返崗復(fù)工，固定成本卻需要一直承擔(dān)，最終將導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)虧損和資金鏈斷裂。

進一步將視野擴展到世界，在商品貿(mào)易“產(chǎn)品內(nèi)分工”和生產(chǎn)過程“全球化”的背景下，新冠肺炎疫情給全球產(chǎn)業(yè)鏈帶來了沖擊，某一節(jié)點斷裂將通過“級聯(lián)效應(yīng)”影響產(chǎn)業(yè)鏈的全過程。中國作為全球產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵一環(huán)，其受到疫情沖擊的負面效應(yīng)也將迅速擴散到全世界。同樣，海外疫情大規(guī)模暴發(fā)也會使國內(nèi)企業(yè)接收的國際訂單大幅削減，原材料、中間品供應(yīng)受到限制。全球?qū)嶓w經(jīng)濟的危機也將轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谑袌龅木薮笪C，金融危機將誘發(fā)企業(yè)資金鏈斷裂、股票等風(fēng)險資產(chǎn)市值蒸發(fā)，反過來進一步惡化實體經(jīng)濟發(fā)展。通過以上渠道，新冠肺炎疫情將給經(jīng)濟發(fā)展造成不可估量的損失，需謹(jǐn)慎應(yīng)對。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件通常具有極強的傳播性，會給社會帶來嚴(yán)重的危害。及時有效地治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件已成為政府的首要任務(wù)[1-2]。然而，隨著科技的不斷發(fā)展，其在提高人民的生活水平的同時，也增加了事物之間關(guān)聯(lián)的復(fù)雜性，給突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理帶來了更大的難度。

第一，現(xiàn)代科技的發(fā)展加速了疾病的傳播。高速交通和移動通信實現(xiàn)了“天涯若比鄰”，空間不再是靜止和封閉的，而是大區(qū)域尺度中由高速網(wǎng)絡(luò)連接的流動共享空間[3]。小世界理論認(rèn)為傳統(tǒng)的節(jié)點大多只與附近的節(jié)點產(chǎn)生聯(lián)系，但存在一些節(jié)點可以與遠距離的節(jié)點產(chǎn)生聯(lián)系，這些節(jié)點的“變異連接”可以極大提高網(wǎng)絡(luò)的效率。高速通勤和移動通信的發(fā)展將極大增加新“變異連接”的產(chǎn)生概率[4]。從流行疾病傳播學(xué)的視角來進行分析，高速交通和移動通信使社會流動速度加快、范圍加大，這無疑會導(dǎo)致疾病傳播速度更快、范圍更廣、結(jié)構(gòu)更復(fù)雜，進而給疾病和疫情的應(yīng)急治理帶來更大的難度。

第二，互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用有可能帶來“信息陷阱”。首先，互聯(lián)網(wǎng)上可能出現(xiàn)大量負面價值觀的信息——互聯(lián)網(wǎng)平臺為“缺場交往”提供了空間，與現(xiàn)實交際的謹(jǐn)慎和偽裝相比，“缺場交往”超越了地理空間的限制，沖破了群體、制度、權(quán)力和文化的制約，網(wǎng)民能找到并加入與自己興趣和價值觀相似的群體，在群體中強化自我認(rèn)同感，這將會使那些被社會邊緣化且心懷不滿的人找到發(fā)泄的途徑，從而大肆傳播謠言、不實言論等負面信息[5-7]。其次，互聯(lián)網(wǎng)上的大量信息都是表層信息——互聯(lián)網(wǎng)是一個大平臺，每個個體都可以通過該平臺發(fā)表信息，但是真正了解本質(zhì)的人卻很少，這將會使人們淹沒在表層信息中事物的表層以大量不確定的偶然現(xiàn)象存在的，流于表層就會不斷被拉向千變?nèi)f化的不確定中，從而使人們陷入迷惑[8]。。負面信息和表層信息會給應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來“信息陷阱”，從而加大了處理難度。

綜合以上論述，此次新冠肺炎疫情來勢兇猛，對社會造成深遠的負面沖擊。然而，傳統(tǒng)的政府部門知識儲備有限，組織結(jié)構(gòu)條塊分割，決策取決于組織或個人，且流程線性、機械，所依據(jù)的信息單一[9-11]。該治理方式將囿于決策者的有限理性和貧乏的決策要素，難以實現(xiàn)對全社會整體的統(tǒng)籌規(guī)劃[12-13]。正如尤瓦爾·赫拉利（Yuvai Noah Harari）在《未來簡史》一書中指出：“政府這只烏龜，永遠也追不上技術(shù)這只野兔”。帕特里克·鄧?yán)S（Patrick Dunleavy）等人更尖銳地指出，如果政府部門不能及時采用新技術(shù)來治理新技術(shù)帶來的各種問題，政府將失去對社會的有效控制，進而喪失權(quán)威[14] 。2020年是全面建成小康社會決勝之年，也是全社會脫貧攻堅任務(wù)完美收官之年，在這一關(guān)鍵歷史時期，全社會要抓緊行動，積極采取切實有效的防控措施進行新冠肺炎疫情的應(yīng)急治理。因此，決策者需要積極挖掘數(shù)字技術(shù)的潛在價值，整合各類知識和信息，協(xié)調(diào)社會相關(guān)主體，使其為政府治理新冠肺炎疫情服務(wù)。

本文的創(chuàng)新之處在于以下幾點：第一，獨特的研究視角。本文以“數(shù)字政府治理體系對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急治理”為主題，將炙手可熱的數(shù)字技術(shù)引入政府治理體系，研究其對危機應(yīng)急管理的作用。第二，系統(tǒng)闡釋了數(shù)字政府有效應(yīng)對危機的理論機制。本文以國內(nèi)數(shù)字政府建設(shè)基本框架為基礎(chǔ)，從數(shù)字政府“有效管理危機信息”“協(xié)同社會各應(yīng)急主體”兩方面進行理論機制的邏輯闡釋。第三，以數(shù)字政府治理新冠肺炎疫情為例進行實踐分析。本文綜合我國數(shù)字政府現(xiàn)階段發(fā)展以及突發(fā)事件生命周期理論，提出各個階段數(shù)字政府可以為治理新冠肺炎疫情所做的工作，并對不足進行反思，其對穩(wěn)定當(dāng)下社會經(jīng)濟有重要的現(xiàn)實意義。

一、數(shù)字政府提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的理論分析

本節(jié)旨在論述數(shù)字政府模式提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理效率的理論分析。首先，梳理國內(nèi)有關(guān)政府部門發(fā)布的數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃文件，并提煉數(shù)字政府建設(shè)的基本框架。其次，結(jié)合突發(fā)公共衛(wèi)生事件特點和數(shù)字政府建設(shè)基本框架，進一步提出數(shù)字政府可以從“提升知識管理效率”和“實現(xiàn)社會協(xié)同治理”兩個方面發(fā)揮對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理作用并闡釋。

（一）數(shù)字政府建設(shè)的基本框架

第一，數(shù)字政府建設(shè)基本框架的前提是以人民為服務(wù)對象，梳理政府核心業(yè)務(wù)，打破條塊分割的單獨部門內(nèi)循環(huán)模式，在各部門之間建立協(xié)同運作機制[15]。傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)的政府體系以管控為核心，是典型的自上而下垂直狀結(jié)構(gòu)，權(quán)利、流程、管理均呈現(xiàn)碎片化，信息閉塞，行政審批和政策執(zhí)行中普遍存在環(huán)節(jié)煩瑣、透明度低、耗時長、自由量裁權(quán)大等弊端。數(shù)字技術(shù)為政府治理提供了強大的協(xié)同并聯(lián)能力，顯著提升了信息傳播的廣度和深度，打破了部門之間的組織壁壘和業(yè)務(wù)壁壘，拉近了政府與社會各主體之間的距離。

第二，數(shù)字政府建設(shè)基本框架的主要內(nèi)容在于建設(shè)五大數(shù)字化業(yè)務(wù)體系[16]：（1）經(jīng)濟調(diào)節(jié)。建立宏觀經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、行業(yè)經(jīng)濟、微觀經(jīng)濟等經(jīng)濟運行大數(shù)據(jù)監(jiān)測分析基礎(chǔ)庫;建立科技創(chuàng)新、工業(yè)運行、空間規(guī)劃、自然資源、外貿(mào)管理等特色數(shù)據(jù)庫;建立財政、金融、能源、商務(wù)等專業(yè)應(yīng)用庫等。（2）市場監(jiān)管。建立標(biāo)準(zhǔn)化、通用化的行政執(zhí)法監(jiān)管平臺，提高執(zhí)法效能，消除監(jiān)管盲點，規(guī)范自由裁量權(quán);構(gòu)建覆蓋各類社會主題的公共信用評價體系;構(gòu)建跨部門、跨層級、跨地區(qū)的聯(lián)動響應(yīng)和失信約束機制;建立對重點行業(yè)、企業(yè)、物品的定向監(jiān)控。（3）社會管理。整合各類基層治理程序應(yīng)用（application，APP），開發(fā)“云公安”“智能防控大數(shù)據(jù)”等政法綜合治理協(xié)同業(yè)務(wù)。（4）公共服務(wù)。實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“線上辦理”“掌上辦理”“移動辦理”;設(shè)立“一窗辦理”平臺，投資項目審批、商事登記證照、國際貿(mào)易等業(yè)務(wù)一表申請、一窗辦理;推動醫(yī)療健康、社會救濟、社區(qū)服務(wù)、公共交通等公共服務(wù)數(shù)字化。（5）政府運行。在各級政府部門推廣移動辦公;會議記錄、財政運算、后期管理、績效管理、檔案管理數(shù)字化;優(yōu)化業(yè)務(wù)流程推行電話會議;設(shè)立電子監(jiān)察系統(tǒng)等。

第三，數(shù)字政府建設(shè)基本框架還包括五大數(shù)字化業(yè)務(wù)體系的支撐體系[17]：（1）數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施體系。完備的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施是開展數(shù)字政府的物質(zhì)基礎(chǔ)，包含電子政務(wù)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，政務(wù)數(shù)據(jù)云平臺，強大的網(wǎng)絡(luò)安全、運維系統(tǒng)。（2）業(yè)務(wù)應(yīng)用支撐體系，通過功能設(shè)計直接支撐上述五大業(yè)務(wù)體系，包括一窗受理平臺、公共支付、公共信息、統(tǒng)一身份認(rèn)證、電子簽章、電子歸檔、電子地理信息、大數(shù)據(jù)算法、機器學(xué)習(xí)、區(qū)塊鏈等。（3）數(shù)據(jù)資源體系。各項決策制定需要有充足的數(shù)據(jù)支持，要建設(shè)公共數(shù)據(jù)資源目錄體系，建設(shè)數(shù)據(jù)共享平臺、數(shù)據(jù)分析挖掘平臺，建設(shè)上文提到的各數(shù)據(jù)庫，優(yōu)化數(shù)據(jù)采集、存儲、共享、開發(fā)全過程。（4）制度體系。制定相關(guān)法律法規(guī)，革新政府流程，修訂不匹配數(shù)字化轉(zhuǎn)型的行政規(guī)范性文件;建設(shè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化，包括數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)、政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、安全維護標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)集成標(biāo)準(zhǔn)等;培養(yǎng)數(shù)字化政府人才，優(yōu)化政府組織管理。

（二）數(shù)字政府與知識管理

政府及時有效地做出決策需要獲取各類知識，但知識一般是分散的，對知識進行整合處理通常會受到自身認(rèn)知和危機環(huán)境的制約[10]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急防治中的知識管理困境主要體現(xiàn)在以下兩個方面：首先，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急防治是一個涉及多門學(xué)科的系統(tǒng)性工程，知識體系廣泛且分散;其次，如前文所述，互聯(lián)網(wǎng)等通信技術(shù)的發(fā)展誘發(fā)了“信息爆炸”和“信息陷阱”，決策者可能會被海量信息淹沒，以至于難以認(rèn)清事物本質(zhì)而做出錯誤決策?；诖耍枰浞职l(fā)掘數(shù)字技術(shù)在知識管理上的應(yīng)用，將其與政府治理相結(jié)合，提升政府在知識管理上的效率水平。

數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用可以極大地提高政府的知識管理效率。知識管理理論將數(shù)據(jù)、信息、知識、智慧作為管理對象，并構(gòu)建金字塔形結(jié)構(gòu)模型，底層為數(shù)據(jù)，依次往上，頂端為智慧[18-19]。首先，數(shù)據(jù)是最原始的記錄，以數(shù)字、文本、圖形等方式儲存，記錄了客觀事物的運動狀態(tài)。在數(shù)字政府框架下，有關(guān)部門可以通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，捕獲、存儲各項數(shù)據(jù)，構(gòu)建龐大的數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)碎片數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)和聚合。其次，信息是對數(shù)據(jù)進行分類、計算、校正、濃縮等加工處理，初步挖掘內(nèi)在價值;知識則是對信息進行比較、歸納、演繹等加工處理，深層次挖掘內(nèi)在價值。數(shù)字政府可以從兩個層面提高信息和知識的創(chuàng)造效率：一是利用互聯(lián)網(wǎng)爬蟲技術(shù)，對現(xiàn)有的信息和知識進行收集匯總，篩選其中有關(guān)聯(lián)的內(nèi)容;二是利用大數(shù)據(jù)、云計算開展海量數(shù)據(jù)的清洗、計算、挖掘，發(fā)現(xiàn)深層次的內(nèi)在價值。最后，智慧是金字塔的最頂端，是指導(dǎo)人們?nèi)绾芜\用知識和信息解決問題的方法論。數(shù)字政府可以利用人工智能、機器學(xué)習(xí)、人機合作等技術(shù)手段，結(jié)合獲得的數(shù)據(jù)、信息和知識進行決策分析。該過程可以有效避免個人決策過程中的有限理性，充分調(diào)動各項信息、知識，將決策要素從單一領(lǐng)域內(nèi)部擴展到跨領(lǐng)域環(huán)境，最終使決策結(jié)果更加客觀準(zhǔn)確。

數(shù)字政府提升知識管理效率，這體現(xiàn)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急防治的全過程。突發(fā)事件的發(fā)展劃分為征兆期、暴發(fā)期、延續(xù)期和痊愈期四個時期[20]，知識管理也相應(yīng)地分為準(zhǔn)備預(yù)警、危機處置和事后評估三部分：（1）征兆期（甚至在征兆期之前）要求政府進行超前管理，建立完善的預(yù)警機制，該階段的主要任務(wù)有制定應(yīng)急預(yù)案和開展疫情識別。應(yīng)急預(yù)案的制定需要收集中央和上級各衛(wèi)生有關(guān)部門發(fā)布的政策法規(guī)，衛(wèi)生部門和突發(fā)事件管理部門的專家研究、消毒液、應(yīng)急藥物等衛(wèi)生物資的庫存數(shù)據(jù)，社會經(jīng)濟、人口狀況、地理信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。識別疫情是否出現(xiàn)則需要對警源信息、疫情信息進行檢測，獲取突發(fā)疫情的相關(guān)信息后利用各種渠道快速進行信息鑒定。數(shù)字政府通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)，將數(shù)據(jù)、信息采集的渠道遍布社會各個角落，可高效采集各種數(shù)據(jù)建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫;通過建立各部門統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)存儲機制，將各部門得到的數(shù)據(jù)庫進行整合，形成各類主題綜合數(shù)據(jù)庫。在疫情出現(xiàn)征兆時，有關(guān)部門可以通過網(wǎng)絡(luò)迅速監(jiān)測到異常的數(shù)據(jù)，并能馬上和檢測機構(gòu)建立聯(lián)系，核實信息真?zhèn)?，及時確定問題。（2）暴發(fā)期和延續(xù)期是突發(fā)公共衛(wèi)生事件全面發(fā)作的時期，該階段需要政府進行事件分析、戰(zhàn)略管理和執(zhí)行管理。事件分析要研究清楚“是什么”“何時出現(xiàn)”“嚴(yán)重程度”“如何防控”等問題，戰(zhàn)略管理則根據(jù)事件分析的結(jié)果制定相應(yīng)的防控對策、進行資源協(xié)調(diào)、科研攻關(guān)等工作，執(zhí)行管理則注重指揮協(xié)調(diào)和疫情防控觀念樹立，確保防控戰(zhàn)略部署的可行性和有效落實。數(shù)字政府可以利用已經(jīng)建立好的數(shù)據(jù)庫和收集到的疫情信息，結(jié)合傳染病學(xué)、運籌學(xué)等相關(guān)理論知識，采用大數(shù)據(jù)、計算機模擬等數(shù)字技術(shù)，更為精準(zhǔn)地判斷疫情的發(fā)展現(xiàn)狀、未來走勢，有針對性地做出各項應(yīng)急方案。（3）痊愈期，危機高峰已經(jīng)度過，此時進行收尾工作，要進行事后調(diào)查，經(jīng)驗總結(jié)，建立危機評估體系。政府可以建立疫情應(yīng)對日志和數(shù)據(jù)庫，精準(zhǔn)記錄事件處理全過程，將經(jīng)驗快速模型化，從而便于提煉經(jīng)驗教訓(xùn)，加強以后對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防范力度，以上分析的邏輯圖見圖1。

（三）數(shù)字政府與協(xié)同治理

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理涉及多個職能部門，需要不同政府組織機構(gòu)之間、政府與社會組織之間協(xié)調(diào)配合[21-22]。協(xié)同治理有賴于構(gòu)建統(tǒng)一的跨組織運作流程和協(xié)調(diào)機制，急需解決系統(tǒng)間的互操作問題[23-24];協(xié)同治理還有賴于從社會、組織、政治、法律等方面入手，對各成員之間的利益進行協(xié)調(diào)[25-26]。數(shù)字政府架構(gòu)將極大地改善傳統(tǒng)政府治理結(jié)構(gòu)的弊端，通過引入先進的數(shù)字技術(shù)推動政府組織架構(gòu)的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會協(xié)同治理。

一方面，數(shù)字政府通過決策協(xié)同實現(xiàn)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會協(xié)同治理。決策過程中，數(shù)字政府采用大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字技術(shù)，實現(xiàn)“四個協(xié)同” [27]——數(shù)據(jù)協(xié)同、計算協(xié)同、分析協(xié)同、決策協(xié)同。（1）數(shù)據(jù)協(xié)同與知識管理部分的內(nèi)容類似，但更側(cè)重于社會公眾與政府各部門之間的協(xié)同上，主要體現(xiàn)在社會主體通過網(wǎng)絡(luò)終端向有關(guān)部門及時上報相關(guān)信息，政府各部門接收數(shù)據(jù)后，通過采取標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)計方法，將數(shù)據(jù)進行加工處理，并采用標(biāo)準(zhǔn)化的儲存方式進行數(shù)據(jù)存儲，形成各類主題數(shù)據(jù)庫。在各數(shù)據(jù)庫之間建立網(wǎng)絡(luò)傳輸渠道，構(gòu)建一張數(shù)據(jù)協(xié)同的大網(wǎng)，從而整合碎片化的數(shù)據(jù)。（2）計算協(xié)同則是將政府各部門以及社會中零散的計算能力整合起來。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)數(shù)據(jù)是海量的，對其進行計算挖掘需要強大的計算能力，單一部門的計算能力有限，很難單獨完成龐大的計算任務(wù)。此時可以通過任務(wù)分解、流程設(shè)計將復(fù)雜的計算進行分割，每個政府部門、社會組織完成一定的子任務(wù)，通過協(xié)同工作完成最終計算任務(wù)。（3）分析協(xié)同則是在分析的過程中要統(tǒng)籌規(guī)劃，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分析中，不能僅局限地考慮當(dāng)?shù)匾咔榘l(fā)展情況，而是要將社會經(jīng)濟、地理條件、交通運輸、跨域流動等方方面面的信息納入考慮范圍，實現(xiàn)“是什么”“何時”“多少”等問題的協(xié)同分析。（4）決策協(xié)同就是在分析協(xié)同的結(jié)果上，充分利用人工智能等高科技決策系統(tǒng)，結(jié)合上級相關(guān)法律法規(guī)、各地的疫情實際情況、社會資源儲備等要素，制定統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的決策部署，從而系統(tǒng)性、有針對性地應(yīng)對疫情。

另一方面，數(shù)字政府通過行政協(xié)同和監(jiān)管協(xié)同實現(xiàn)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會協(xié)同治理。數(shù)字技術(shù)為政府帶來了高效的信息分析管理能力，同時也變革了傳統(tǒng)的政府組織架構(gòu)，確立了以人民為核心的政府職能，實現(xiàn)了行政協(xié)同和監(jiān)管協(xié)同的新發(fā)展。傳統(tǒng)的政府組織架構(gòu)為垂直化結(jié)構(gòu)，各部門內(nèi)部逐級向上，信息政策保守，彼此之間形成“信息孤島”“信息煙囪”，導(dǎo)致整體行政效率低下。數(shù)字技術(shù)帶來的互聯(lián)網(wǎng)思維從根本上顛覆了傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)。在數(shù)字政府建設(shè)的過程中，政府內(nèi)部積極建立開放式“生態(tài)系統(tǒng)”，努力將各種要素添加到系統(tǒng)之中，打通各個部門的信息屏障，做到信息共享、共用，從而形成一個“扁平化”的大型政府信息平臺。面向公眾、企業(yè)和社會組織時，注重“小前端”建設(shè)，努力做到用戶終端的全能和簡潔，政府通過這個終端向公眾、企業(yè)、社會組織發(fā)布行政指令和公開各種信息，開展危機時期的協(xié)調(diào)指揮、信息發(fā)布、破除謠言等工作。公眾、企業(yè)、社會組織也可以通過該終端進行在線辦事、意見反饋等，在凝聚全社會力量共同抗擊疫情的同時，做到居民日常活動、企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)有秩序地開展。在政府內(nèi)部大生態(tài)系統(tǒng)的支持下，做到政務(wù)處理“一站式”高效化，從而在疫情期間做到社會治理的高效運行，以上分析邏輯見圖2。

除此以外，數(shù)字政府通過地方政府間政策轉(zhuǎn)移實現(xiàn)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會協(xié)同治理。高速通勤和移動通信導(dǎo)致了疫情可以波及更廣闊的范圍，因此，地方政府之間的協(xié)調(diào)應(yīng)對將對疫情防治有重要意義。政策轉(zhuǎn)移可以理解為在某一個地點實施的政策被用于發(fā)展另一個地點 [28]，某個城市在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急防治上的積極成果，有利于其推廣可在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)對疫情的有效控制的措施。信息不完全是政策在不同地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移的重要影響因素， 信息不對稱和不恰當(dāng)?shù)恼咿D(zhuǎn)移都很有可能失敗[29]。數(shù)字政府通過建立數(shù)字政府平臺，將相關(guān)信息透明公開地展示在網(wǎng)絡(luò)上，便于各地方政府的收集學(xué)習(xí)。同時，也可以利用互聯(lián)網(wǎng)，建立聯(lián)通各個地方政府的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實現(xiàn)地方政府之間政策的互通。

二、案例分析——數(shù)字政府提升新冠肺炎疫情治理的具體方式

本節(jié)將具體分析數(shù)字政府模式在面對突發(fā)疫情時，可在哪些方面提供應(yīng)急防治上的改進。

（一）疫情征兆期

該階段政府治理的工作重點是開展疫情預(yù)警和疫情分析檢測。根據(jù)權(quán)威醫(yī)學(xué)期刊《柳葉刀》披露，2019年12月1日，首位新冠肺炎患者發(fā)病;12月8日，武漢衛(wèi)健委首次通報確診病例;12月24日和26日，武漢市醫(yī)院將不明原因肺炎病例樣本分別郵寄到第三方檢測機構(gòu)進行檢測;12月27日后陸續(xù)返回的檢測結(jié)果出現(xiàn)“SARS”冠狀病毒和新型冠狀病毒兩種意見;12月29日武漢市開展流行病學(xué)調(diào)查;12月31日國家衛(wèi)健委專家進駐武漢;最終，2020年1月8日確定新冠病毒為疫情的病原。流行病學(xué)調(diào)查方面，2019年12月31日和2020年1月3日、1月14日武漢衛(wèi)健委信息發(fā)布會均表明未發(fā)現(xiàn)人傳人現(xiàn)象，直至2020年1月20日，鐘南山院士在國家衛(wèi)健委記者會上正式確認(rèn)新冠病毒人傳人。在疫情征兆期，全國春運開始，武漢百步亭社區(qū)在1月18日還舉辦了“萬家宴”活動，最終導(dǎo)致疫情大范圍暴發(fā)。

數(shù)字政府積極打造數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施體系，建立基于大數(shù)據(jù)分析的應(yīng)用支撐體系，結(jié)合疫情暴發(fā)過程，可在如下方面提高疫情預(yù)警和分析檢測效率：（1）政府利用數(shù)字技術(shù)可以實現(xiàn)更大范圍的社會信息抓取。傳統(tǒng)的疫情防控信息的來源主要是醫(yī)院等衛(wèi)生場所，引入數(shù)字技術(shù)后，政府調(diào)查部門可以以患者為核心，通過物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)爬蟲等技術(shù)手段獲取其交通記錄、消費記錄、生活范圍、人際交往等相關(guān)信息，通過這些信息將監(jiān)測調(diào)查范圍延伸到相應(yīng)的消費場所和工作場所，建立與其他患者的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，以更加立體的信息迅速判斷傳播特性。（2）政府利用數(shù)字技術(shù)可以整合醫(yī)學(xué)科研力量進行病原體研究?！安幻髦虏◇w”的研究需要尖端的科研力量，研究過程中也經(jīng)常會出現(xiàn)研究結(jié)果不一致的情況，數(shù)字政府利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，及時與全國各地的醫(yī)學(xué)研究機構(gòu)建立聯(lián)系，組織其共同進行醫(yī)學(xué)攻關(guān)，出現(xiàn)相左意見時可以討論交流，從而更加高效地完成病原分析。（3）政府利用數(shù)字技術(shù)可以保持政府上下級、政府各部門、政府與公眾之間信息的透明流動。新冠肺炎病原調(diào)查期間出現(xiàn)大量公共集會和人員流動現(xiàn)象，這表明關(guān)于疫情的信息并未從衛(wèi)生防疫部門及時擴散到其他部門，也沒有及時提醒給社會公眾，通過數(shù)字技術(shù)建立的信息高效流通和實時發(fā)布機制，可以使其他部門和社會大眾及時產(chǎn)生防范意識，避免不必要的集會和出行。

（二）疫情暴發(fā)期

該階段政府已充分意識到新冠肺炎疫情的嚴(yán)重影響。2020年1月23日10時武漢市采取封城措施，各個省份陸續(xù)啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，1月23日和26日開工建設(shè)武漢火神山醫(yī)院和雷神山醫(yī)院，各地醫(yī)護人員、醫(yī)用物資紛紛向湖北集結(jié)，各項決策紛紛出臺，有關(guān)資源調(diào)配有序開展。

數(shù)字政府依托數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，打造社會數(shù)據(jù)資源體系和政務(wù)應(yīng)用支撐系統(tǒng)，進而構(gòu)建經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、政府運行五大數(shù)字化業(yè)務(wù)應(yīng)用體系。在疫情暴發(fā)期將在以下幾個方面提升治理效率：（1）政府利用數(shù)字技術(shù)可以提前做好各項社會信息統(tǒng)計和相關(guān)知識儲備。通過數(shù)字技術(shù)，政府部門可以采集有關(guān)傳染病學(xué)、管理學(xué)、行為學(xué)等各學(xué)科知識，構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理知識庫;同時可以收集各項經(jīng)濟運行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、自然資源數(shù)據(jù)、區(qū)域城市數(shù)據(jù)、個人法人數(shù)據(jù)，構(gòu)建全方位、多層次的大數(shù)據(jù)平臺。利用機器學(xué)習(xí)和人工智能等技術(shù)對相關(guān)數(shù)據(jù)和知識進行挖掘分析，做好知識和信息儲備。（2）政府利用數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)高效的信息整合和傳達，實現(xiàn)政府各部門之間的協(xié)同聯(lián)合治理。通過建立完善的政策信息互通機制，實現(xiàn)了援鄂醫(yī)療力量精準(zhǔn)合理的分配，同時財政和金融部門及時撥發(fā)疫情防控補助資金，水電石油等能源部門保證抗疫時期能源供給，交通運輸部門保證抗疫物資輸送渠道的暢通和限制不必要的人員流動，工商部門組織醫(yī)療物資企業(yè)安全開展復(fù)工生產(chǎn)，協(xié)同多部門一起出擊控制疫情發(fā)展。（3）政府利用數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)地域間的抗疫合作。有些地區(qū)可能摸索出更加有效的抗疫經(jīng)驗，地域之間開展經(jīng)驗交流可以提高抗疫能力。通過互聯(lián)網(wǎng)等信息傳輸技術(shù)，不同地區(qū)可以直接開展有關(guān)疾病治療、控制傳播等方面的經(jīng)驗交流，各地區(qū)也可以與中央建立聯(lián)系，上報有效經(jīng)驗，中央有關(guān)部門匯總后下發(fā)至各地進行推廣。（4）政府利用數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)抗疫全流程的監(jiān)控。疫情防控中居民居家隔離是重中之重，一些城市政府推出公共區(qū)域掃碼、社區(qū)智能封條對人員流動進行監(jiān)管，做到了準(zhǔn)確捕獲和及時上報。政策執(zhí)行過程的監(jiān)控也非常重要，通過數(shù)字技術(shù)手段實現(xiàn)資金和物資的實時追蹤，政策執(zhí)行的留痕和可溯源，追究失職人員的責(zé)任，全方位實現(xiàn)對抗擊新冠肺炎疫情工作的監(jiān)管。（5）政府利用數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)信息的高效透明發(fā)布。在疫情暴發(fā)期間，信息不對稱將會導(dǎo)致謠言四起，對政府的公信力造成威脅，通過數(shù)字技術(shù)將疫情信息及時透明地向全社會發(fā)布，既可以使人們對疫情有清醒的認(rèn)識，也可以破除謠言，緩解社會恐慌。

（三）疫情延續(xù)期

自2020年1月23日武漢市封城至今，國內(nèi)疫情高發(fā)期已過，然而海外疫情形勢卻愈發(fā)嚴(yán)峻。由于存在境外輸入型疫情的風(fēng)險，疫情防控工作依然刻不容緩。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的延續(xù)期往往持續(xù)時間較長，則此階段政府應(yīng)急管理的主要責(zé)任是維持居民的日常生活穩(wěn)定，有秩序地幫助企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，保持穩(wěn)定的就業(yè)。

數(shù)字政府通過社會管理和公共服務(wù)兩大數(shù)字化應(yīng)用體系，可以從保障工人返崗和幫扶企業(yè)經(jīng)營兩個方面發(fā)揮作用：（1）數(shù)字政府可以利用數(shù)字技術(shù)，為人員流動和商品流動提供健康證明。居民外出購買生活必需品，企業(yè)員工返崗工作、境外人員入境，各類貨物運輸?shù)榷紩砣藛T和物品的流動，增加疾病傳播的不確定性，政府部門可以通過數(shù)字技術(shù)，給流動的人員或貨物發(fā)放衛(wèi)生健康碼，記錄其運動軌跡、接觸人員、隔離情況、健康情況等信息，如居民出入社區(qū)和公共場合信息、貨物消毒和理貨員信息、外地返崗人員出行記錄和隔離情況等。通過對以上信息的實時監(jiān)控，政府對潛在傳播源進行徹底篩查，實現(xiàn)疫情期間社會的精細化管理，進而保證員工返崗和居民日常生活。（2）數(shù)字政府利用數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)公共服務(wù)的數(shù)字化，如開通政務(wù)服務(wù)和企業(yè)項目審批的“一窗受理”窗口，推出網(wǎng)上辦事和掌上辦事APP，通過信息集成技術(shù)將各部門的業(yè)務(wù)按照規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)整合到同一平臺上，實現(xiàn)企業(yè)和居民辦事的簡化，在起到減少外出、防控傳播風(fēng)險作用的同時，也簡化并保障了企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的行政流程審批。（3）數(shù)字政府采用互聯(lián)網(wǎng)可視化技術(shù)，積極推動招聘和教育開展線上模式，在避免接觸的情況下維持部分社會事務(wù)的正常開展。數(shù)字政府采用大數(shù)據(jù)技術(shù)，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)企業(yè)面臨的資金、生產(chǎn)、銷售等問題，及時為企業(yè)提供有針對性的幫助。數(shù)字政府還可以采用云平臺技術(shù)，幫助企業(yè)實現(xiàn)“云引資”“云洽談”，開展線上銷售、線上辦公新模式，有力保證企業(yè)正常運行，實現(xiàn)就業(yè)穩(wěn)定。當(dāng)前，國內(nèi)疫情基本趨于平穩(wěn)，境外輸入感染的防控壓力逐漸增大，因此，海關(guān)等有關(guān)部門要利用大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)做好入境人員的管理，及時排查潛在感染者。

三、數(shù)字政府治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗反思

數(shù)字政府建設(shè)過程中，政府在治理過程中采用先進的數(shù)字技術(shù)，并推動傳統(tǒng)政府治理模式的變革，從知識高效管理、社會協(xié)同運行兩方面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急防治發(fā)揮積極作用。通過數(shù)字政府對新冠肺炎疫情應(yīng)對的作用分析，本文提出以下幾點思考作為此次突發(fā)事件痊愈期的經(jīng)驗總結(jié)：

（一）大數(shù)據(jù)技術(shù)是否有效

政府通過采用數(shù)字技術(shù)，采集經(jīng)濟運行、自然資源、區(qū)域城市、個人法人等各個層面的數(shù)據(jù)，形成了大數(shù)據(jù)平臺，這極大地豐富了政府進行決策時的參考要素，但當(dāng)下的技術(shù)水平是否能夠有效地處理海量數(shù)據(jù)是值得人們深入思考的?，F(xiàn)有的數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)可能存在以下兩方面不足：首先，技術(shù)本身的發(fā)展具有局限性，挖掘出來的大多是數(shù)據(jù)的表層信息甚至是錯誤信息，難以揭示深層次的規(guī)律，給決策的精準(zhǔn)性帶來了風(fēng)險;其次，技術(shù)部門出具的分析報告中包含過多的技術(shù)術(shù)語，需要有一定的學(xué)科背景才能徹底理解，這給分析結(jié)果的傳播和普及帶來了障礙。對此，政府部門可以通過組建技術(shù)研發(fā)部門和開展社會科研機構(gòu)合作等方式，對大數(shù)據(jù)挖掘、人工智能算法等技術(shù)進行攻關(guān)，提升數(shù)據(jù)挖掘的效率和質(zhì)量。在數(shù)據(jù)分析報告撰寫的過程中，要盡力做到通俗易懂，使政府各部門和社會大眾都能快速理解其表達的含義。

（二）數(shù)字技術(shù)是否為人民服務(wù)

數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵一點是實現(xiàn)政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，以“為人民服務(wù)”為根本出發(fā)點，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用是為了更好地服務(wù)社會，而非其他目的。少數(shù)政府官員從自身利益出發(fā)，利用數(shù)字信息渠道進行誘導(dǎo)性傳播，這樣往往會被識破從而導(dǎo)致政府公信力的下降，甚至出現(xiàn)“塔西佗陷阱”出自古羅馬歷史學(xué)家普布利烏斯·克奈里烏斯·塔西佗（Publius Cornelius Tacitus）的《歷史》一書，意思是一旦皇帝成了人們憎惡的對象，他做的好事和壞事會同樣引起人們的厭惡。 ，如英國脫歐公投前夕，留歐派政府為了贏得民意而有意地挑選一些向好的經(jīng)濟數(shù)據(jù)發(fā)布，但最終沒有被英國民眾所買賬[30-31]。政府官員要積極轉(zhuǎn)變價值觀，意識到數(shù)字技術(shù)是為了更好地為人民服務(wù)，而不是為了管理人民，信息發(fā)布做到客觀準(zhǔn)確，實時監(jiān)控不能侵犯個人隱私。采用數(shù)字技術(shù)構(gòu)建對應(yīng)急管理的全方位監(jiān)管，對網(wǎng)上的輿論和謠言及時澄清糾正，對不合理的政策和行政手段及時調(diào)整完善，對官員消極怠工和濫用職權(quán)等行為進行嚴(yán)厲打擊，維護數(shù)字政府的公信力，進而更好地應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

（三）政府部門之間是否可有效協(xié)同

傳統(tǒng)政府組織是自上而下的樹狀碎片化結(jié)構(gòu)，數(shù)字技術(shù)通過改變信息傳播機制為改變政府的職能和組織架構(gòu)提供了可能性。但是，各個部門組成的政府體系不是簡單地堆砌加總，而是以復(fù)雜的內(nèi)在邏輯相聯(lián)系的，以數(shù)字技術(shù)開展政府組織的變革必將導(dǎo)致各部門權(quán)力和職責(zé)的調(diào)整，內(nèi)在的慣性將對協(xié)同配合機制的推行產(chǎn)生阻礙[32]。例如，新冠肺炎疫情期間，上下級各決策部門之間為了爭取部分自由裁量權(quán)而抵制統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)管理，有些政府部門為了逃避上級和人民的追責(zé)而模糊上報信息，部分醫(yī)療科研攻關(guān)小組為了保護專利權(quán)而各自為戰(zhàn)。以上行為均導(dǎo)致信息、政策不能自由充分流動，阻礙了應(yīng)急管理的社會協(xié)同聯(lián)動。對此，首先要積極樹立政府為人民服務(wù)的價值觀;其次要以數(shù)字政府理念為核心積極開展政府部門的簡化調(diào)整，明確各部門的職責(zé)分工，建立標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)、信息、政務(wù)處理方式[17];再次要利用發(fā)達的數(shù)字技術(shù)建立政府部門監(jiān)管平臺和社會意見反饋平臺，將各方評價與績效掛鉤，通過獎勵和懲罰并行的方式消除原有慣性，進而在未來更好地推動突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會協(xié)同管理。

四、結(jié)語

突發(fā)公共衛(wèi)生事件以其不可知、傳播速度快、波及范圍廣等特性，嚴(yán)重危害了人民的生命財產(chǎn)安全。新時代背景下，高速通勤在一定程度上加速了傳染疾病的擴散，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展又干擾了有效信息的獲取，從而增加了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的難度。社會突發(fā)緊急事件具有復(fù)雜的結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)的風(fēng)險，傳統(tǒng)的政府治理架構(gòu)將難以對其進行有效治理，要求政府積極引進數(shù)字技術(shù)，構(gòu)建數(shù)字政府框架。

政府積極采納數(shù)字技術(shù)，并通過數(shù)字技術(shù)破除組織壁壘和信息壁壘，帶來政府職能和運行模式的變革。數(shù)字政府采用了數(shù)字技術(shù)，可以極大提升政府在應(yīng)急管理各個階段進行知識管理的效率，從而在疫情面前能及時識別危險程度，做出符合現(xiàn)實情況的決策。數(shù)字政府還可以標(biāo)準(zhǔn)化政府各部門和社會各組織之間的互操作系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)協(xié)同、計算協(xié)同、分析協(xié)同、決策協(xié)同。通過變革傳統(tǒng)組織模式，協(xié)調(diào)各組織的利益，數(shù)字政府實現(xiàn)政府和社會的良性互動和相互監(jiān)督，破除信息不對稱問題，從而實現(xiàn)廉潔高效的行政辦公。信息的完備還促進了政策在不同地方政府之間的轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)經(jīng)驗共享。通過數(shù)字政府在知識管理體系和社會協(xié)同體系上的積極影響，政府將可以及時應(yīng)對疫情，避免造成巨大的社會損失，實現(xiàn)高速可持續(xù)發(fā)展。

通過新冠肺炎疫情應(yīng)急防治的實踐分析，本文得出在應(yīng)對疫情的過程中，數(shù)字政府建設(shè)還要進一步提高以下幾點：首先，數(shù)字政府建設(shè)要確保大數(shù)據(jù)可以被有關(guān)政府部門和公眾有效地理解;其次，數(shù)字政府建設(shè)要確保發(fā)布的信息和出臺的政策都能被民眾所信任;再次，數(shù)字政府建設(shè)要確保各部門各地區(qū)政府之間的協(xié)同配合。數(shù)字技術(shù)帶動了新一輪的科技革命，引領(lǐng)了信息化時代的到來，在數(shù)字技術(shù)與政府治理融合的過程中，現(xiàn)有技術(shù)的缺陷和新舊模式的沖突是需要相關(guān)部門進一步著手解決的關(guān)鍵問題，只有處理好以上問題，數(shù)字政府才能更加高效地實現(xiàn)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急防治。

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（責(zé)任編輯：楊洋）

基金項目：國家社會科學(xué)重大項目“‘一帶一路’與南南合作背景下的中非產(chǎn)能合作問題研究”（19ZDA063）;國家社會科學(xué)基金重點項目“健全促進對外投資政策和服務(wù)體系研究”（20AZD049）;南開大學(xué)百名青年學(xué)科帶頭人項目“數(shù)字經(jīng)濟、人工智能等新動能對我國企業(yè)競爭力的影響研究”（63206036）。

作者簡介：李磊，男，安徽宿州人，博士，南開大學(xué)跨國公司研究中心研究員、博士生導(dǎo)師。研究方向：全球化與勞動力市場、中國對外直接投資。

馬歡，男，河北唐山人，南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院國際經(jīng)濟研究所博士研究生。研究方向：數(shù)字經(jīng)濟。

陳建蓉，女，四川德陽人，南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院國際經(jīng)濟研究所碩士研究生。數(shù)字政府與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理：機制與實踐