王小龍

一、國債市場改革經(jīng)驗與成效

風(fēng)起云天，潮涌東方。2021年是中國共產(chǎn)黨成立100周年，在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，國債走過了恢復(fù)發(fā)行的40年歷程，這是伴隨我國改革開放歷史的40年，是極不平凡和極具挑戰(zhàn)的40年。從1981年不到50億元到2021年近7萬億元的發(fā)行規(guī)模，從1988年實物券轉(zhuǎn)讓的流通市場雛形到如今交易活躍、規(guī)模躍居全球第二的債券市場，從最初行政攤派、分散管理到目前無紙化、市場化發(fā)行和全球具有領(lǐng)先優(yōu)勢的集中統(tǒng)一托管等等，國債市場發(fā)生了根本性變革。國債成為積極財政政策的活水之源，有力支持了國家重點建設(shè)和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，國債市場成為金融市場的堅定磐石，在發(fā)揮宏觀調(diào)控功能、落實金融對外開放方面顯示出越來越重要的作用?；仡欉^往，國債管理工作和國債市場建設(shè)能夠成功融入改革開放時代浪潮，支持和服務(wù)國民經(jīng)濟長足發(fā)展，主要有以下經(jīng)驗和成效：

（一）始終堅持國之大者

國債規(guī)模的擴張與收縮反映了宏觀政策導(dǎo)向，每一項國債政策的制定無不緊緊圍繞國家大政方針，體現(xiàn)了黨和國家的施政綱領(lǐng)，彰顯了國債工作鮮明的政治屬性。從為應(yīng)對亞洲金融危機首次實施積極的財政政策起，1998—2004年積極的財政政策期間累計發(fā)行9100億元長期建設(shè)國債，每年拉動經(jīng)濟增長1.5%～2%;為應(yīng)對全球金融危機，2009年再次實施積極的財政政策，年度發(fā)債額突破萬億元大關(guān)，為較快扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟下行趨勢發(fā)揮了重要作用;為應(yīng)對新冠肺炎疫情沖擊，2020年增加1萬億元赤字并發(fā)行1萬億元抗疫特別國債，為我國實現(xiàn)經(jīng)濟逆周期調(diào)節(jié)、成為2020年全球唯一正增長的主要經(jīng)濟體保駕護航?？梢哉f，黨的領(lǐng)導(dǎo)是國債市場發(fā)展的內(nèi)在靈魂，落實黨中央、國務(wù)院決策部署是國債管理工作的方向指引。

（二）始終堅持市場化改革方向

國債管理始終站在市場化改革的最前沿。探索建立市場化國債發(fā)行方式，1991年嘗試與金融機構(gòu)簽訂承購包銷協(xié)議的方式發(fā)行國債，1993年建立一級自營商制度，2000年開始在銀行間和交易所市場組建國債承銷團，后整合為全市場統(tǒng)一的國債承銷團。不斷提高國債發(fā)行定價水平，自1995年起引入招標(biāo)方式發(fā)行國債，2004年結(jié)合國際通行的荷蘭式和美國式招標(biāo)的各自特點，創(chuàng)新推出混合利率招標(biāo)方式。目前全部記賬式國債通過電子招標(biāo)系統(tǒng)招標(biāo)發(fā)行，近幾年每年一百多次的招標(biāo)操作平穩(wěn)順利進行，實現(xiàn)高效率發(fā)行。市場化改革賦予了國債生機與活力，是國債市場發(fā)展的必由之路。

（三）始終堅持尊重市場、公開透明的原則

國債管理堅持從國情出發(fā)，從市場需求出發(fā)。多年來，根據(jù)我國金融體系特色，“量身定制”國債品種期限結(jié)構(gòu)，包括分別滿足機構(gòu)、個人投資者需求的記賬式國債、儲蓄國債，期限涵蓋3個月至50年的主要期限;依托公開公平公正的遴選機制，建立統(tǒng)一規(guī)范、權(quán)責(zé)對等的國債承銷團制度，培育了一批成熟穩(wěn)定的投資者群體;編制公布官方國債收益率曲線，為金融市場產(chǎn)品、商業(yè)銀行貸款及貨幣政策操作提供定價基準(zhǔn);定期召開國債市場分析會議，充分征求主要市場成員對國債發(fā)行相關(guān)工作的意見，提前公布國債年度和季度發(fā)行計劃，不斷提高國債管理的透明度。尊重市場、公開透明保障了國債管理始終沿著實事求是、遵循客觀規(guī)律的正確航道前行。

（四）始終堅持國債一、二級市場協(xié)調(diào)發(fā)展

財政部不僅是國債的發(fā)行方，更是市場的建設(shè)者，一直注重國債一、二級市場統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著記賬式國債定期滾動發(fā)行機制和招標(biāo)體系建立健全，我國國債一級市場步入世界先進行列。在二級市場方面，面對以銀行間市場為主、交易所市場和柜臺市場為輔的市場格局，2003年率先開始跨市場發(fā)行記賬式國債，目前所有記賬式國債實現(xiàn)跨市場發(fā)行和交易，有效提高市場互聯(lián)互通效率;2001年推出國債凈價交易，完善了國債基礎(chǔ)交易結(jié)算制度;2004年、2013年分別推出買斷式回購、國債期貨，國債交易方式進一步豐富;2011年、2016年在銀行間市場先后建立了新發(fā)關(guān)鍵期限國債做市機制和國債做市支持機制，促進國債市場流動性大幅提升。國債一、二級市場協(xié)同發(fā)展，凸顯了國債作為公共品定位、引領(lǐng)我國金融向縱深發(fā)展的基礎(chǔ)性地位。

（五）始終堅持國債與地方債既協(xié)調(diào)推進又權(quán)責(zé)分明

進入21世紀(jì)，地方債基于地方經(jīng)濟發(fā)展需要應(yīng)運而生，實踐中我國形成了中央與地方協(xié)同發(fā)展、統(tǒng)籌推進的政府債券市場發(fā)展模式。1998—2013年，中央財政先后采取國債資金轉(zhuǎn)貸地方及代發(fā)地方債方式，支持地方應(yīng)對外部危機沖擊，地方債在中央財政統(tǒng)一管理下萌芽成長。2014年10省市開啟地方債自發(fā)自還試點，明確了中央和地方的償債責(zé)任，2015年新預(yù)算法允許地方政府舉借債務(wù)，為地方債自發(fā)自還全面推開夯實法律依據(jù)。此后財政部持續(xù)加強對地方的政策指導(dǎo)，建立健全地方債信用評級和信息披露制度，完善債券項目評估和期限結(jié)構(gòu)，地方債迎來全面發(fā)展，截至2021年10月末，地方債余額達29.6萬億元，成為我國債券市場第一大品種。在極具中國特色的地方債市場建設(shè)中，中央做好頂層設(shè)計，地方在發(fā)展中成為責(zé)任主體，兩者統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、責(zé)權(quán)清晰，為政府債券市場健康發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

（六）始終堅持對外開放

多年來政府債券市場通過“走出去”和“引進來”，開創(chuàng)了雙向開放新格局。1987年首次走出國門發(fā)行外債，2009年開始在香港啟動人民幣國債發(fā)行，至今已先后在多地發(fā)行境外主權(quán)債券，2021年指導(dǎo)部分省市成功發(fā)行離岸人民幣地方債;2004年起先后吸納匯豐銀行、渣打銀行等外資機構(gòu)加入我國國債承銷團，2010年、2017年分別推出全球通和債券通渠道，逐步消除賬戶開立、資金匯入等方面的準(zhǔn)入限制，極大便利了外資投資境內(nèi)債市。國債市場對外開放，有利于人民幣離岸市場建設(shè)，加強了國際財經(jīng)交流，優(yōu)化了投資者結(jié)構(gòu)，促進了中國國債融入國際市場。

（七）始終堅持風(fēng)險防范底線思維

自1996年銀行間市場誕生之日起，財政部利用我國市場的后發(fā)優(yōu)勢，主持建立全國集中統(tǒng)一、一級托管、底層穿透的國債登記托管制度，筑牢國債市場安全運行的根基。完善市場風(fēng)險對沖機制，近年來推出了2年期、5年期、10年期國債期貨，分批推動商業(yè)銀行、保險機構(gòu)有序參與國債期貨交易，在嚴(yán)控市場投機的前提下有效發(fā)揮國債衍生品的風(fēng)險對沖作用;健全國債市場監(jiān)測，加強跨境資本投資境內(nèi)債市的合規(guī)監(jiān)管。強化風(fēng)險防范，保障了政府債券市場安全運行，也使國債市場成為整個金融市場的壓艙石和穩(wěn)定器。

40年國債管理之路是在我們黨堅持改革開放、堅持社會主義市場經(jīng)濟體制的大政方針指引下走出來的，是政府宏觀調(diào)控的“市場化之手”，高度體現(xiàn)了財政部履行國家信用舉債融資的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和為人民當(dāng)家理財?shù)闹卫硇堋Ｉ鲜雠e措既是寶貴經(jīng)驗，也是應(yīng)長期堅持的重要遵循。

聚焦2021年，財政部堅決貫徹黨中央決策部署，在保持國債管理政策總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，進一步提高政策靈活性，實現(xiàn)了“十四五”時期國債管理的良好開局。一是圓滿完成政府債券發(fā)行任務(wù)。預(yù)計全年發(fā)行國債6.9萬億元，指導(dǎo)地方發(fā)行地方政府債券7.02萬億元，發(fā)行利率穩(wěn)中有降。二是壓降籌資成本見實效。多措并舉落實財政精打細(xì)算過緊日子要求，根據(jù)預(yù)算超收、節(jié)支、結(jié)余實際情況，合理控制全年發(fā)債規(guī)模;適當(dāng)調(diào)減超長期國債規(guī)模，取消超長期國債追加發(fā)行;及時下調(diào)儲蓄國債發(fā)行利率，并適度調(diào)降國債手續(xù)費率。三是拓寬政府債面向群眾的銷售渠道。組織各地全面開展地方債柜臺發(fā)行業(yè)務(wù)，首次通過手機銀行銷售儲蓄國債，暢通群眾購買儲蓄國債“最后一公里”。四是二級市場建設(shè)取得新進展。國債收益率曲線布局持續(xù)優(yōu)化，國債做市支持的范圍和券種不斷擴展，穩(wěn)妥推動首批保險機構(gòu)參與國債期貨交易。五是順利完成國債恢復(fù)發(fā)行40周年紀(jì)念活動。陸續(xù)開展聯(lián)合主題征文、短視頻競賽、編寫國債恢復(fù)發(fā)行40周年白皮書等豐富多彩的活動，全面總結(jié)40年來國債管理改革的主要成就。六是對外開放取得里程碑式進展。指導(dǎo)深圳、廣東在香港、澳門首次發(fā)行離岸人民幣地方債，國債正式納入富時羅素全球國債指數(shù)，標(biāo)志著我國國債被全球三大主流債券指數(shù)盡數(shù)納入。外資連續(xù)11個季度增持我國國債，持債規(guī)模達到2.4萬億元，占比超過11%。

二、當(dāng)前國債管理面臨的主要形勢

潮起逐浪，浪疊新高。2021年以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從容應(yīng)對百年變局和世紀(jì)疫情，奮力完成改革發(fā)展艱巨任務(wù)，經(jīng)濟發(fā)展保持全球領(lǐng)先地位，積極的財政政策進一步提質(zhì)增效、更可持續(xù)，民生保障有力有效。同時應(yīng)看到，當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)并存：近期人民幣匯率保持高位運行，央行全面降準(zhǔn)并實行結(jié)構(gòu)性降息，為國內(nèi)大市場吸引外資創(chuàng)造有利環(huán)境，但美聯(lián)儲縮表操作疊加加息預(yù)期使內(nèi)外平衡難度加大;疫情全球大流行態(tài)勢不減，國內(nèi)防控形勢依然嚴(yán)峻，全球通脹壓力和我國宏觀調(diào)控信號交織，風(fēng)險外溢和內(nèi)生的不確定性增強。

黨的十九屆六中全會指出，要堅持開拓創(chuàng)新，勇于推進改革，準(zhǔn)確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動求變。剛剛召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，2022年經(jīng)濟工作穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進，積極的財政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)，要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。國債管理要把貫徹中央精神落到實處，就是要在研判國內(nèi)外大勢的情況下，準(zhǔn)確認(rèn)識自身面臨的新形勢、新挑戰(zhàn)。一是2022年國債發(fā)行總規(guī)模將達到歷史新高，預(yù)計2022年國債到期規(guī)模增長較多，積極的財政政策繼續(xù)穩(wěn)健實施，國債籌資任務(wù)加重。二是存量國債付息成本增加，國債付息支出占中央本級公共預(yù)算支出的比重上升，中央財政付息負(fù)擔(dān)加大。三是月度國債到期規(guī)模分布不均衡、到期日隨機分布，加劇庫款流出波動。四是國債收益率曲線在債券市場以外的應(yīng)用場景較少，其作為利率市場化的基準(zhǔn)利率作用發(fā)揮不充分。

三、2022年國債管理重點任務(wù)

（一）團結(jié)各方，全力做好發(fā)行工作

面對2022年較為繁重的國債發(fā)行任務(wù)，財政部將繼續(xù)保持穩(wěn)定的品種期限結(jié)構(gòu)和定期滾動的發(fā)行窗口，提前公布2022年全年國債發(fā)行計劃，合理引導(dǎo)市場預(yù)期。統(tǒng)籌國債、地方債發(fā)行，與國債承銷團成員密切溝通，協(xié)同做好應(yīng)債承銷準(zhǔn)備。積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門，為國債發(fā)行提供流動性支持，保持市場資金面合理充裕，全力保障國債發(fā)行順利開展。

（二）優(yōu)化機制，積極推進國債供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

2022年將更加注重圍繞市場主體需求制定政策，強化需求引導(dǎo)供給。進一步合理設(shè)置超長期國債比重，適度提高短期國債發(fā)行占比，引導(dǎo)國債總體發(fā)行利率下行，全面落實政府過緊日子要求。深入推進國債收益率曲線的廣泛應(yīng)用，充分發(fā)揮國債收益率曲線在資金拆借、轉(zhuǎn)移定價等方面的定價基準(zhǔn)作用。

（三）積極穩(wěn)妥，推動國債到期日管理改革

通過到期日管理改革實現(xiàn)國債月度均衡、固定到期，有利于穩(wěn)定市場預(yù)期，提高市場資金配置效率，也有助于市場機構(gòu)的流動性管理，促進財政、貨幣政策協(xié)同。到期日管理不改變政府債券雙方權(quán)責(zé)，對發(fā)行機制不會有大的影響，各方要勠力同心，全面保障改革平穩(wěn)順利實施。

（四）堅定不移，持續(xù)推動國債市場優(yōu)先開放

進一步優(yōu)化境外機構(gòu)入市流程，落實中央相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，保障外資準(zhǔn)入后國民待遇，鼓勵和引導(dǎo)更多境外中長期資金入市，研究完善外資機構(gòu)開展國債期貨業(yè)務(wù)政策，充分發(fā)揮國債在金融市場開放進程中的前沿陣地作用;把握好納入全球指數(shù)的有利契機，做好一、二級市場外資購債服務(wù)，引導(dǎo)鼓勵外資中長期持債;研究國債離岸市場建設(shè)，做好前期研究準(zhǔn)備和技術(shù)儲備。

（五）夯實基礎(chǔ)，筑牢風(fēng)險防范底線

研究完善政府債券后臺登記托管制度，堅持政府債券集中統(tǒng)一、一級托管、底層穿透的管理要求，明確市場監(jiān)管改革舉措不改變一級托管的基本原則，充分發(fā)揮穿透監(jiān)管優(yōu)勢;健全風(fēng)險對沖機制，加強國債期貨等衍生品市場建設(shè)，研究短期、超長期國債期貨品種;按照穿透原則逐步完善債券通渠道國債登記托管機制，補齊監(jiān)管短板;進一步強化市場監(jiān)測，防范資金大進大出帶來的市場波動和風(fēng)險。

長風(fēng)破浪，繼往開來。在向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍新征程的重要時刻，2022年將迎來黨的二十大，我國國債管理將繼續(xù)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持走更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展之路，積極有為、開拓奮進，爭取以優(yōu)異成績?yōu)辄h的二十大獻禮。